俄罗斯的反腐败国家计划

俄罗斯的“反腐败国家计划”

庞大鹏 金哲

? 2011-03-14 17:56:41 来源：《俄罗斯中亚东欧研究》2009年第3期

【内容提要】当前俄罗斯反腐败的基本特点是普京执政团队将反腐败定位为一项国家计划，这表明反腐败的政治意义不仅仅在于是否可以促进行政效率的提高，更主要是为了确保国家创新发展战略能否顺利进行。反腐败问题既然已经成为俄罗斯政治中的系统性政治难题，因而也就涉及俄罗斯政治发展进程中的重大问题。金融危机对俄罗斯反腐现状具有直接影响。俄罗斯发展道路的选择与反腐败问题高度 关联。

【关键词】俄罗斯 “反腐败国家计划” 金融危机

【作者简介】庞大鹏，1976年生，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所副研究员、博士。(北京 100007) 金哲，1972年生，中国社会科学院国际合作局助理研究员、博士。(北京 100732)

当前俄罗斯反腐败的基本特点就是普京执政团队将反腐败定位为一项“国家计划”。“反腐败国家计划”(Национальный план противодействия коррупции)已经成为俄罗斯政治中的特定术语。它的提出表明，在经历了叶利钦和普京时期艰难的反腐历程后，俄罗斯最高领导层已经视腐败问题为俄罗斯系统性的政治难题，认为需要各部门各阶层一起参与进行综合治理。深入研究“反腐败国家计划”的政治内涵，进而深入思考俄罗斯政治的基本问题，并关注对我国的启示作用，具有一定的学术意义和现实意义。

一 “反腐败国家计划”的政治背景

俄罗斯腐败现象由来已久，腐败原因错综复杂。俄罗斯学者认为，苏联时期很少讨论腐败问题，并认为腐败是资产阶级社会所特有的一种现象。但事实上苏联时期同样存在腐败问题，只是表现形式与今天的俄罗斯不一样，这主要是由于政治经济体制的差别造成的。苏联时期的腐败表现形式主要表现为盗取公有财产、挪用公款等，而最为严重的表现形式是特权阶层的腐败问题。在高度集权的政治经济体制下，高级干部代表国家掌管和支配一切，广大人民群众无权监督他们，最终形成一个官僚特权阶层。正是由于特权阶层的 腐败和苏共领导层对特权腐败问题的危害认识不足，而使苏联共产党失去了人民的信任，普通党员出现信仰危机。这是导致苏共丧失执政地位的导火索之一。

叶利钦时期是俄罗斯社会制度转型时期，俄罗斯出现了权力与资本紧密勾结的寡头掠夺型腐败。其主要特点就在于，腐败与不受监督的原始积累过程和无序的官僚资本主义形成密切相关。叶利钦时期虽然颁布了与反腐败相关的几个总统令，但反腐败立法的内容远远不适应反腐败形势的现实需要，使得法令的颁布往往流于形式，无法付诸实施。普京执政八年一直保持严厉打击腐败 的力度。2006年俄罗斯加入了《联合国反腐败公约》缔约国行列，成为世界上第52个批准该公约的国家，表明了俄罗斯打击腐败的决心。尽管如此，俄罗斯的腐败现象在普京时期仍未有根本性好转，原因在于俄罗斯的反腐败立法缺乏相应的配套措施而无法真正实施，而且俄罗斯的反腐败立法过程与政府的反腐败行动受到来自政治集团内部的消极抵制，普京推动的反腐败行动往往成为精英集团内部政治斗争的工具。2008年3月在普京作为总统卸任前夕，民意调查显示32％的民众认为，普京作为总统执政期间的不足是未能有效打击腐败。事实上，俄罗斯在透明国际清廉指数排行榜上的排名近年来一直呈下滑趋势，2008年更是跌到了147位[1]，腐败问题严重。俄罗斯学者早就指出，俄罗斯腐败比刑事犯罪严重，已威胁到国家利益[2]。

在俄罗斯已经实行的反腐败举措中能够称得上长效机制的措施是建立了适度的薪酬保障制度。俄罗斯公务员提薪养廉与社会公众提高收入同步进行。2007年12月20日，普京在接受美国《时代》周刊采访时，系统阐述了他对俄罗斯腐败问题的看法。普京认为，俄罗斯腐败现象泛滥的主要原因之一是担任要职的官员工资低。公务员的收入水平暂时还与他们所负责决定的事务大小 不成比例。同时，社会上还没有对身居要职、决定上亿款项交易的高官应获取相应酬劳的问题有一定的认识。这个理念决定了普京总统任内俄罗斯解决反腐败的办法之一是提薪养廉。在提高社会各阶层工资的同时，持续提高公务员工资。2004年政府大幅度上调了公务员的工资，俄罗斯35万联邦一级官员中有10％的官员从2004年3月9日开始涨工资，部长级官员工资上涨了近4倍，副部长和司长级工资上涨了4至11倍，而低级别的官员工资上调幅度则在3倍以下。2006年5月起，公务员工资又提高了15％；2006年10月继续提高了11％；2007年9月又提高15％。2008年6月29日，已就任俄罗斯总理的普京宣布，12月1日起，将列入国家预算的公职人员工资再提高三成。

适度的薪酬水平是养廉保廉的必要条件。俄罗斯积极完善公职人员的薪酬保障机制，建立公职人员工资正常增长机制，确保公职人员收入在动态中处于社会中等偏上水平。在规范公职人员基本工资的同时，还规范公职人员的津贴，确保同地区津贴基本平衡，避免公职人员收入悬殊。而且，在国家杜马议员一级的国家机构中实行公职人员职务消费制度，使可由个人支配的职务消费部分货币化和透明化。不过，俄罗斯在建立正常的公务员增资机制，在公务员提薪经常化的同时，没有注意到公务员与普通民众及企业相当人员的薪酬比较，未能把握好社会的工资整体水平，协调好关键部门的工资水平。俄罗斯立法部门工作人员月收入最高，达3．9万卢布，护法机关如检察部门的收入却最低，为1．8万卢布，而金融、能源开采、管道运输、焦炭和石油产品加工部门职工的月平均工资分别为

33 223卢布，32 209卢布、28 344卢布和27 530卢布，各为全俄平均工资水平的2．6倍、2．5倍、2．2倍和2．1倍。部门间收入差距的扩大，对于防止公务员腐败是不利的。

俄罗斯官员和学者并不讳言俄罗斯当前腐败状况的严重性。他们指出，《联合国反腐败公约》、《打击欧洲共同体官员或欧洲联盟成员国官员的腐败公约》和《欧洲委员会反腐败刑法公约》中所列举的腐败类型在俄罗斯都能够找到相应的表现形式，而且实际腐败行为表现得往往更为充分。除了世界各国普遍存在的公职人员的贪污型和权钱交易型腐败形式外，俄罗斯目前存在着具有俄罗斯特色的两种典型腐败形式：第一，渎职型腐败，即政府官员故意失职和不作为。拖延办事、互相推诿、官僚主义，不给好处就不办事。这是一种权力设租，依靠职责范围的权限捞取好处，属于政府官员的一种故意不作为。第二，补偿性腐败，这类腐败主要是政府官员以损害当事人利益相威胁，敲诈勒索。护法部门的工作人员由于工资水平不高，不得不索取好处费作为低工资的补偿。这两种类型都属于滥用职权的违法行为，其社会危害不可谓不深，以至于普京在2008年2月8日关于2020国家创新发展战略的重要讲话中深刻指出，俄罗斯的国家机关在相当程度上是一个搞形式主义、贪污受贿的体系，它不致力于积极改革，更不要说高速发展，这已成为阻碍俄罗斯发展的主要因素[3]。

“反腐败国家计划”就是在这样的政治背景下出台的。它表明俄罗斯最高领导层对反腐败的战 略定位发生了重要变化，已经从单纯的是否可以促进行政效率的提高转变为是否能够确保俄罗斯国家创新发展战略的顺利进行。战略定位的转变意味着俄罗斯采取制度反腐的有力措施已经是刻不容缓的政治任务。从这个意义上看，“反腐败国家计划”的出台可以说是顺势而为，符合俄罗斯反腐的历史进程。

二 “反腐败国家计划”的政治内涵

既然俄罗斯最高领导层是从俄罗斯发展前景的战略性高度审视反腐败问题，那么深入分析“反腐败国家计划”的政治内涵就具有极强的现实意义。 (一)“反腐败国家计划”提出及发展进程

“反腐败国家计划”贯穿2008年俄罗斯的政治实践。1月22日，已经成为总统候选人的梅德韦杰夫在莫斯科公民论坛上发表施政纲领时首次提出要把反腐败问题列为国家计划[4]。5月19日，刚刚就任总统的梅德韦杰夫就召开专门会议，宣布“反腐败国家计划”正式启动[5]。5月21日，为完成“国家计划”规定的任务，国家杜马专门成立了打击腐败立法保障临时委员会，负责制定《反腐败法》[6]。6月17日，统一俄罗斯党最高委员会主席、国家杜马主席格雷兹洛夫表示反腐败是统一俄罗斯党党员的主要任务之一。7月31日，梅 德韦杰夫签署了“反腐败国家计划”。10月3日，根据“反腐败国家计划”梅德韦杰夫向国家杜马提交反腐法案进行审议，包括反腐败基本法、联邦政府法修正案及对25项联邦法律进行变更和修改的法案。10月10日，格雷兹洛夫表示，审议反腐法草案是国家杜马秋季会期首要任务之一。对俄罗斯的现在和将来，打击腐败都是非常重要的问题。各党派的议员们都是从这一点出发来安排自己的工作。11月5日，梅德韦杰夫在国情咨文中进一步阐述了反腐败的原则与措施，突出强调了财产申报制度的意义。12月19日，俄罗斯国家杜马三读通过《反腐败法》[7]，12月22日，联邦委员会通过该法[8]。12月25日，梅德韦杰夫总统签署《反腐败法》并在总统网站上以第273号联邦法律予以公布[9]。

可见，“反腐败国家计划”以超乎以往的政治速度在一年内由战略计划转变为现实法律，俄罗斯真正实现了由行动反腐向制度反腐的转变。单就《反腐败法》而言，在1992年、1994年、1999年、2003年，甚至在2008年4月，俄罗斯在

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