文山州旅游产业发展和改革规划纲要

文山州旅游产业发展和改革规划纲要

（征求意见稿）

一、文山州旅游产业发展和改革重要意义

（一）加快旅游产业发展和改革，是促进文山州产业结构调整和经济社会发展的有效途径

文山地处云南省东南部，东与广西自治区相连，南与越南接壤，是云南通往广东、广西的重要通道，素有“颠桂走廊”之称。1992年，州委、州政府带领全州329万人民群众，把加快发展作为第一要务，紧紧抓住国家继续实施西部大开发、构建中国—东盟自由贸易区、泛珠三角区域合作的历史机遇，充分发挥文山州的区位优势和资源优势，突出基础设施建设、经济结构调整、扩大对外开放三个重点，构建区域性现代物流中心，积极推进农业产业化、工业化和城镇化，打造通道经济、特色经济、工业经济和旅游文化经济，扎实推进社会主义新农村建设、民主法制建设和精神文明建设，大力发展社会事业，全州经济社会得到了又好又快的发展。由于历史原因，文山的改革开放和经济发展比内地整整晚了14年，经济社会发展相对还比较滞后，经济社会发展仍然存在着一些深层次的矛盾和问题，如果仍然按照原来的发展思路，这些问题仍旧很难解决，经济社会发展难于实现跨越式的发展。旅游业是效益高、关联度大、带动力强的朝阳产业，旅游产业的发达程度已成为衡量一个国家和地区现代化水平的重要标

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志。加快旅游产业发展，对于调整和优化经济结构，改善投资环境，增强市场扩张能力，扩大对外交流，增加就业岗位，提高城市的现代化水平，促进经济增长方面都具有十分重要的意义。当前，国际旅游业迅猛发展，国内旅游市场蓬勃兴起，国家实施西部大开发、进一步扩大对外开放和保增长扩大内需战略，都为我州旅游业的发展提供了前所未有的良好机遇。文山州旅游业经过十多年的发展，旅游产业体系基本形成，到2008年，旅游总收入占全州GDP的 。伴随着文山普者黑机场的通航，衡昆高速公路的全线通车，以及富宁港的建成，泛亚铁路、云桂铁路的即将修建，为文山州旅游业的发展提供了更为广阔的空间。文山州在加快工业、农业发展的同时，必须大力加快以旅游产业为主的服务业的发展，这样才能促进全州经济社会的发展。从创新实践的角度看，加快旅游业的发展，就是抓落实科学发展观，就是抓发展方式的转变，就是抓城乡统筹，就是抓改善民生，就是抓对外开放。解决文山经济社会发展中深层次问题，迫切要求创新发展思路，在产业选择上，探索依托旅游资源和区位优势，加快旅游体制改革和产业转型升级，带动相关产业发展，拉动就业增长，促进城乡统筹发展、生态文明建设与社会和谐，实现文山经济社会又好又快发展。

（二）加快旅游产业发展和改革，是实现自身产业结构优化升级的战略选择

文山州旅游资源丰富，具有自然山水优美、民族风情浓郁、

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边关文化独特、生态环境舒适、资源品位高、景观组合好、区位优势凸显等特点，经过十多年的发展，旅游业已初具规模。“十五”期间，接待海内外旅游者由2000年的130万人次，增加到2005年的260万人次，五年中翻了一番，到2005年旅游总收入近17亿，旅游业增加值占GDP的比重达4.4%，旅游直接和间接就业人数达1.3万人。到2008年，全州接待国内还游客370万人次，实现旅游总收入25.4亿元，分别增长5.7%和6%，已成为文山州新的经济增长点。在看到成绩的同时，也要清醒的认识到，文山州旅游业发展中还存在着基础设施建设落后，交通不便；产品结构不合理，仍然停留在小、弱、散的基础上；投入不足，缺乏融资主体；管理体制不合理，政企、政社不分；缺乏与之发展相适应的政策体系和发展机制等问题，发展的任务还十分艰巨。众观以上问题的出现，在于我州对旅游产业产业结构优化，促进对外开放，带动相关产业乃至推动全州经济社会的发展的重要性认识不够，且存在思想落后、改革创新不足、资源配置不合理等深层次的原因。当前，全国乃至全省大部份地区都在大力发展旅游业，我州旅游业正处于“不进则退，慢进也退”的时期，要增强紧迫感和危机感，抓住机遇，迎接挑战，加快旅游产业的改革和发展。只有加快旅游产业改革与发展，才能解决我州旅游产业发展中存在的问题，有利于实现旅游产业自身结构优化升级，进一步推进全州经济社会的全面、协调和可持续发展。

（三）加快旅游产业发展和改革，是云南省推进旅游“二次创

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业”的迫切要求

云南旅游业是从1978年开始起步并迅速发展起来的,经过近20多年的发展,已成为云南省支柱产业之一。进入21世纪后，全球经济一体化进程进一步加快，区域合作与竞争更加激烈，使云南旅游发展环境发生了巨大变化，随着国内外旅游的蓬勃发展和旅游市场竞争的日趋激烈，云南旅游产业发展面临着“不进则退、慢进也退”的严峻形势。云南省委、省政府审时度势，高瞻远瞩，明确提出了“十一五”期间要全面推进云南旅游“二次创业”，实现从旅游大省向旅游经济强省的跨越，把云南建设成国外外知名的国际旅游胜地。文山州地处云南省东大门，自古以来就是云南通往华南沿海地区和越南及东南亚的重要通道，素有“滇桂走廊”之称，是我省参与3个区域性经济合作的“桥梁”、“纽带”和“桥头堡”。从1992年开始发展旅游业以来，经过十多年努力，现已形成一定规模，为全州经济社会发展做出了重要贡献，在全省旅游业格局中占有一定地位，但旅游总体形象不鲜明、知名度不高，缺乏科学规划、品牌产品、核心竞争力等问题已成为制约我州旅游业发展的瓶颈。在我省已进入旅游“二次创业”，作为全国旅游产业综合改革的试点单位的时期，文山州只有加快旅游产业改革与发展，加强旅游基础设施建设、完善旅游市场运作、调整产业结构、强化产品竞争优势、走专业化、国际道路以适应新形势，从而才能解决制约全州旅游产业发展的瓶颈。

二、指导思想、总体目标、基本原则

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（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实党的十七大和十七届三中全会精神，全面落实科学发展观，进一步解放思想和改革创新，以满足旅游市场多元化、多层次的需求为目的，通过体制改革和资源整合，破除制约旅游产业发展的体制性障碍，实现从计划经济的事业型旅游到社会主义市场经济的产业型旅游的转变，实现从粗放型旅游到集约型旅游的转变，增强旅游产业的发展动力、创新能力和竞争活力，推动旅游产业实现跨越式的发展。

（二）总体目标

基础设施不断完善，旅游产业体系趋于完善，旅游产业结构更加合理，旅游整体形象更加鲜明，旅游环境更加优化，城市功能更加配套，旅游产业链的作用进一步加强，旅游经济效益实现显著增长。到2015年，接待海内外游客达770.14万人次，旅游总收入57.46亿元，旅游直接和间接从业人员达30000以上，旅游业增加值占GDP比重达 以上，把文山建设成为云南面向泛珠三角和越南的旅游集散中心和独具魅力的民族文化旅游休闲度假基地。

（三）基本原则

1、坚持政府主导、企业主体、市场化运作的原则。由政府调控宏观，在观念、政策、规划、资金、社会领域中提供支持和保障；由市场调控微观，发挥在资源配置上的基础作用，二者兼存

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中心，着力打造高品位旅游城镇，不断提升城镇化水平。抓好普者黑、坝美、八宝、天保等20个旅游小镇建设，使之成为特色鲜明、建设规范、环境完善、社会和谐的旅游城镇，真正促进旅游业与新农村建设的良性互动。在建好旅游城镇同时,继续加强中心城市以及重点旅游景区配套设施的建设，不断提高服务与管理水平以适应我州旅游业发展需要。加大旅游商品与旅游餐饮建设力度。在重点旅游区和旅游城镇建设集风味饮食、商品购物、休闲娱乐等多功能为一体的点或者街区，同时发展有地方特色的餐饮和旅游商品。在旅游中心城市、主要线路和重点景区（点）建设一批符合当地特色、服务功能完善的旅游购物点。

（3）加强旅游公共服务体系建设

加快旅游中心城市以及重点旅游景区旅游服务中心建设，完善游客救助、散客自助、旅游信息发布与查询、旅游咨询、旅游投诉处理、旅游购物、导游导购、游客休憩、餐饮娱乐、车辆服务、旅游培训、人才交流、旅行社组织等服务功能。加强国际通用的旅游指示标识建设。在通往景区道路、旅游景区、旅游饭店，统一制作悬挂国际通用旅游指示标识。加快旅游信息系统化建设，通过不断完善文山旅游网，使之形成集电子政务和电子商务于一身的旅游信息系统，实现网上旅游信息查询、网上办公、网上审批、网上投诉、在线咨询以及旅游产品信息发布、查询、预订、网上交易等功能。

4、推进旅游与文化的融合

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旅游是文化的形和体,文化是旅游的根和魂。各县要加大对旅游文化产品的开发，把历史文化、民族文化、民俗风情与景观资源有机结合，以景区景点为载体，充分挖掘、整理民俗、民间节庆、民间艺术资源优势，开发利用壮苗山歌、洞经音乐、民族戏剧、歌舞等民间文化资源，在策划具体的旅游项目、在旅游活动的各个环节，都应尽量考虑体现大众参与性、观赏性、民族性的节目，丰富旅游文化内涵。文山县依托三七产业园区，重点挖掘三七文化，将三七文化与旅游产业发展相结合，策划一批三七文化旅游产品。丘北县要重点挖掘、保护僰人文化和彝族文化，对挖掘整理出来的文化进行包装，使之很好的融入到景区的开发建设中。广南县要重点挖掘整理“句町文化”的和加大对历史文化名城的保护，在深度挖掘“句町文化”的基础上，结合历史文化名城保护，精心策划一批特色鲜明、有生命力的“句町文化”旅游产品。富宁县作为歌书发源地，百越母亲河，重点打造以壮族“坡芽歌书”为核心的旅游产品。

5、拓展旅游市场

顺应大产业、大市场、大旅游的发展方向，文山州将进一步加大开拓客源市场的力度。认真分析研究自身的条件，打造“永远的三七之乡、最后的世外桃源”旅游形象主题，同时也要顺应经济的发展规律来思考问题，认真定位客源市场。发挥旅行社桥梁的作用，通过走出去推介、请进来采线的形式，让旅行社先了解景区景点和线路产品，通过旅行社进行宣传，做活市场推介工

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作。改变旅游宣传促销老办法、老套路，充分运用现代化的传媒手段，提高旅游宣传促销的实效。同时积极探索建立合理的利益共享机制，加强区域协作，整合区域旅游资源，充分与周边州市旅游景区和旅游企业形成联手拓展国内国际客源旅游市场的合力。有针对性到客源市场造势。可以通过客源地的报刊、媒体，或者举办一系列的宣传活动等形式进行造势，以提高我州的知名度和知晓率。在巩固省内市场的同时，继续开拓越南、重庆、广东、广西、上海的客源市场。

6、加大招商引资力度

在文山州财政允许的情况下，继续加大对州旅游投资公司资本金的注入，同时加快我州经营性国有资产清理，并对资产进行分类完善手续后注入州旅投公司，使公司注册资本达1亿元左右，融资能力进一步增强，充分发挥融资功能和作用。通过这一平台，进一步解放思想，转变观念，以旅游招商促旅游开发，在旅游业招商引资的范围、领域和层次等方面寻求新的突破，吸引各地各类投资主体进入文山旅游业。按照所有权、管理权与项目特许经营权三权分离的原则，以特许、转让、承包等方式，依法对景区景点经营性项目面向省内外投资者实行公开招标，加快景区景点的开发与建设。围绕开发重点，着力策划、包装一批优势旅游项目，以项目为载体吸引省内外知名企业、财团和实力雄厚的个人参与到文山旅游开发中，形成全社会办旅游的发展格局。同时要制定招商引资的政策和招商奖励办法，使我州旅游招商引资工作

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逐步规范化、程序化。

7、优化旅游发展环境

进一步强化政府对旅游业主导和政策扶持的认识。政府要站在可持续发展的高度，夯实旅游发展平台，培育旅游市场主体，抢抓机遇，做大做强旅游业。同时要积极推进旅游管理体制改革。打破条块分割、部门分割，调动全社会发展旅游的积极性，理顺旅游管理体制。要加强基础设施建设，进一部提高宾馆、餐饮的服务环境。不断加大对旅游市场秩序整治力度。强化旅游行业管理，认真贯彻执行国家有关旅游行业标准,规范旅游经营行为。实行旅行社诚信经营、导游员诚信执业公告、奖惩制度及旅游投诉披露制度,旅游企业要接受旅游行政执法人员的检查和指导。鼓励旅行社、星级饭店、旅游景区以行业协会形式建立自律机制,深度治理“零负团费”等不正当竞争行为,规范旅游市场秩序。强化旅游质量监督管理机制。建立健全旅游服务质量监督检查机构,人员列入事业编制,经费纳入同级财政预算。工商、建设、公安、旅游、交通、文化、卫生、技术监督等部门要不断完善旅游市场综合治理机制,严肃查处和打击无证经营、强买强卖、价格欺诈、毁约失信,以及使用与星级或等级标准相同和相似符号、标志及攀附性文字进行虚假宣传等违法违规行为，为文山旅游产业又好又快发展营造安全、健康、可持续发展的旅游环境。

8、加快旅游人才的培养

牢固树立旅游人尽其才,旅游才尽其用,任人唯贤、唯才是举

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的人才观。建立立足市场、面向全社会的旅游教育和培训体系，充分发挥各方积极性，切实提高自主培养的能力。加强与旅游教学机构合作，优化整合全州旅游教育资源，促进校企交流，提升院校自主培养能力。抓好旅游人才培养、使用和引进工作，强化内外合作，开展各类专题培训，加强旅游主体人才的培训，以中高级专业技术人才为重点，优先培训急需紧缺行业和专业的技术业务骨干，加强对行政管理人才、企业经营管理和紧缺人才、服务技能人才的分层次培养。大力引进国际、国内著名旅游院校、酒店管理集团、旅游营销策划机构和旅行社的高层次人才。推进旅游职业经理人队伍建设，建立健全旅游职业经理人市场。以州委、政府的名义不定期邀请涉及旅游业发展的两院院士及为我州旅游发展做出贡献的外地旅游人才，到我州观光、度假、考察、调研，为我州旅游发展献计献策。

(二)改革的主要任务

1、强化旅游管理体制改革、建立完善的旅游管理新机制 （1）着力转变政府的职能

根据旅游业不断发展的需要，逐步建立适应我国旅游发展形势的运转机制，灵活高效的行政管理机构，从全能型的政府真正转入到服务型的政府上来。政府部门必须转变以往计划经济的思维方式和工作方式，在对旅游产业发展进行必要宏观引导和经济调节的同时，着眼于通过制定规划和相关政策进行宏观导向，加强政府在法律规范、政策指导、规划控制、资金引导、市场监管、

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环境营造和公共服务等方面的职能。

（2）理顺政企、政社关系

通过行政管理体制改革、机构设置彻底解决旅游行业政企不分、政社不分的现象，明确职能划分，让许多部门从企业社团中退出，让企业真正成为市场的主体，让协会真正担负着向上与政府沟通，向下协调会员关系，制订行业自律公约的作用，真正按市场规律来运行旅游产业。

（3）建立完善旅游管理体制

体制是旅游业可持续发展的政策支撑，良好的体制、机制是旅游可持续发展的前提和保证。然而，我州星级宾馆、饭店、景区（点）都分别属于不同的部门同时进行管理，形成多头管理、各自为政、相互制约的局面，制约着星级宾馆、饭店、景区（点）的建设和管理，不符合市场经济发展规律，必须改革现行旅游管理体制，建立完善旅游管理新机制。对景区的所有权、经营权和管理权实施彻底的三权分离，成立独立部门，充实力量，完善内部机构，建立健全工作运作机制，使其集中力量抓宏观管理、旅游规划落实、旅游宣传促销、旅游市场管理与监督，协调解决旅游产业发展中出现的问题。

2、积极推进旅游企业改革，加快企业优化重组步伐 为提升我州旅游企业的市场化程度和现代产业化水平，必须积极推进旅游企业改革，增强企业的主体能动性和竞争力。积极扶持国有旅游骨干企业，按照建立现代企业制度的要求，转换企

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业经营机制，提高企业经济效益。采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作制和出售等多种形式，加快国有旅游小企业的优化重组步伐。深化国有旅游企业产权制度改革，景区（点）、饭店、旅行社、旅游运输公司等旅游企业，要结合企业改革完善出资人制度和公司法人治理结构，明确国有资本出资人和企业各自权责利关系，转变经营机制，增强企业活力。同时，通过对现有的资源进行整合，组建跨地区、跨行业、跨所有制的大型旅游集团，并给予政策上的支持。加快旅游企业的民营化进程，大力发展民营旅游经济，鼓励民营资本参与旅游开发建设。推进利益共享的连锁经营，鼓励旅游饭店和旅游行社进行连锁经营。通过给予一定政策扶持，引进具备一定规模的国内外知名企业。通过改革，使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体和独立法人，真正建立适应市场经济要求的经营管理机制。

3、创新投入机制，拓展融资渠道

实践证明，旅游产业是大投入、大产出的产业，我州要采取积极探索和创新旅游产业发展投融资的方式和途径，引入市场机制为旅游产业发展提供稳定的资金来源。树立“谁投资、谁开发、谁收益”的理念，构建以政府为导向，企业为主体，广泛吸引社会资金参与的旅游产业投融资体系。发挥政府投资对旅游资源配置的导向作用，完善政府投入引导机制，设立“文山州旅游产业专项资金”，并加大投入力度。制定、出台旅游业发展的优惠政策，改善旅游投资的软硬环境，形成公开透明、吸引力较强的招商引

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资机制。搭建旅游融资平台，通过招商引资的突破，带动项目建设的突破。鼓励州内有实力的企业上市发行股票和债券，可以迅速募集资金，集中大量资本从事大规模开发经营。进行项目融资，推出适应旅游产业结构调整，产品升级换代的可持续发展旅游项目，吸引国内外大企业、大公司、大集团的投资。旅游景区可出让开发经营权，转让给企业经营，使资源与资本有机组合，让资源发挥出最大效益。借鉴西方发达国家市场经济的“创业投资基金”运作模式，建立旅游产业投资基金，通过各种方式筹措资金，交由专家组成的管理机构运作。可以同过采取抵押景区门票未来收入实现融资的方式开发景区建设。

（三）对开放的主要任务 1、大力推进旅游区域合作

在全球一体化和经济区域一体化的大背景下，旅游地之间加强联系，进行竞争性合作，是旅游业发展到一定阶段的结果，是实现旅游业可持续发展的必然选择。本着资源共用、市场共拓、信息共享、实现多赢的原则，进一步深化与东盟、泛珠三角区域，省内滇东南片区和州内的旅游合作，同时也要加强与上海、重庆的合作与互动。通过建立无障碍旅游区，实现真正意义上交通、市场、信息、管理无障碍，旅游社、旅游管理、旅游产品、旅游线路、旅游信息交流、旅游规划共同合作的格局，推进旅游区域合作的共同发展。

2、加快建设彰显地方特色且与国际接轨的标准服务体系

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在贯彻执行已有的国际、国家标准的同时，结合我州特色，加快旅游服务标准的研究，初步探索建设符合国家标准、与国际惯例接轨，又能彰显出文山特色，又能满足现代旅游服务业发展需要的旅游服务标准体系，并在全州旅游中心城市和重点旅游景区（点）推广实施。

四、保障措施

1、加强组织领导，推进各项工作落到实处。进一步发挥旅游产业领导小组的领导和协调作用，切实组织和推进本《规划纲要》的实施。建立健全目标责任考核机制，制定指标体系和考核实施办法，将文山州旅游产业发展和改革的主要任务，分解落实到各县和相关部门，加强对目标责任、工作进度的跟踪检查和阶段性问责、问效。各县政府成立相应的领导和工作机构，研究制定推进实施方案和保障措施，协调解决出现的困难和问题，组织和动员各方面的力量，确保目标任务和各项措施的落实。政府各部门根据各自职能，把旅游产业发展和改革的主要任务与本部门年度计划和中长期规划紧密结合起来，切实推进旅游各项任务的完成。

2、加大政策扶持，推动旅游业稳步发展

积极争取国家和省有关部门对我州旅游产业改革和发展相关工作的大力支持。为推动我州旅游业稳步发展，积极探索出台一系列的优惠政策。放宽市场准入，除国家法律、法规禁止进入的，各类资本均可进入所有旅游业领域。除国家法律、行政法规或国务院规定的企业登记前置审批外，其他一切审批项目均不得作为

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旅游企业登记的前置审批项目。切实减轻旅游企业负担，坚决取消各种违规收费项目；实施税费优惠，严格执行国家税收政策，对重点发展的旅游企业，要制定优惠政策，予以扶持。凡在州内投资兴办旅游商品生产的企业，根据国家有关规定可适当给予税收减免。对争取到我州举办国际性、全国性会展，文艺、体育等重大节事活动，政府要对承办单位给予支持，减免一定的税费。对旅行社组团到我州境内，以收取的全部旅游费减去替旅游者支付给其他单位的房费、餐费、交通、门票或支付给其他接团旅游企业的旅游费后的余额为营业额计算缴纳营业税。根据全州旅游总体发展规划，经政府部门批准，到我州投资超过 1 亿的旅游项目，给予一定税收减免；优先安排土地用地，在符合土地利用总体规划和城市规划的前提下，对利用存量土地建设的旅游项目，依据有关政策优先办理建设用地供地手续。旅游项目建设需要占用新增建设用地的，国土资源部门要适当安排用地指标，优先办理用地手续。实力雄厚的国内外大企业来我州投资兴建旅游项目的及对列入旅游业发展规划的重点旅游区和旅游项目要合理优先安排用地指标，对全州旅游业发展具有拉动作用的重点旅游建设项目以出让方式取得土地使用权的，适当减免土地出让金。以租赁方式取得土地使用权的，土地租金可按年度缴纳。

3、加大资金投入，助推旅游业发展

州级以及旅游重点县财政应设立旅游发展专项资金，并根据财力情况逐年加大扶持力度，主要由于旅游宣传促销、编制规划、

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旅游项目前期规划、建设公益性服务项目、旅游信息化建设、旅游商品开发以及重点旅游项目的启动等。在国家预算投资、国债投资、国债转贷、国债贴息资金中，优先支持发展旅游建设项目。金融机构要大力支持符合当年服务产业导向目录的新建、扩建、改建旅游项目，优先安排贷款资金。支持符合条件的旅游企业进入资本市场，通过股票上市、企业债券、项目融资、产权置换等方式筹措资金。制订完善旅游项目贷款贴息财政补贴办法，促进旅游社会化融资。中小企业信用担保机构每年安排一定比例的担保资金用于扶持中小旅游企业发展，逐步建立健全旅游产业融资担保体系。

4、优化旅游环境，确保旅游业协调、持续、快速、健康发展 充分发挥政府的宏观调控和市场监管作用，积极探索和创新政府旅游管理模式。加快推进旅游行业协会改革，充分发挥行业协会的自律作用。加强旅游安全和危机管理，建立健全旅游安全预警和应急处置机制。制定和完善旅游管理有关法规规章，完善旅游市场综合治理机制，加强各级旅游执法机构的建设，强化对旅游市场的监管，严肃查处各类违法违规行为，切实保护旅游消费者和经营者的合法权益。主要旅游城市和重点旅游区，建立旅游集散中心，完善旅游交通、通讯、金融、卫生等相关旅游配套服务。要全面推行国家标准的旅游图文标识，入境游客集中的城市和旅游区设立多国语言标识，提供周全的旅游信息提示。机场、车站、码头以及城市商业区、旅游景区，要普遍设立旅游咨询服

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务中心。积极推进旅游标准化工作，加快制定和推广旅游设施标准和服务标准，普及旅游标准化应用。通过完善旅游服务设施，规范旅游服务行为，建立健全旅游服务体系，营造安全、便利、舒适、友好的旅游服务环境。

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