基于就业导向的失业保险制度的探索

基于就业导向的失业保险制度的探索

【摘要】失业保险既是社会保障体系的重要组成部分，又是积极就业政策的重要支柱。20世纪80年代以来，我国逐步建立起了失业保险制度，有效保障了失业人员的基本生活，为其再就业创造了条件，同时失业保险的存在与发展对维护社会稳定、促进社会和谐发展发挥了重要作用。但我国的失业保险制度也存在一些问题。本文先通过探讨失业保险与就业的相关性，指出失业保险的就业功能，再结合数据对当前失业保险制度对于促进就业方面存在的缺陷进行分析，最后针对其缺陷提出与就业有关的对策。

【关键词】失业保险 失业 促进就业

一、当前失业保险的就业功能

我国是世界上人口最多的国家，失业和就业问题一直是政府最关注的事情。失业保险的主要功能是运用失业保险基金保障失业人员的基本生活，促进失业人员再就业。据2008年国家统计局数据显示，当前我国城镇登记失业率为4.2%，而同样是“官方”代表身份的国务院总理温家宝，在3月22日会见出席中国发展高层论坛的外方主要代表时，透露“中国的失业人口多达2亿人。”由此窥见我国的就业压力还相当之大，就业形势异常严峻。

将失业保险与就业的功能完美结合已成为一种必然的趋势。2008年我国参加失业保险的有12399.8万人，年末领取失业保险的有261.2万人。国际劳工组织制定了《促进就业与失业保护公约》以及《建议书》，大力倡导要把失业保护措施与就业促进等相互结合起来，其对就业方面的相关作用可表现在如下几个方面：

（1）从失业保险的功能来看，它既是社会保障体系的重要组成部分，又是构建劳动力市场、建立市场导向就业机制的重要条件。通过失业保障措施，给失业人员一定的物质生活保障，使他们不会对市场经济社会力产生的不公平予以容忍，从而为解决就业压力提供一个相对和谐的环境。

（2）从失业保险的筹集方面来看，不同的缴纳费率是失业保险制度依据行业的发生失业风险的不同而采取的，征收较高的费率，在一定程度上预防了高风险行业随意解雇行为的发生，从而保证了一定的就业稳定率。

二、我国失业保险制度对就业作用的不足

我国目前的失业保险制度在一定程度上起到了作为社会“减震器”和“安全网”

的功能，可见其总体是可行的，但是因其建立的比较晚，经验不足，随着经济和社会的发展，在促进就业方面暴露出种种问题。 （一）现行失业保险制度覆盖面小，实施范围过窄

我国的失业保险只是保失业者中的一部分，即城镇失业保险，其适用范围主要是城镇劳动者。如表一和图一中的数据是将2009年中国统计年鉴中各省失业保险情况分为东、中、西三个经济带整理而得。以2008年年末参加失业保险人为例：全国统计数据为12399.8万人，东部地区为7240.3万人，占全国的58.39%。

我们知道东部地区的城市化程度远远高于中、西部地区，三个经济带数据之间的巨大离差也反映了我国失业保险制度在实施的过程中存在着严重不平衡，我们可以说城市化进度在很大程度上影响了失业保险制度的实施，因此我国现行的失业保险制度覆盖范围仅仅是城镇劳动者，并不能涵盖所有的劳动者。

同时，《失业保险条例》第6条规定了城镇企事业单位招用的农民合同制工人不缴纳失业保险。这些都说明了我国失业保险条例的使用范围并未扩大到乡镇企业职工和城市农民工。然而，随着西部许多农村剩余劳动力逐渐涌进城市，就业问题在我国也日益严峻，失业保险并不能解决这些人的问题，所以由于我国失业保险制度覆盖面小，我国的就业问题也就更加严峻了。面对不断扩大的劳动大军，现行失业保险制度所规定的范围俨然不再适用。

（表一）我国各地区2008年失业保险情况

（数据由2009年中国统计年鉴整理而得）

年末参加失业保险人数 (万人) 12399.8 7240.3 年末领取失业保险金人数(万人) 261.2 127.6 基金收支情况(亿元) 基金收入 585.1 383.7 基金支出 253.5 160.2 累计结余 1310.1 843.6 地 区 全 国 东 部(x1) 中 部 (x2) 西 部 (x3) 14.39374.8 87.5 111.8 56 251.7 （图一）各地区年末参加失业保险人数百分比1784.7 46.1 89.6 37.3 214.8 27.22%东部中部西部58.39%注：

??全国2008年年末参加失业保险数?x?x?x?x?7240.3?3374.8?1784.7?1239.8万人?123

东部2008年年末参加失业保险人数东部2008年年末参加失业保险人数百分比??100%全国2008年年末参加失业保险人数

x7240.3?1?100%??100%?58.39%（其他地区数据同理可得）x12399.8?x12399.8???算术平均数：x ???4133.3万人_33离差：x x ?x?7240.3?4133.3?310?x?3374.8?4133.3??758.512 x?x?1784.7?4133.3??2348.63（二）失业保险金总量不足，征缴难度大

近年来，我国职工的平均工资水平有了大幅提高，但是相应的我们的失业保险金的提高却是不大，甚至难以保障失业者的基本生活需求。据统计，当前我国不少地区出现了失业保险基金赤字。造成这些现象的原因主要是在现实中一些企业参保与缴费不同步．拒绝参加失业保险，瞒报，少报，拖缴，拒缴失业保险费的情况更是时有发生，严重影响了失业保险基金的正常运转。

从表二和图二我们也可以看出，2001-2008年我国全年发放失业保险金还是很少的，而且增长速度也很慢，甚至有些年份呈现负增长的现象。从这些现象可以看出我国失业保险金总量不大，征缴难度大的问题，而且这些问题进一步导致我国就业环境的稳定。

___（表二）我国2001—2008年失业保险基本情况

年份 年末参保 人数(万人) 全年发放失业保 险金人数(万人) 全年发放失业 保险金(亿元) 全年发放失业保险金的增长速度 2001 10354.6 468.5 83.3 2002 10181.6 657 116.8 2003 10372.4 741.6 133.4 2004 10583.9 753.5 137.5 2005 10647.7 677.8 132.4 2006 11186.6 598.1 125.8 2007 11644.6 538.5 129.4 2008 12399.8 542.5 139.5 40.22% 14.21% 3.07% -3.71% -4.98% 2.86% 7.81% （图二）全年发放失业保险金的增长速度45.00@.005.000.00%.00 .00.00.00%5.00%0.00%-5.00%-10.00@.22%增长速度14.21%7.81%3.07%2.86%-3.71%-4.98%全年发放失业保险金的增长速度年年年年年年020304050607202020202020年份注：

今年发放失业保险金?去年发放失业保某年发放失业保险金增长速度??100%去年发放失业保险金例如：

2002年发放失业保险金?2001年发放失业保2002年发放失业保险金增长速度??100 01年发放失业保险金

116.8?83.3??100%?40.22%(其他年份的数据同理可得)83.3（三）失业保险统筹水平和统筹层次较低，影响失业保障作用的充分发挥

目前失业保险制度在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定，大部分地区实际上是地级市层次的失业保险统筹。由于统筹层次较低，基金的整体承受能力较弱，从而造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量结余。我国现阶段只有部分地区建立了调剂金制度，失业保险社会互济的功能不能得以充分发挥。

从图三我们可以看出东、中、西部在2008年失业保险基金收入方面的巨大差距，证明了我国的失业保险制度并没有从全国的角度去统筹，造成了基金的整体承受能力低。

（表三）我国2001—2008年失业保险基金收支及累计结余

（单位：亿元）

年份 2001 2002 2003 2004 2008年2005 2006 2007 2008 基金收入 187.3 215.6 249.5 291 340.3 402.4 471.7 585.1 基金支出 156.6 186.6 199.8 211 206.9 198 217.6 253.5 累计结余 226.2 253.8 303.5 386.0 519.0 724.8 979.1 1610.1 （图三）各地区2008年失业保险基金收入百分比70.00`.00P.00%百分比40.000.00 .00.00%0.00e.58.11.31%东部中部地区西部

注：

东部2008年失业保险基金收入东部2008年失业保险基金收入百分比??100%全国2008年失业保险基金收入

383.7??100%?65.58%（其他地区数据同理可得）585.1（四）失业保险制度立法层次过低，法律责任不健全

我国目前还没有统一的社会保险法，失业保险金的缴纳、拨付、管理等主要依靠政策和行政手段进行，保险费的筹集、基金保值增值的规定也不能适应形势发展的需要。国务院1999年颁布的《失业保险条例》没有上升到全国人大常委会立法的高度，仅仅是失业保险制度实施的一个基本性行政法规，不是失业保险的基本法，法律效力不强、稳定性较差。目前我国失业保险方面的法律法规主要是劳动和社会保障部等相关部委制定的行政规章，且有相当一部分规范表现为意见、通知等形式，还有相当一大部分是由省市制定的地方性法规，缺乏统一使用性。立法的不统一、层次低导致了法律实施过程中的混乱现象，执法力度不够，失业保险的作用难以发挥。同时，失业保险制度缺乏与之相配套的监管机制。监管机构在分工和监管方面描述的比较笼统，致使监管部门不能完全发挥其有效监督作用，使失业保险工作在征缴、使用、监管方面面临严重困难。 （五）筹资方式促使企业减少雇佣

国务院发布的《失业保险条例》规定：城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳事业保险费 ，职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费，这就会促使企业减少用工。在工资既定的情况下，在市场经济条件下，在新《劳动合同法》运作下，效益好的企业更倾向于“高工资，低就业”。一方面较高的工资可以吸收到能力强的劳动者，提高员工工作积极性，树立企业形象；另一方面可以相应减少失业保险金

的支出成本。另外，我国失业保险金是以工资总额为基准的，忽视了行业之间、企业之间在雇用水平上的差异性，难以调动失业保险缴费主体的积极性。对效益好的行业或企业来说，职工失业率低，领取的失业金少，缴纳按工资总额的同一比例交，这些行业或企业会把缴纳失业保险金看作是对效益差、失业率高的行业或企业的无常补贴。因此，破坏了责任对等原则，企业为减少费用，从而减少雇用。 （六）失业保险制度目前促进再就业的功能明显弱化，不能形成有效的良性循环

首先，失业保险金的支付机制抑制就业，失业者缺乏动力积极再就业。一方面,我国失业保险金的给付水平低，给付期限长达24个月,而且给付期间是平均的，这必然会抑制失业者积极就业。尽管我国在这方面进行了几次调整，但仍然处于低水平状态。另一方面，工资收入对失业保险金的全替代抑制失业者低工资就业。根据表（一）分析2005年我国平均月失业保险金为163元/月，根据表（四）2005年7月我国35个大中城市市区平均最低工资为486元/月。最低工资在平均值以上的仅有15个城市，其中12个位于东部沿海；在400元以下有7个城市，其中3个处于西部地区。如果一个失业者实现再就业，意味着他将失去享受失业保险的资格，与其接受较低工资且辛苦的工作，不如选择失业保险，于是形成了隐形失业。我国保险金的支付机制，没有起到激励失业者积极寻找工作的作用。

其次，我国失业保险在促进就业方面资金投入欠缺。目前我国失业保险金的运作缺乏透明度，监督管理不利使得基金常常被用于平衡财政运算、企业生产经营和经办机构办公费等。基金无法有效保值增值，总量就难以有利扩张。再加上失业人员规模的影响，用于促进就业方面明显不足。总的来说，目前我国在失业保险金的支出上存在的主要问题是使用结构不合理，管理费支出比例过大，而失业保险金发放比例低，真正用于促进就业方面微乎甚微。由表（三）及表（五）分析可知，我国失业保险基金每年结余不断扩大，结余增长速率逐年增加，太多资金闲置不能有效发挥其作用。

最后，我国失业保险在促进就业功能方面作用有限。我国失业保险初衷是使得失业保险始终围绕着保障生活和促进就业的发展。然而却在制度的设计上明显不足, 实施者主要是政府和部分企业。实施者管理职能分散对市场信息反应不灵敏，政策效率低下。在已经实施再就业的失业人员中，不仅只有部分失业者得到培训，而且培训内容与就业需求结合不紧，导致培训后供求差距大，既不能满足劳动力市场需求，又造成资源浪费。再就业速成低级培训多，技能和经验的传授少，从而在激烈的竞争中处于劣势，就业培训效率急待提升。

（ 表四 ）全国三大经济地带最低工资分布状况

指标 城市数（个） 平均值（元/月） 中位数（元/月） 最小值（元/月） 东部沿海城市 17 540 545 460(南宁) 中部地区城市 9 420 421 360(南昌、哈尔滨、长春) 520(太原) 160 西部地区城市 9 390 389 340(兰州) 480(乌鲁木齐) 140 最大值（元/月） 690(上海、深圳) 最大值与最小值差（元/月） 230 注:根据国家劳动和社会保障部公布的数据重新整理计算,数据截至2005年6月。

（表五） 我国失业保险基金2002—2008年结余情况 年份 年结余(亿元) 结余增长速率(%) 2002 27.6 2003 49.7 2004 2005 2006 2007 2008 631 82.5 133.0 205.8 254.3 180.1 166.0 161.2 154.7 123.6 248.1

三、完善失业保险制度促进就业功能的对策建议

我国当前的失业保险制度一个最为突出的问题即是其促进就业功能的有限性。要解决这个问题，我们可从以下几个方面在失业保险制度方面加以完善。 （一）提高失业保险的统筹层次

提高统筹层次与参加失业保险人人数、失业保险基金规模亦即分散失业风险的能力成正相关。对此，建议至少将失业保险的县级统筹提高到地市级统筹层次，建立失业保险的调剂金，根据实际情况合理确定调剂金缴纳比例，调剂金与地方财政补贴的比例关系以及使用程序。

（二）逐步缩短保险支付期，拉大各支付期内各分段间的保险待遇差距，以鼓励失业者尽快就业避免其对失业保险金的长期依赖

我国现行的两年保险期确实过长，缩短以符合国际通行惯例是必然的。但鉴于目前就业形势不容乐观，所以只能在长期内，随着就业压力趋缓逐步改革。目前应考虑增设失业救助的形式解决。在维持两年支付期不变的情况下，将第三年和第四年改为失业救助从而达到缩短支付期有利于改革两年期保险的目的失业救助的给付标准应略高于低保标准但低于失业保险的最低支付标准，一般定为失业保险期内最后一个月付额的70%。同时，应拉大支付期内各分段间保险待遇差距以激励就业。

一是将调整期变为半年一次，即从原来的二分段变为四分段支付；二是支付额随时间每增加半年就相应的递减，递减幅度分别为最高支付额基础上的5%、10%和15%。 （三）合理调配失业基金的支出结构，加大支出中促进就业方面的比例，同时运用失业保险机制抑制企业的解雇行为以减少失业

在失业保险基金的支出结构方面，建议加大就业指导、技能培训等促进就业和人力资源体系建设方面的投入，考虑在失业保险基金中增加岗位工资补贴、社会保险补贴等支出项目，为实现就业保障型的失业保险制度提供资金上的保证。同时，应鼓励自主创业，对于有可行创业计划的失业者考虑一次性发放多月的失业保险金作为其创业的资金。对自主创业的失业者提供小额贷款、税收减免等优惠政策，鼓励自主创业，对失业者自主创业的前几个月可以继续领取失业保险金和一定的补贴。

同时，采取有针对性的措施，督促企业承担必要的社会责任，也帮助企业稳定岗位。比如可以通过补贴等方式鼓励企业雇佣失业者。试行浮动费率，防止企业恶意解雇员工，如果企业在2～3年内不发生解雇行为，则该企业可以降低法定费率，即可以少缴失业保险费。同时在失业保险政策设计中，应根据需要对企业进行就业补贴和培训补贴，帮助其改善就业环境，实行内部转岗培训，内部消化过剩人员，减少解雇员工的情况发生。

总之，我国现行失业保险制度的改革应充分考虑到既要克服失业者过分依赖失业救济的思想，又要能起到积极鼓励和有效促进再就业的作用，使失业保险成为激发失业者再就业或自主创业的有效手段。

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/7267.html