珠海市民办养老机构运营状况调研报告

珠海市民办养老机构运营状况调研报告

目 录

一、我市民办养老机构的现状 ............................... 4 （一）行业规模情况 .................................... 4 （二）投资总额 ........................................ 7 （三）机构的设施设备 .................................. 8 （四）收费情况 ........................................ 9 （五）管理及服务情况 ................................. 10 （六）政策落实情况 ................................... 12 二、存在的主要问题 ...................................... 14 （一）外部环境因素 ................................... 14 1.民办养老机构的法律困境 .......................... 14 2.政府培育与支持力度不够 .......................... 15 3.传统观念影响深远，社会认同度不够 ................ 20 （二）机构自身的问题 ................................. 21 1.行业特点 ........................................ 21 2.举办者特点 ...................................... 21 3.资金严重短缺 .................................... 22 4.专业人才缺乏 .................................... 23 三、民办养老机构未来发展的建议及对策 .................... 24

1

（一）强化政府的主导作用 ............................. 24 1.增加政府多元化的资金支持 ........................ 25 2.整体规划，出台更多优惠政策 ...................... 27 3.引入评估机制及实现监督管理社会化 ................ 28 4.加强自律机制和行业互律机制 ...................... 29 （二）加强民办养老机构自身的建设 ..................... 31 1.明确机构规划，合理定位机构功能 .................. 31 2.强化机构能力，持续提高运营水平 .................. 32

2

按照国际标准，在一个国家或地区，60岁以上老年人口占总人口的10%以上，即标志着这个国家或地区进入了老龄化社会。据统计，截至2011年，我市老年人口已占总人口的10%，进入老龄化社会，并且银发浪潮仍在不断加速。面对老龄化社会，仅靠政府财政支撑的公办养老机构，无法满足日益增长的社会养老服务需求，民办养老机构不仅可以弥补公办养老机构数量和质量上的不足，而且能够帮助政府分担一部分社会养老保障职能。目前，我市共有养老机构26个，其中民办养老机构10个，然而，由于当前养老服务业仍存在大量难以回避的问题和症结，民办养老机构处境艰难，发展困难重重。

养老服务业是一个特殊的行业，其既具有营利性、又具有福利性，因此，制定一套行之有效的优惠政策来吸引社会资本、推动养老服务业健康发展具有重要意义。为贯彻实施《珠海市社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，进一步摸清我市民办养老机构的运营现状、面临的问题和政策需求，为政府制定民办养老机构的发展策略、出台有关扶持政策提供决策依据，促进民办养老机构的健康可持续发展，慈爱社会服务院受市民政局委托，在全市范围内开展了民办养老机构的调研活动。历时近3个月的时间，调研小组通过座谈交流、实地走访、发放调查表等形式，对全市民办养老机构的基本情况进行了摸底调研，有关情况报告如下。

3

一、我市民办养老机构的现状

截止2012年10月，我市共有民办养老机构（以下简称机构）10家（连锁机构分别计算），其发展状况如下：

（一）行业规模情况

表一：珠海市民办养老机构基本情况统计表 成立 时间 1 慈安护老中心 1997.05 博爱护老院 （拱北） 3 朝晖护老院 (湾仔) 4 爱晖护老院 祈康 托老中心 6 博爱 老年公寓 7 国艳护老院 快乐寿星 老年公寓 9 朝晖护老院 （光明街） 10 乐百年 护老中心

4

序号 机构名称 机构 性质 独资+ 慈善捐助 占地面积 （㎡） 2000 床位数 入住老人数 入住率 160 110 68.75% 2 1999.08 独资 2000 95 78 82.12% 2000.12 独资 1650 80 68 85.00% 2002.12 独资 2165 122 110 90.16% 5 2008.12 股份 1465 71 60 84.01% 2009.08 独资 6000 96 34 35.12% 2009.08 独资 1200 100 55 55.00% 8 2010.12 合伙 10000 189 70 37.04% 2011.04 独资 5103 50 37 74.00% 2011.10 独资 6000 180 45 25.00%

合计 37583 1096 图1：珠海市民办养老机构占地面积统计图

图2：珠海市民办养老机构床位数统计图

5

667 60.86%

（拱北） 朝晖护老院3 (湾仔) 4 5 6 （东坑） 7 8 公寓 朝晖护老院9 （光明街） 乐百年 10 护老中心 总396 计 41 15 15 38 34 195 9 49 5 1 1 5 4 15 0 9 3 1 1 1 1 8 0 5 国艳护老院 快乐寿星老年8 1 1 3 3 10 2 3 3 0 0 4 1 12 3 4 爱晖护老院 祈康托老中心 博爱老年公寓2 1 1 1 1 8 0 3 6 3 1 1 1 1 3 3 3 3 50 16 4 0 3 5 3 1 1 1 1 13 0 10 护工总数195人，与入住老人的比例是1:3.42 ，平均一个护工需要护理将近4个老人，护工与入住老人比例失衡，护工严重不足。由于护工劳动强度较大、工作时间长、工资待遇较低，机构大多通过劳务市场、熟人介绍等方式招聘护工，多为外地40-50岁的农村妇女。机构普遍反映护工招聘难、流动性高的忧虑，种种现实压力迫使机构无法考虑护工的培训和发展问题，由此造成护工的护理知识和技能缺乏，护理水平难以提升。

入住机构的老年人以中高龄居多，生活半自理、完全不能自理和临终期的占大多数。90%以上的机构与入住老人家属签有入住协议，并能与老人家属保持经常性联系。机构主要向老年人提供照料、护理、

11

餐饮、住宿等服务。对自理程度不同类型的老年人，机构提供相应的照料和护理服务。除慈安护老院具有医疗资质作为医疗定点单位外，大多机构与附近的医疗单位建立了医疗合作关系，有一半左右的机构定期为老年人进行简单的体检，还有一些机构为老年人定期举办文娱活动。

（六）政策落实情况

根据省政府出台的《广东省民办社会福利机构管理规定》和市政府出台的《珠海市福利彩票公益金使用管理办法》两个文件，要求给予民办养老机构一些扶持政策，民办养老服务机构享受税收优惠政策，用水、用电、用燃气，按照居民生活类价格收费，入住机构的老人属珠海户籍的享受床位补贴600元/年。调查显示(见表五)，所有机构都有享受到政府提供给户籍老人的床位补贴，享受到免税的优惠待遇，水电费优惠，但在信贷利息、人身意外险、土地使用、通讯费方面则基本没有享受优惠。访谈中了解到，对于政府提供的床位补贴，机构大多用来购买设备、棉被等日常用品，以及用于机构的装修维修费用上。

表五：珠海市民办养老机构享受政府相关优惠政策统计表

序机构名称 号 慈安护老中1 心 资金补助（政府补贴） 有 税费信贷利水电费优惠 人身意外险优惠 无 土地使用优惠 通讯费优惠 其他 优惠 息优惠 有 无 有 无 无 无 12

博爱护老院 2 （拱北） 朝晖护老院 3 (湾仔) 4 爱晖护老院 祈康托老中5 心 博爱老年公6 寓（东坑） 7 国艳护老院 快乐寿星 8 老年公寓 朝晖护老院 9 （光明街） 乐百年护老10 中心 有 有 有 有 无 无 无 无 有 有 无 有 无 无 无 无 有 有 无 有 无 无 无 无 有 有 无 有 无 无 无 无 有 有 无 有 无 无 无 无 有 有 无 有 无 无 无 无 有 有 无 有 无 无 无 无 有 有 无 有 无 无 无 无 有 有 无 有 无 无 无 无

13

二、存在的主要问题

尽管近年来我市机构有了一定的发展，但从总体上看尚处于发展的初期阶段，存在着很多不完善的地方。概括起来，可以分为外部环境因素与内部因素两大方面：

（一）外部环境因素 1.民办养老机构的法律困境

相关民间福利组织的法律法规缺失或不科学合理。如产权困境——已有法律法规规定民办养老机构的所有权与经营权必须分离，这与现实中举办者往往就是经营者的事实相冲突。根据1998年10月25日国务院颁布施行的《民办非企业单位登记管理暂行条例》(以下简称条例)，凡公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织统一都被称为民办非企业单位(简称“民非”)，其中包括各种民办的医院和学校，也包括民办养老机构。另外，根据2004年财政部颁布的自2005年l月1日起实施的《民间非营利组织会计制度》第一章第二条规定，民非的资源提供者不享有该组织的所有权。又据《条例》第16条、第21条和1999年12月30日民政部颁布和施行的《社会福利机构管理暂行办法》第19到21条，民办养老机构的所有权与经营权应当是相分离的，机构不能将房产向银行作抵押并贷款的法律原因就在于此。虽然资金短缺并不是一切问题的根源，但几乎所有的民办养老机构都面临严重的财务危机。一些机构向金融机构贷款时，利息等同于商业贷款，导致资金的筹集成本过高。

14

民办养老机构的权利与义务不对等——对其责任与义务有较多明确规定，却很少论及其应有的权利。综观相关法律，不仅限制了举办者对民办养老机构的所有权，而且对民非的义务和责任作了明确具体的规定，却很少论及其应有的权利；举办者既不能从组织活动中受益，也不能在解体时分得财产，一旦民办非企业单位出现了某种问题，有的举办者还要承担无限连带民事责任。可以理解，举办者将私人财产投资到公共福利领域，其盈利动机占很大比重，举办者正是看到了“银发事业”的巨大市场和发展前景，才试水养老服务业。由于举办者自身也有一定的公益精神，使得民办机构总是在盈利与公益的性质之间徘徊。访谈中了解到，很多举办者抱着赢利的目的进入养老服务领域，但同时又具有一定的公益精神，从创业之初的雄心壮志，过渡到投入巨额资金后短期无法回收，惨淡经营，苦苦支撑，又无法割舍的矛盾局面。

2.政府培育与支持力度不够

养老机构是政府和社会、个人为老年人提供的公益物品，是老年人享受社会福利的物化表现。在机构刚刚起步的发展过程中，政府行为及其制度安排，对机构的引导、支持和保护，将在很长一段时间内起到决定性的作用。由于举办民办养老机构是一种长效投资，而前期投入资金量较大，因此，政府对机构的扶助非常必要。

2000年以来，国家陆续出台了《关于加快实现社会福利社会化意见》《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》等文件。2010年，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中明确

15

是追求利益最大化，对民间力量不信任。另外，从现实条件上来说，民办机构无论在硬件设施、服务水平还是社会关注度方面都与公办机构存在相当大的差距。访谈中了解到，很多民办机构接受的社会捐助和社会慰问非常少，社会影响力和号召力有限，也很少有组织或者个人对机构进行志愿服务活动。总之，缺少一种支持民办养老机构健康发展的外部环境使得民办养老机构自诞生之日起就不可能与公办养老机构站在同一起跑线上。

（二）机构自身的问题 1.行业特点

养老服务业本身的行业特点决定了机构在市场中的特殊性。养老服务业“投入多、周期长、周转慢、利润低”的行业特点使得资金投入在短时间内难以看到成效，这也在很大程度上抑制了民间资本进入养老服务业的热情。此外，民间举办养老福利服务是刚刚诞生的新兴事物，还未形成民办养老服务业共同体和统一的行业标准，更谈不上全行业的自律和他律。

2.举办者特点

从访谈中了解到，机构的举办者对福利事业、福利市场的认识层次、素质和水平参差不齐，机构在开办之初各有不同目标，在实际运营中往往以各自目的为导向追求自身利益最大化，这使得有些机构在服务水平、服务质量、维护老年人的合法权益和满足老年人福利需求方面有所欠缺，如管理及护理人员缺乏专业训练、医护人员和护工配备比例偏低等。

21

3.资金严重短缺

资金短缺是我市机构面临的最普遍的问题之一。养老服务业投资大、回报周期长，同时民办养老机构的资金来源非常有限。对比主要靠民政部门拨款或集体供款、容易获得社会各界资金捐助的公办养老机构，民办养老机构的资金来源非常单一，迫使不少机构不得不诉诸于民间借贷，但民间借贷的高利率使得机构本身背上了沉重的债务负担。在这种情况下，为了保证持续运营，机构配备的医护人员较少，招聘薪金要求较低的中年下岗人员、退休人员和农村中年妇女甚至降低入住老人的生活标准等手段降低运营成本，导致民办养老机构不仅无力与公办养老院展开正当竞争，还使自身限于生存和发展困难的恶性循环之中。同时，由于前期硬件设施建设投资比较大，机构建设资金不足必然导致硬件设施无法达到理想状态。

我市机构多以个人投资或合伙投资为主，投资规模较小，建设初期大多因地制宜、因陋就简，通常采用“租地自建”和“租房改建”两种方式，缺乏必要的医疗设施和老人康复训练设施。可以看出，资金的短缺导致多数机构设施建设进展缓慢，阻碍了养老事业的深入发展。访谈中了解到，有部分机构规划了二期工程建设，目前尚未动工的主要原因在于后续资金难以到位；部分机构内部的硬件设备亟待更新、场地迫需装修，但因资金难以支持导致出现“该添不添，该修不修”的状况给入住老人的安全埋下了隐患，也进一步制约了民办机构的进一步发展。

22

4.专业人才缺乏

民办养老机构内部运作机制不够科学规范，很少进行营利性考核评估或绩效评估；落后的人事用工制度较低的待遇难以吸引专业人士的加入。限于资金压力，多数机构配备的医护人员很少，大多只聘用了一个医生。由于服务群体的特殊性，机构的医生处于全年无休状态，突发病情无法预料、症状的多样性使得医生常年处于一种高压紧张状态，不利于个人专业和健康发展。

服务人员的短缺和低水平也是制约养老服务业发展一个亟须突破的瓶颈。由于工作辛苦，风险大，与医院、家政等行业的护工待遇相比又缺乏竞争力等原因，本地人不愿意干，可外来务工人员又不能享受政府的保险补贴，不少外来务工人员把在民办养老院里打工当成了来珠海落脚找工作的踏板，导致机构护工流动性大、素质不高、技能难以提升。

护理员是一项专业性很强，具有一定从业风险的行业，上岗前需要专业培训。一个合格的养老护理员应该具有爱心、细心、耐心、责任心的职业素质，具备基本医学知识、护理常识、心理疗养知识和良好的沟通意识及交流能力，而在现实中，严重供不应求的就业情况造成养老护理员的职业准入门槛降低，因为人手匮乏，不愿意抽出人员进行培训。珠海市民政局近年来也举办过多次培训，但很多经过培训的护理员都会离开养老院，大多选择去医院当护工。一名经过培训有经验的护理人员去医院做陪床的护工，往往以小时、天为单位计费，干得好的护工月收入超过白领，但在一般的养老院月收入能拿到2500

23

元就不错了。即使有护工愿意留下来，也因为本身文化素质较低、缺乏专业系统的职业培训，基本上是边做边学，停留在简单的衣物换洗、褥疮护理、床上洗头等基本的护理技能上，影响了护理工作的质量。频繁的更换护工给机构的日常工作带来诸多不便，也往往制约了养老专业化服务的深入发展。

三、民办养老机构未来发展的建议及对策

民办养老机构是我市养老服务业中出现的一股新兴力量，是实现我市老年人“老有所养”的重要途径之一，为了更好的发挥民办养老机构在我市老年人社会保障体系中的作用，基于调研中发现的各种问题，从政府、民办养老机构自身等方面提出一些完善民办养老机构运行的可行性建议及对策。

（一）强化政府的主导作用

针对严峻的养老形势，“养老服务事业的规划、投入、监管等离不开政府的责任的落实，只有充分发挥政府的作用才能让民间资本不但放心地进入养老服务领域,而且更有条件在这一领域做大做强”。为此，市老龄工作委员会要发挥对全市社会养老服务事业发展的统一领导、统筹规划功能；民政部门要做好组织实施、督促检查和沟通协调工作；财政部门要把民办养老机构扶持经费列入年度财政预算，并根据事业发展需要建立经费保障长效机制；发展改革、住房城乡规划建设、国土资源、人力资源社会保障、卫生、金融、税务、通信、消防等有关部门要发挥各自职能，多部门共同协作，形成共同推进民办

24

养老机构发展的合力。

1.增加政府多元化的资金支持

养老问题是社会问题，我国政府早在十七大报告中就将“老有所养”作为推动建设和谐社会的题中应有之义。十八大报告提出，要积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。我国公民所享有的宪法权利中，社会保障权利也将老有所养进行了明确。政府有为公民养老的责任，在政府无法满足公民的养老需求时，民办养老机构实际上承担了一定的政府责任，政府应该有责任扶持民办养老机构的发展。同时，由于民办养老机构的运营具有“投入多、周期长、周转慢、利润低”等特点，因此，仅仅依靠民办养老机构的运营收入和社会捐赠，不足以应对资金不足的挑战，这就决定了政府补贴应该成为民办养老机构资金来源的一个重要方面。政府财政应在预算中形成一定比例，将民办养老机构一并纳入。我市可以学习借鉴外地经验，走“公建民营、民办公助、政府购买服务”的道路，尽快制定出台“民办公助”的政策措施，对民办机构的建设和运营，政府财政给予直接资金上的补贴支持。借鉴其他城市的经验并结合我市的实际情况，政府可以在以下两个方面给予民办养老机构资金上的支持。

（1）床位建设补贴。对于新创办且尚未开始运营或者处于运营初期的、改扩建的符合有关规定的民办养老机构，按照建设标准的高低，每张新增床位每年给予相应的租赁床位补贴或建设床位补贴，设立最长补贴期限，以帮助机构顺利进入运营阶段。

（2）床位运营补贴。对于已经进入运营阶段、符合有关资助条

25

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/72o.html