厦门市推行政府绩效评估的思路

厦门市推行政府绩效评估的思路

2010-11-17

厦门市纪委、监察局课题组

在现代市场经济条件下，如何提高政府绩效，已成为各级政府研究的一个重要课题。推行政府绩效评估，对于更新政府管理理念，推进行政管理改革，建立服务型政府、责任政府具有重要的意义。

一、政府绩效评估的涵义 

政府绩效管理是运用科学的方法、标准的程序，对政府部门的实绩和结果做出正确客观的评价。从广义上讲，政府绩效管理，是由政府的组织评估机构对被评估单位在履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”等政府职责过程中，对其业绩进行过程监控与结果评估，并督促其持续改进工作提高绩效的管理活动。

政府绩效评估不等同于政府绩效管理，政府绩效评估是政府绩效管理中评估考核的环节，而政府绩效管理是对整个过程的综合管理。绩效评估对于提高政府的管理绩效有直接的促进功能，在整个绩效管理体系中，起着承上启下的作用。绩效评估可以调适新的目标导向，显现绩效管理的价值取向，是绩效管理的基础工程，是推动政府绩效管理的约束机制。绩效评估只有和有效的战略管理和规划、资源配置机制和持续性改进机制结合起来，才能充分发挥作用。

二、厦门市开展政府绩效评估的主要成效及存在问题 通过这几年坚持不懈的实践与探索，已取得了明显成效。 （一）建立了以公共责任为导向的指标体系 

通过以公共责任为导向，设置了市政府绩效自评指标、区级政府绩效评估指标、市政府组成部门绩效评估指标，将科学发展观的丰富内涵落到了实处，并转化为各级各部门的指导思想和实际行动。通过对被评估单位绩效指标评估，强化了政府部门的公共责任意识、绩效意识，形成了正确的决策、执行、监督的公共责任导向，为落实科学发展观和树立正确的政绩观提供了强有力的支撑。

（二）建立了绩效评估管理系统 

我市于2006年根据绩效评估的工作特点、工作流程，研究开发了《厦门市网上自助式绩效评估管理系统》，实现了网上报送绩效评估资料、指标评估、发布绩效评估信息、查询绩效评估成绩等便捷的考核方式。建立了网上绩效评估电子档案资料库，实现了绩效评估信息资源共享，使政府绩效管理更加科学化、规范化。

（三）是建立了目标责任制考核与绩效指标评估相结合的考核制度 政府绩效评估是建立在科学的理论和方法基础上的制度，被评估单位每个指标的设置都是以量化的直观形式表现出来的，将目标责任制考核指标落实到各业务处室，由各处室细化分解落实到具体岗位责任人员，通过对目标责任岗位人员的考核，岗位人员的业绩状况与单位绩效评估成绩挂钩，开辟了绩效指标考核与目标责任制考核相结合的新途径。通过抽查岗位责任人员的《平时考核手册》，查验指标任务的完成情况，考核结果作为岗位人员参与评先评优的依据，改变了过去岗位人员干好干坏一个样的现象，增强了岗位责任人员的责任意识、绩效意识和服务意识。

（四）建立了绩效评估多元化评估机制 

在开展绩效评估工作中，始终坚持内部指标评估与外部公众评议相结合的原则，促进了评估、评议主体多元化发展趋势。在内部考核方面，建立了以市委办、政府办、监察局、法制局、统计局牵头，组织部、人事局等机关单位参与的考核小组，各考核组按照各自的分工，通过平时监督检查和年终各被评估单位上报的考核资料，进行定性和定量考核，体现指标考核的客观性、综合性和有效性，避免了绩效指标评估方式的简单化和标准不一的问题。另一方面建立了“顾客至上”的公众评议制度，公众评议分为网上评议、行风评议、调查测评等多种评议形式。根据不同的评议群体，群众可通过网上与政府部门对话，参与政府绩效管理。行风评议代表对政府部门的行风政风评议，提出改进政府工作的意见。人大代表、政协委员、企业经营者、城镇居民、农村居民对政府部门的满意度调查测评，都体现了评议结果的社会性。

目前存在的问题：政府绩效管理的实践目前在国内还处于起步阶段，虽然我市在开展政府及其部门绩效评估和政府绩效管理方面取得了一些成绩，但也存在许多不足，需要不断的探索和完善。一是目前政府绩效管理的制度化、规范化程度不

够。绩效管理的评估指标设计和评估标准的制订，基本是根据被评估单位的本身需要而设定的，没有客观的统一衡量标准，更没有完善的制度约束要求。被评估单位填报的绩效评估指标随意性大，对被评估单位填报的指标缺乏有效的审查。在网上绩效评估资料填报不规范，评估主体的审核评议机制方面亟待完善。二是政府绩效管理与日常工作结合不够。按照政府绩效管理的要求，考核主体要对被评估单位指标事项的事前、事中、事后实行全过程绩效管理与评估，评估情况要与被评估单位的日常工作紧密结合，评后结果要能够即时反馈给评估单位，并对被评估单位完成指标过程实施全方位的指导与监督，确保各项指标保质保量高效完成。当前我市绩效管理的实践中，这种评估机制、监督机制、反馈机制、指导与督促机制还待于完善。三是公众评议缺乏信息对称，致使有些评议结果的准确度、可信度下降。由于被评估单位的职责、绩效目标、完成情况等有关绩效评估资料，没有建立绩效信息公开制度，有些参评群众不了解被评估单位的工作业绩状况，无法对被评估单位做出客观公正的评价。另一方面，当前的评估机制也没能够将与被评估单位较为密切相关的对象纳入进来，客观上造成了评议结果的准确度和公信度下降。

三、厦门市推行政府绩效评估的思路

（一）进一步建立和完善政府绩效管理指标体系 

参照福建省绩效评估指标，厦门市区级政府绩效管理与评估指标，按照“可持续发展、和谐社会构建、现代化进程、廉政勤政建设”等四个考核内容，制订27个考核指标和57个基本考核指标。市政府部门绩效评估考核指标主要由“业务实绩”和“行政能力建设”两部分考核指标组成，各单位业务工作实绩的指标由各部门按市委、市政府分解任务设置能够体现部门职能、能够反映当年本部门工作绩效的15项关键业绩评估指标。各项指标必须有工作数量、工作质量、工作进度、预期效果、责任部门、具体措施和要求，各项指标的设定，将根据全年的工作重点和特点进行适当调整，同时要建立指标的权重审核机制。要从三个方面对被评估单位年度绩效管理方案和评估指标进行审核把关：一是由被评估单位党组审核把关；二是报市政府分管领导审查备案；三是由市效能办组织评估小组成员进行审查确认。

（二）完善网上绩效管理系统

再好的指标设计，没有科学的考核方法，也不能保证考核结果客观公正。因此，被评估单位资料填报和考核过程是政府绩效管理的重要内容。在考核制度运行过程中，难免会出现人为操作和人情因素，而系统软件则弥补了这些不足。厦门市拟对原来的网上绩效评估系统进行升级改造，增加了随时存储、纠错、提醒、自动计分等功能，由计算机对评估资料是否完整、评估人员是否全部审阅评估资料进行监督提醒，利用计算机协助完成繁重的政府绩效评估计算，保证被评估单位提交材料的完整性，最大程度地排除人为因素在绩效评估中的干扰，实现被评估单位绩效评估结果的瞬时完成和动态更新。同时完善考核主体的评议机制，按照指标任务的下达主体要重新确定考核小组的牵头单位和成员，评估人员根据业务指标的完成情况、完成效果、进步情况、创新情况，结合日常管理工作掌握的情况，在得分相应的栏目打钩，系统自动计算汇总得分，既方便评估人员操作，又增加评估结果的准确性。各项指标评估工作完成后，系统将生成评估结果即时反馈给各被评估单位，同时建立电子绩效档案，便于被评估单位进行绩效管理，同时也方便评估主体的监督、考核。

（三）建立健全内部与外部相结合绩效评估模式 

一是建立以指标考核为责任单位的责任制度，发挥评估主体的职能作用，根据“谁发文、谁督办”的原则，发挥各评估工作小组牵头单位的职能作用，坚持平时监督检查与年终考核相结合原则。二是完善多种形式的公众评议机制，增强政府的透明度，提高政府绩效评估信息公开的质量，建立公众反馈制度，引导公众参与政府绩效管理和监督，重点解决公众政务信息不对称的问题，建立被评估单位绩效评估信息公开制度。切实解决评议者与被评议者的“对号入座”问题，防止错位现象，增强公众评议的准确度和可信度。公众评议的结果可以使政府机关不仅对上级机关负责，更重要的是对人民负责，形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制，从而建立让民众满意的服务型?高效政府。三是完善察访核验与平时明察暗访相结合机制。组织机关效能监督员采取日常巡查和年终察访核验相结合的方式，对被评估单位考核指标的完成情况，开展明察暗访活动。统一规定每一组机关效能监督员的巡查范围和巡查次数，发挥察访核验的监督作用。四是建立反馈与协商机制，及时反馈绩效评估结果，受理被评估单位的申诉，建立协商解决机制。

（四）建立健全政府绩效管理法规和制度 

要积极借鉴先进国家的经验和做法，通过完善政策和立法使我市政府绩效管理与评估走上制度化、规范化和经常化的道路。一是从立法上确立绩效管理与评估的地位，保证绩效评估成为政府部门管理的基本环节。可以发挥我市拥有地方立法权的优势，开展立法调研，在此基础上起草《厦门市政府绩效管理与评估办法》，提交市人大常委会审议，将政府绩效管理与评估纳入法制管理轨道，使政府绩效评估法律化、制度化，成为各级政府一项常规性工作。二是从法律上树立绩效管理与评估的权威性，绩效评估机构在政府部门中应具有相应的地位，享有调查、评估有关公共部门活动的权力，不受任何行政部门或个人的干扰。三是制定绩效管理与评估相关配套制度，对政府管理过程哪些项目应该评估、开展什么形式的评估、评估应注意事项等问题作出详细规定，使政府绩效管理与评估工作有法可依、有章可循，纳入正常发展的轨道。

今年，厦门市已制定了《厦门市政府及其部门绩效管理工作制度》和《厦门市政府及其部门绩效评估制度》，作为政府及其部门绩效管理工作的配套制度。《厦门市政府及其部门绩效管理工作制度》对被评估单位开展绩效管理的过程进行规范，提出具体的步骤和要求。绩效管理工作制度从被评估单位绩效目标的设定、绩效目标的分解和责任落实、绩效目标资料的收集和填报、绩效目标的监控与分析、绩效目标的改进和提升等方面作了详细的说明，并提出相关的要求；《厦门市政府及其部门绩效评估制度》对评估主体的评估工作进行规范，其内容包括绩效评估的原则、评估主体的构成及分工、评估的方法和步骤、评估结果的反馈和申诉等方面，使绩效评估工作更科学合理、简便易行。 （五）寓绩效管理于机关日常管理制度中 

绩效考核与评估是手段而不是目的，评估只是管理的一个环节，评估的目的是促进和改善管理，实现组织目标。地方政府在推行绩效管理过程中，不能只重视评估结果，而忽视日常的监控和改进，否则，就偏离了绩效管理的逻辑起点和终点。绩效监控是发现偏差、分析原因、进行纠正的过程，体现了动态管理原则，是绩效评估和改进工作的连接点。因此，厦门市将投诉受理的热点问题、机关效能监督员日常巡查结果、“两办”督查室发现的问题、电子监察情况等及时纳入绩效监控范围，提出解决的办法，督促有关部门进行整改，并定期在一定的范围

内通报。通过上述有效和有力的监控，鼓励先进、鞭策后进，进而达到预期的绩效目标。

(六)以公务员绩效考评带动政府绩效

厦门市2004年12月以市委办公厅、市政府办公厅联合印发《厦门市市直机关工作人员绩效考评和奖励试行办法》，将绩效管理用于公务员考核领域。这种绩效评估方法主要针对个人而不是组织本身，实际上政府是一个抽象的概念，而抽象的政府是由一个个具体的工作人员组成，公务员即是组成政府的个体。对公务员绩效进行考核，促进公务员效率的提高，落实到最后，也就是整个政府的效率的提高。今后厦门市将进一步改进机关工作人员绩效考评的考评方法，完善奖惩制度，将个人的绩效考评结果作为评先评优、干部考核的重要依据，推进政府总体绩效的不断提升。

（七）推行政府绩效审计和专项绩效评估制度 

在做好绩效评估工作的同时，逐步扩大绩效评估的范围和形式。一要加强对重大投资项目专项资金、公共资金、政府行政性费用支出的审计，建立绩效审计制度。要通过审计，揭露一些“高成本、低效益、高投入、低产出”等管理不善的问题。不断降低过高的行政成本，减少和限止浪费型公共支出。二要加强政府的专项绩效评估，以重大工作（以市委、市政府文件形式明确的工作）为主线，对市委、市政府年度重要工作、省级以上重要工作的完成情况进行专项评估。三要加强对事关全局的民生工程、公共产品等重大事项建设项目进行评估。专项评估项目，每年由市直职能部门提出，由市效能办汇总后报请市委、市政府研究确定后组织实施。四要加强专项评估专家队伍建设，评估专家可通过公开招聘、组织推荐形式产生，组成评估专家组，按照科学发展观的要求，对该项目开展综合评价，评价结果作为党委和政府民主决策、科学决策的依据。 (八)探索建立政府绩效ISO9000质量管理体系 

ISO9000质量管理体系，所注重的程序化过程控制，即每一项管理活动都可以分解为若干环环相扣、彼此制约的过程，每一个过程都有标准化的程序和内容，从而确保了质量管理运行程序的规范化，有利于提高政府绩效管理的组织协调的效率。政府部门引入ISO9000质量管理体系标准，有利于全面推行政府绩效管理，

将有效地解决政府自身的思想观念、政策规范、决策程序、管理方式、操作技术等诸方面的法治问题，提高政府政策系统集成的能力。

（本文获中国监察学会2009年度优秀调研成果论文评审三等奖）

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/71e7.html