权责对称：高等教育分权的底线

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权责对称：高等教育分权的底线

作者：刘淑华

来源：《浙江大学学报(人文社会科学版)》2009年第02期

[摘 要]高等教育分权是一个新的权责体系的重构过程，即权力和责任双方面的构建与调适过程。在高等教育分权过程中，权责对称是必须坚守的底线。坚持权责对称，需要遵循每种权力主体自身的权责对称性，使每一种权力主体所拥有的权力止于其所能承担责任的边界。同时，又需要保持不同权力主体之间的权力对称性，通过权力制衡使不同主体的权力之间有一个恰当的对应比例。而且，又要沿循不同权力主体之间的责任对称性，启动问责制使各种权力主体恪守并履行自己的责任，谨防“放权”变成“弃责”。 [关键词]高等教育分权；权力；责任；对称性

线。很多国家的高等教育分权改革实践步履维艰，甚至最终导致失败，在很大程度上可以归因于保障权责对称机制的缺失。

“权责对称”是现代政治学和管理学的基本原则之一。这一原则强调权力与责任的同生共存和对称兼容。即权力与责任是一对相伴而生的概念范畴，如同硬币的两个面一样，没有无责任的权力，也没有无权力的责任，离开任何一方来谈论另一方都同样是不可想象的。高等教育分权看似仅仅是权力的划分问题，即权力的下放、转移与重组过程，而实际上因为权力与责任之间天然的不可分割的关系，这一过程也是新的权责体系的建构过程，是各参与主体的权力一责任机制的构建与调适过程，即各参与主体之间合理的权力与责任划分过程。具体说来，高等教育分权中的权责对称性可以细分为每种权力主体自身的权责对称性、不同权力主体之间的权力对称性和不同权力主体之间的责任对称性三个方面。 一、权力主体自身的权责对称性

权力主体都是权力和责任的生态综合体，既要拥有适当的权力，又要履行必要的责任。正因如此，高等教育分权过程中需要使每一个权力主体的权力与其所承担的责任相对称，在被赋予权力的主体所拥有的权力和它所承担的责任之间建立对等关系。既不应当有无责任的权力，也不应当有无权力的责任；既要保证被赋予权力的主体有足够的权力保证其履行责任的需要，又要避免权力主体的权力过分冗余，从而防止权力的滥用。如果有责无权，或者权力范围过于狭小，责任方就有可能因缺乏主动性、积极性而导致无法履行责任，甚至无法完成任务；如果有权无责，或者责任不明确，权力主体就有可能不负责任地滥用权力，甚至会滋生官僚主义习气，这势必会影响到整个高等教育系统的健康运行。简言之，一份权力就必须有相应的一份责任去约束它，每一种权力主体所拥有的权力止于其所能承担责任的边界。正如英国的阿克顿勋爵的至理名言：权力使人腐败，而绝对的权力绝对使人腐败。权力的相对性要求对权力予以必要的规制，使其不至于超出应有的范围而绝对化，否则势必导致权力的恶性膨胀，危及公共权力的公共利益价值取向。

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教育领域也是存在着多元利益诉求的多样性的利益群体组织，学校是利益相关者组成的社会机构。教育分权是政治领域的分权在教育领域的体现，它是教育规划者为了应对自身合法性危机的困境和外部环境的压力，将过于集中的公共教育权力在不同权力主体——中央政府、地方政府、市场和学校之间的分化、转移与重组，形成政府依法问责、市场有限进入和学校自我管理的新范式的过程。高等教育分权过程看似只是一个有关权力的下放、分化和重组的过程，而实际上，授权主体在从自己不能负责的事务上退出来，将权力下交或转移，让其他权力主体来行使权力的同时，也要让这些受权主体承担相应的责任。当然，下放的权力应止于被赋予权力的主体所能承担责任的边界。问题的关键是建立一个支点，使权力与责任处于相对平衡状态。具体来说，就是在保证政府宏观调控主导地位的前提下，通过内部的权力划分以及对外的权力授予，形成若干大大小小的权力主体，分别课以相应的责任，形成对各个权力主体有效的监督和制约机制，并通过法律法规的制定和执行来确保这种权责机制。有学者曾形象地指出，在从中央集权到分权进化的每一步，都应该存在给予自由和施加责任之间的平衡。比之为一架云梯，其中每一级都平衡着自由和责任，并保持着管理系统的机能，如果要求人们对控制不了的事情负责，或如果有了自由而没有明确的绩效期望，那么，该系统将无法进行。任何超越权力界限或只享有权力不履行责任的行为，都会导致多方面关系的失衡和各自功能的紊乱。要通过明确权力与责任划分的边界，使每一个当事人都可以预期行为的后果，从而加强自律，有效预防危害性结果的发生，实现权力与责任之间的合理配比。

从政府的角度看，在国家消亡之前，高等教育管理仍然是政府不可推卸的责任，也是政府控制社会思想、文化的有效手段。政府对教育放权应是有重点有节制的，政府必须把握教育的全局性、方向性的宏观问题，具体的操作性、细节性的微观问题可以交给市场主体、社会自治组织、学校和家长。最终，政府通过少而精的政策杠杆保持全面的策略性控制权限。具体来说，政府的责任是构建教育服务体系，制定新的游戏规则，作出新的制度安排，并对整个教育管理过程予以监管和宏观调控。政府宏观调控的基本领域具体包括：保持高等教育总量基本平衡；促进高等教育整体结构优化和资源合理配置；提高高等教育质量和效益；维护高等教育公平等。

从市场的角度来看，公共教育领域引入市场机制，是教育分权模式区别于传统官僚制模式的关键所在。基于政府的失灵和官僚体制的失败，市场资源配置方式和管理方式才是有效率的体制选择，是可供选择的另外一种学校运营方式，所以应该基于新的市场制度建立一种全新的公共教育管理体系。市场机制的一个重要特征是，“市场内部的有效权力是非中心化的”，“没有人为整个社会做出决策，所有人为自己做出的决定负责”，通过引入市场机制，向教育的不同利益相关者——社会中介组织、教师、学生、家长赋权和分权，促进教育资源配置的优化，为教育消费者提供最好的服务。但值得一提的是，引入市场机制并不是完全取消政府的间接管理与监督。教育产品与服务作为准公共物品，不能纯粹由市场来控制，教育领域的市场只能是一种“准市场”。用西蒙的话来说，那就是市场这只“看不见的手”在很多情况下是由另一只“高度看得见的手”来支撑的。

从高等学校的角度来看，打破科层制的限制，对学校的性质重新定位，赋予学校相当的自主权，是建设新的公共教育体系的重点。在政府与学校关系的建构上，首先需要政府对学校的

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