中国公共教育政策制定的影响因素及其问题解决对策

当代教育论坛

２００５年第１１期上半月刊

中国公共教育政策制定的影响因素及其问题解决对策

严加红

（国家教育行政学院教育管理教研部）

!!［摘要］公共教育政策制定过程相当复杂，设计公共教育政策制定的标准也很难确定，其根本原因就在于

中国公共教育政策制定存在诸如传统思维模式、政治经济体制和政策调研方法等多种因素影响，并由此产生各种突出问题。本文通过深刻分析中国公共教育政策制定的影响因素，提出建立具有中国特色的公共教育政策制定的问题解决对策，即中国公共教育政策制定的多元模式、权力机制、研究范式和优选规则。

［关键词］公共社会政策公共教育政策制定传统思维模式市场经济

!!当前知识经济方兴未艾，全球化趋势日渐明显，中国市场经济体制改革深化发展，社会经济和文化教育事业获得了前所未有的巨大发展，这就对加强中国公共教育政策制定提出了新的时代要求，迫切需要建立中国特色公共教育政策制定的科学体系。但目前中国公共教育政策制定还存在许多迫切需要解决的问题，分析影响中国公共教育政策制定的因素，探索中国公共教育政策制定的对策很有必要。

一

的错误论断。在这些良莠难辨的马克思主义思潮影响环境中，中国依据前苏联模式建立起传统计划经济模式，并通过长期公共社会政策措施灌输到人们的社会政治经济及文化生活，深刻影响到社会整体文化心理结构，从而促使建立在深厚思想理论基础上的传统计划经济模式难以在短时期内得到根本改变，因此难以形成实现公共社会政策变化的思想理论基础。

任何公共社会政策制定都始于公共社会问题，只有当这种公共社会问题纳入到政府“作为”的视界，才能成为公共社会政策问题。而公共社会政策问题的提出首先依赖于整体社会文化心理结构的变化，特别是人们的整体思维模式的转变，也就是把单一个体反映的社会问题汇聚成为公共社会问题，从而达到政府关注的目的。中国公共教育政策制定源于公共教育问题，这些问题体现了人们对教育的总体认识和看法，以及由此而产生制定公共教育政策的要求，在这种共同的社会整体文化心理结构的影响下，公共教育政策问题引起政府关注而进入公共教育政策议程，从而制定出公共教育政策。然而传统计划经济体制下形成的社会整体文化心理结构的变化总是缓慢的，这是由人们思维模式的惯性特征所决定的。

（二）中央集权体制存在先天性的缺陷

８

中国公共教育政策制定影响因素是多方面的，既有社会经济及其政策因素，也有社会政治、文化及政策因素，同时还有体制性因素及其他各种因素，这些因素的出现不是偶然的。按照传统计划模式建立起来的社会治理结构，从本质上决定了中国公共社会政策制定的计划性，体现了中央集权的政府管理机制特征。中国公共教育政策制定深受传统计划经济模式、中央集权体制和传统公共社会政策研究范式的影响，这种影响存在深刻的历史发展渊源和思想理论基础，改变这种深层次的问题不能一蹴而就，必须采取渐进方式实现转轨。

（一）传统计划经济模式的思维惯性存在缓冲期

从其本质上讲，思维模式不是某一个人的行为特征，而是群体的思维特征，思维惯性是难以改变的。中国长时期传统计划经济模式存在的思想理论基础，深入到了社会文化心理结构当中。要实现变革，就必须从传统计划经济思维模式和社会文化心理结构中解脱出来。从中国公共教育政策制定的角度看，在建国后传统计划经济模式基础上建立起来的教育体制有其深刻的社会文化心理特征，受到人们传统思维模式的影响很深，很难在短时期内改变这种惯性。我们必须有长期的思想准备，并通过各种公共社会政策措施的实施，才能顺利渡过这种传统计划经济时代所造成的思维惯性。

中国长期坚持马克思主义指导地位，但实质上指导我国长期实践的除了经典马克思主义基本理论外，还有其他“马克思主义理论”，诸如前苏联建立起来的“马克思主义理论”，特别是某些背离马克思主义基本原理

体制问题关系到国家行政的重要政体问题，影响国家整体社会治理结构，当然也会对公共教育政策制定产生深刻影响。中央集权体制的根本特征就是集权，

通过行政层级权力的行使达到公共社会政策的贯彻落实。这种体制具有优越性，那就是公共社会政策通过层层落实比较顺利地得到执行，但这种体制也存在先天的缺陷，特别是存在行政权力过度，以及由此而产生的腐败问题。

在制定公共社会政策的过程中，必须有其根本指导思想，以及对公共社会政策执行的基本原则。但公共社会政策落实到条文上，以及在社会实践贯彻的过程中，总是受到各种社会环境因素的干扰，公共社会政策在执行过程中产生失真现象，甚至可能产生有违背其根本指导思想的结果。而且，部分公共社会政策执行者运用行

教育决策与管理

政权力，以贯彻公共社会政策为依托而扩大权力范围，出具有区域特色和适合本区域社会持续发展的公共教育从而加剧了公共社会政策执行的失真程度。

政策。

中国各区域社会经济和文化背景存在较大差异，需二

要解决的公共社会政策问题也存在差异。在中央集权体分析中国公共教育政策制定影响因素的根本目的，制下，往往采取整齐划一的方式制定公共社会政策，这就是要寻求中国公共教育政策制定过程中出现问题的关种公共社会政策的出台往往是制定者在调查研究相对不键对策，这是当前中国教育事业发展对公共教育政策制足的情况下做出的，其结果就会对区域社会可持续发展定的基本要求。中国公共教育政策制定的影响因素是多产生危害，但公共社会政策执行者在政治意志的驱使方面的，这就要求解决因这些影响因素所导致突出问题下，不得不行使行政权力贯彻执行这种公共社会政策，的对策也必须与这种情势相适应。确切地说，在社会转从而造成行政权力过度现象。

型期，中国公共教育政策制定必须切合当前中国社会政从权力行使本身看，权力行使总是与利益保持紧密治经济和文化教育事业发展的实际，并结合市场经济体的联系。公共社会政策制定者与执行者对利益的认识也制要求和全球化发展趋势。

可能会产生差异，这是客观存在的。由于各种人为主观（一）面向市场经济体制，处理好教育与市场的关因素或客观因素的影响，公共社会政策执行者对贯彻公系，建立中国特色公共教育政策制定的多元模式

共社会政策的态度可能会存在不同，不可能完全按照公在中国教育发展的进程中，从传统计划经济模式的共社会政策制定者的意志行事，可能会出现执行者利用束缚中解脱出来，按照市场经济体制要求建立教育发展手中的权力达到集团或个体目的的现象。

模式是当前教育改革发展的基本要求，这就要求中国公（三）公共社会政策研究缺乏实证调查

共教育政策制定必须契合市场经济体制的基本原则要在中央集权体制的框架内，中国公共政策制定难以求，处理好教育发展与市场的关系，肩负起服务社会的区分区域特点。但区域社会经济发展却是制约教育发展各项职能。教育面向市场经济体制的重要特点就是教育的重要因素，区域经济基础决定区域教育发展水平，区市场运作模式的建立，特别是要建立教育招生市场、教域教育发展必须建立在特定区域社会经济发展水平的基育就业市场、教育筹融资市场和教育服务市场等，把教础上，没有建立在区域社会经济基础上的合理教育经费育与市场紧密结合起来，摆脱学校教育的单一管理体投入机制，公共教育政策对区域教育发展内推动作用是制，建立起面向市场经济体制的多元学校管理体制。

相当有限的。目前我国区域教育发展所面临的困境，在中国教育发展模式应该说是有多种形式的，有营利很大程度上是由于一统的公共教育政策造成的，如统一性教育与非营利性教育、公办教育与民办教育等，这些的教育经费投入、教育管理形式和教育教学方式，甚至都从不同角度体现了在市场经济体制条件下对教育市场统一的教学内容、教学时间和选拔考试等，这样的公共运作模式的认识和实践的发展。在当前中国教育改革发教育政策所造成的后果就是全国教育的同步发展，但实展的进程中，需要迫切解决的不完全是公办学校管理问际上全国教育发展水平是不可能完全同步的。

题，而是学校教育发展模式问题，也就是必须在公办学中国区域文化教育背景存在差异，统一教学内容和校教育发展模式之外进行多种学校办学模式的有益尝教材教法难以适应区域社会经济发展的实际需要，难以试，解决诸如民办教育发展模式、中外合资教育发展模培养区域社会经济发展所需要的人才。中国是多民族和式、外商独资教育发展模式和民办公助教育发展模式睦相处的国家，在这种多种文化相互交融的复杂民族和（如教育券）等所产生的各种问题，这些与当前中国社区域特点环境中，公共教育政策必须切合区域和民族特会经济和文化教育体制改革发展的实际是相符合的。中性，适应民族情感和宗教信仰。这些文化特性决定了一国必须通过制定相应公共教育政策规范各种办学行为，统的公共教育政策难以适应区域和民族地区教育发展的把各种学校教育发展模式纳入合法有序的办学轨道，从基本需要。由于中国民族、边远地区社会经济文化发展而促进多种类型学校共存发展。

相当落后，民族地区教育还面临民族语言文化教育等任面向市场经济体制就要真正把教育事业发展纳入到务，在公共教育政策制定上还必须考虑到这些因素。

市场化轨道，建立面向市场的教育投融资体制，促使政区域社会发展总是建立在传统与现实两者基础上府、市场、学校和学生（家庭）之间建立以市场供求为的，任何公共社会政策的制定都不能超越这两者，必须特征的关系，这种关系当然不同于一般商品的销售，而结合区域传统社会发展状况和现实社会发展趋势制定相是在政府宏观指导下的公共教育市场关系。对义务教育应的公共社会政策。发达地区可以依靠自身经济实力加阶段，政府应承担相当大的责任。建立符合我国社会经速教育发展，通过公共教育政策的制定来推进区域教育济及文化教育发展的义务教育体系是当务之急，这就需向更高层次发展；而欠发达地区也应在区域社会经济发要解决义务教育发展过程中诸如行政管理和资金投入等展水平上，采取有利于区域发展的公共教育政策，通过相关问题，需要制定相应的公共教育政策进行规范管政策性倾斜鼓励区域人才的培养，通过培养区域特色人理。在非义务教育阶段，则要分清政府、市场、学校与才来促使本地区保持持续发展趋势，形成地区特色优学生（家庭）的权力与职责，特别是建立教育成本分担势，这需要进行缜密的区域实证调查研究，科学地制定

机制，通过市场运作达到实现教育发展的目标。当前实

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施初中后教育管理体制改革的过程中，面向市场经济体制建立非义务教育成本分担机制是重要发展趋向。从公共教育政策制定层面看，建立面向市场经济体制的中国公共教育政策制定多元模式显得很有必要。

（二）进行政府、教育行政主管部门和学校的层级放权，充分保障学校的办学自主权，建立中国特色公共教育政策制定的权力机制

出发，确定人才培养的规格、层次和类型，依据人才需求市场配置教育资源，追求教育资源配置的最大效率。

中国公共教育政策制定应更为重视所建立的社会组织机构，特别是各区域教育科研机构的研究成果，建立公共教育政策制定与公共教育政策执行职责分明的机制，解决在中国公共教育政策制定与执行过程中存在的单一负责问题，从而促使社会组织机构负责公共教育政策研究和制定的机制，真正使政府成为公共政策批准和执行的机构，并通过各种社会组织机构的监督引导，把公共教育政策执行纳入到科学的发展轨道。在目前中央集权制的中国社会治理结构中，政治集权并不意味具体公共教育政策研究和制定也必须采取集权方式，政府（教育行政主管部门）应在更宏观层面上实践其公共教育政策批准者和执行者的职责，而不是公共教育政策研究者和制定者的职责。公共教育政策行为不能没有监督机制，由社会组织机构来负责监督引导，有利于根据教育实践变化及时调整公共教育政策的执行方向，把公共教育政策制定纳入到实证调查研究的范畴，可以避免因其行为偏差所导致的重大社会损失。

（四）加强国际教育交流与合作，借鉴国际经验，建立中国特色公共教育政策制定的优选规则

在实施市场经济体制的过程中，迫切需要对中央集权体制下政府作用和职能进行必要的划分，以建立适应市场经济体制环境和条件的权力分配机制，限制政府在传统计划经济体制环境和条件下形成的官僚体制功能。

政府对学校行政领导应有一定的限度，突出表现在两个方面：一是内涵上的限度，学校行政应该属于学校内部的事务，应赋予其自主管理的权力，政府过分介入学校内部事务可能会干扰学校的正常教育教学活动；二是程序上的限度，政府对学校行政的影响作用应有一定的程序限制，而不容许政府肆意干扰学校正常教育教学管理和长远发展规划设计。

按照教育基本法律规定，学校在设置时必须具备学校章程的条件，学校章程成为学校办学的基本“法律”依据。但就政府（教育行政主管部门）的义务来讲，学校章程也应是束缚政府过分干预学校行政事务的“法律”依据，政府必须按照学校章程的规定赋予学校以自主管理学校的权力。学校章程的修订需要经过一定的“法定”程序，这些程序性的修订必须经过教育行政主管部门审批后生效执行，学校章程经过修订后，教育行政主管部门才能按照新修订的学校章程履行监控和指导学校行政事务的职权。

政府对赋予教育行政主管部门权力的影响也应有一定的限度，主要体现在三个方面：一是当政府将教育行政权力赋予教育行政主管部门后，教育行政主管部门应按照相关法律法规的规定及政策要求，承担起公共教育政策批准和执行的职责；二是教育行政主管部门应自觉承担起教育行政管理职责，而不能任由政府干预公共教育政策的批准和执行；三是教育行政主管部门在行使公共教育政策批准和执行权力的同时，应保障学校办学自主权。总之，公共教育政策必须依据教育发展的基本规律，而不能简单地按照政府或教育行政主管部门意愿随意变更。

（三）尊重教育实践特色，加强实证调查，建立中国特色公共教育政策制定的研究范式

随着中国对外国际交往的发展，教育交流与合作已经成为实现中国人才培养模式转变、加速科学技术流入和深入了解世界信息的重要途径。推进教育交流与合作需要培养具有“外向型”的专门人才，这些人才将肩负中国融入世界体系的神圣使命，这是世界一体化发展的根本要求。

在国际社会经济发展环境中，建设中国特色社会主义的任务相当艰难，不可能在封闭环境中求得持续发展，教育对外开放是社会政治、经济和文化教育发展形势所要求的必须采取的基本发展途径。特色发展与教育对外开放并不是矛盾的，而是相辅相成、相互影响促进的统一体。没有国际先进经验借鉴，特色发展就难以取得突破性发展；没有特色发展，就会抹杀民族特色和区域差异，教育对外开放就失去了发展的基本趋向。在当前中国公共教育政策制定的过程中，面临“三个面向”的基本任务，现实的问题是要解决长期传统计划经济模式下建立起来的中国公共教育政策制定的优选规则。

中国在从传统计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，需要解决的问题并不是纯粹经济问题，而是全方位的社会改革发展问题，教育改革发展也是其中的重要问题。当前中国在教育领域重要的任务是要分清政府、市场和学校的基本关系，清除当前教育改革发展过程中的障碍，实现政校分离和政府职能的变换，把教育事业发展与市场经济运作紧密结合起来，从而促进教育事业的进一步发展。这就要求当前中国公共教育政策制定要借鉴市场经济国家的经验，积极参与国际教育交流与合作。在中国公共教育政策制定的过程中，应主动吸收和借鉴国际通行的较为先进的经验模式，建立符合中国特色公共教育政策制定的优选规则。

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尊重教育实践特色，加强实证调查是解决当前中国公共教育政策理论基础薄弱的重要方式，但这种方式的运用还需要采取一些特定的措施。从区域分布看，中国东部、中部和西部地区社会经济和文化教育发展差距较大，社会经济因素对文化教育发展的制约性比较强，不对这些社会经济因素进行充分考虑，片面推进文化教育发展会产生一些难以预料的后果。因此在制定中国公共教育政策过程中要充分考虑各区域社会经济发展的实际，从各区域社会经济发展对各种类型和层次人才需求

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