我国煤炭产业政策发展及演化历程

我国煤炭产业政策发展及演化历程

我国是世界上发现、开采和利用煤炭最早的国家。我国煤炭产业发展演化是随着我国经济社会发展、尤其是在工业、军事发展需求不断增长的情况下，逐渐发展起来的，同时，为规范煤炭产业发展，逐渐从各类政府文件、规章、规程、制度等综合形成了比较系统的煤炭产业。至2007年11月，我国第一部正式的《煤炭产业发展政策》出台，与世界主要产煤国家相比，我国煤炭产业政策历经了比较漫长的发展过程。回顾新中国成立以来，我国煤炭产业发展，按政策演化特点大致可以划分为5个阶段。

第一个阶段：新中国成立至改革开放前（1949－1978年），从煤炭工业全面恢复发展、“大跃进”、“十年动乱”、到改革开放前的动荡发展阶段。这一阶段还可划分为两个小时段。 一是，1949年至1957年，以提高煤炭产量为中心，推行矿井技术改造，全面恢复生产，煤炭产业开始步入规范发展阶段。新中国成立后，党和政府高度重视煤炭工业的建设和发展，把煤炭和粮食作为同等重要物资，实行国家调拨分配制度，并作为国家重要工业部门管理。1949年11月成立了燃料工业部，确定了煤炭产业 “以全面恢复为主，部分新建则以东北为重点”生产方针；为改变落后的生产工艺、采煤方法和煤矿安全对煤炭生产的制约，通过了《关于在全国煤矿全面推行新的采煤方法的决定》；在国营煤矿中推行生产方法改革，把原始、落后的穿洞式、高落式采煤方法改为长壁式采煤方法。1951年，公布了第一部《煤矿技术保安试行规程》（草案），并成立了煤矿安全监察局；为加强私营煤矿管理和小煤矿管理，公布了《公私营煤矿暂行管理办法》、《公私营煤矿安全管理要点》和《土采煤窑暂行处理办法》，逐步改善了这些煤矿的生产条件。至1952年底，有83%的国营煤矿恢复了生产，大同、抚顺、焦作、阳泉、淄博、枣庄等规模较大的煤矿全部恢复了生产，还在东北地区重点建设了海州露天等13处新矿，全国煤矿生产能力快速增长到7000万吨。1953年，随着我国大规模的经济建设，为保证钢铁工业对炼焦洗精煤需要，解决全国工业生产布局、国防上的不合理状况，提出“把基本建设放在首位”，重点扩建了开滦等15个老矿区，并开始平顶山、潞安等10新矿区的建设；发现了淮北的宿蒙、山东肥城、济宁、滕县等一批储量丰富、开发条件好的新煤田。通过煤矿生产改革，基本建立了煤矿包括生产准备、采掘工程、井上下运输、通风安全、矿井地质测绘、生产组织管理等所有生产环节的生产技术责任制度，实行了矿长负责制和总工程师责任制。

至1957年，全国煤炭生产能力、长壁采煤比重以及煤矿采、装、运机械化程度快速提高。国营煤矿长壁采煤法产量比重达到了95.3%；截煤机、风镐、放炮落煤比重由49.15%提高到96.3%；井下平巷采用机械运输比重从77.80%提高到85.16%；地面机械装运从65.05%提高到90.78%；全员生产效率达到0.978吨/工；煤炭产量年均增长率达到了13.6%，但仍低于全国工业总产值增长率17.4%，煤炭产量增长仍不能满足国民经济发展的需要。

二是，1958年至1978年，从“大跃进”、“十年动乱”到改革开放前的动荡发展阶段。这一时期的产业政策特点是：以阶级斗争为纲，政治挂率，国家对煤炭企业实行车间式管理，产业发展与政治运动交织，产量大起大落，大规模调整产业布局，煤炭产业呈现了动荡起伏发展形势。1958年，为满足“全民大办钢铁”对煤炭的需要，提出了“全民大办煤矿”，并实行“边勘探、边设计、边施工”的方针，全国小煤矿数量快速增加到10万多个，煤炭产量由1958年的2.7亿吨快速增长到1960年的3.97亿吨，然后又快速下降到1961年的2.77亿吨。主要原因是违背煤矿生产规律，超能力生产，造成煤矿采掘关系严重失调和设备失修、巷道失修问题严重，出现了煤炭产量大起大落。

在此情况下，国务院组织召开了由薄一波、薛暮桥等经济专家参加的座谈会，听取了开滦等六个矿务局汇报，分析了原因，煤炭部根据当时陈云副总理指示，颁发了《关于矿井和露天煤矿的开拓煤量、准备煤量和回采煤量划分范围的规定》，对煤矿“三量”作出了规定：矿井开拓煤炭量可采期一般为3~5年以上；准备煤量可采期一般为12个月以上；回采煤量可采期一般为3~6个月以上。之后又相继颁发了《关于采掘工作面推行正规循环作业的若干规定》、《生产矿井井巷开拓部署的若干规定》、《生产矿井开拓准备规定》等制度，到1965年，全国煤炭产量达到了2.31亿吨，采掘关系基本恢复正常。之后，经过了10多年的努力，全国煤炭产量才又实现了稳步增长。

从1966年至1976年，在“立足战争，争取时间建设战略后方”的思想指导下，先后开展了“大三线”建设、“扭转北煤南运”建设和“江南9省”煤炭建设，“三次”煤炭建设的大转移，并提出了“大干三年，扭转北煤南运的局面”，推广“边勘探、边设计、边施工、边生产和当年设计、当年施工、当年投产”的“四边三当年”的作法。由于冒进的指导思想煤矿采掘关系再次出现严重失调，煤炭产量下降，供应不足，供需矛盾加剧。并一度出现1972至1974年全国煤炭产量停滞不前，满足不了国民经济发展的需要。为此，提出了“老矿要挖潜，新井要快建，小煤窑要大发展”，“全党动员，各级办矿；多搞中小，以小为主；由小到大，由

土到洋；成群配套，形成矿区；选择重点，建设基地”的发展思路，促进了地方煤矿和小煤矿产量快速增加。这一时期，通过加强江南、云贵、华北、东北、蒙东、两淮和中南等煤田勘探和开发建设，优化了我国煤炭生产布局，新建了720处煤矿，“四五、五五”期间全国煤炭产量年均增长3000万吨，1976年，全国煤炭产量达到了4.84亿吨。1977年，通过恢复煤矿规章制度，建立正常生产秩序，进一步发展采掘机械化，原煤产量快速增长到5.5亿吨。

第二个阶段：1978年至1992年转轨发展阶段。这一时期，国家对国有重点煤炭企业仍然实行计划经济管理，乡镇煤矿在农业政策支持下得到了快速发展，国家推进煤炭技术进步和规范产业发展的相关政策体系逐步形成，企业自主经营权开始增加，煤炭企业多种经营的发展思路逐渐形成。这一时期，随着改革开放政策实施，乡镇企业异军突起，乡镇煤矿属农业部管理，为促进乡镇企业发展，支持资源地区农民脱贫致富，在相关政策支持下（乡镇煤矿享受农业优惠税收政策），乡镇小煤矿快速发展，全国乡镇煤矿最多时达到8万多个。

对于国有重点煤矿，国家通过引进大量的先进技术装备，推进煤炭技术进步和规范产业发展，企业自主经营权逐渐增加，煤炭企业多种经营思路开始形成。煤炭产业的主要政策目的，仍然是快速提高煤矿产量，满足国民经济发展需要。如，推行“国家、集体、个体一齐上，大中小煤矿一起搞”，推进机械化生产和煤矿标准化，实行计划经济与市场调节相结合的发展思路。为推进我国煤矿机械化生产，1978年，经邓小平同志批准引进了100套综采设备和综掘设备，分配给条件较好的开滦、大同、平顶山、淮北、鸡西、兖州、新汶、徐州、潞安、西山、阳泉和义马矿务局使用，制定了《采煤工作面质量标准》、《采煤工作面正规循环作业管理办法》、《生产矿井正规循环作业规定》等，按照“调整、改革、整顿、提高”的方针，开始进行了煤炭工业的第二次大调整。

在煤炭工业发展指导思想方面，提出了煤炭产业要实现五个转变：即：重点煤矿从手工作业为主转变为以机械化作业为主，从单一生产原煤转变为多品种生产，从单一经营转变为多种经营，从不能控制重大恶性事故和职业病转变为基本能够控制，从小吨位运煤工具转变为大吨位运煤工具；在企业管理上，改革计划管理、实行计划经济和市场调节相结合，扩大企业自主权，增加企业活力，改变单纯依靠行政手段管理经济的做法，把经济手段与行政手段相结合；在基本建设上，实行包建制和投标招标制。

这期间，煤炭部先后通过了《煤炭工业技术政策》、《矿务局总工程师责任制》、《煤矿生产技术管理基础工作的若干规定》，《关于加强乡镇煤矿安全工作的规定》、《关于加快发展煤矿采掘机械化工作面的若干意见》、《综合机械化采煤工作管理办法》等。

在国家对煤炭统配调拨的基础上，取消了煤炭销售地区限制，并开始了煤炭定价改革。1987年3月，经国务院和国家物价局批准，在鹤壁、义马、平庄三个矿务局进行动力煤按发热量计价试点工作。

1989年，将办矿方针由“国家、集体、个体一齐上，大中小煤矿一起搞”修改为“中央统配、地方国营、乡镇集体煤矿一齐上，大中小煤矿一起搞”。

为促进煤炭企业发展多种经营，1992年国务院对煤炭企业给予吨煤提价10元，全部用于煤矿政策性亏损补贴。

这一时期全国煤炭产量由1978年的6.18亿吨增加到1992年11.15亿吨，其中原国有重点煤矿产量4.83亿吨，占43.31%。地方和乡镇煤矿产量快速增长，1984年开始超过了国有重点煤矿产量，并出现了较快发展势头。

国家大力推进煤炭科技进步，提高了煤矿技术装备水平，机械化采煤程度大幅提高。国有重点煤矿采煤机械化程度由1978年的32.52%提高到1992年的72.26%。煤炭价格上升，由1980年的21.33元/吨增长到1992年的90.67元/吨，但由于国家仍然对煤炭实行价格限制政策，国有重点煤矿的价格一度低于煤炭生产成本，这也是国有重点煤矿长期处于亏损状况的主要原因。

第四个阶段：1993－2001年，煤炭市场化培育和发展阶段。国家推进煤炭市场化改革，放开煤炭价格，改革订货制度，以《煤炭法》为基础的政策体系开始建立，历经亚洲金融危机，全国统配煤矿实行属地管理，企业改制，渡过特殊困难，开始步入快速发展阶段。这一时期，随着我国市场化改革逐步推进，国家对煤矿逐步由车间式管理向企业管理方向转变，煤炭企业逐渐拥有了更多的自主经营权。1992年邓小平南巡谈话和党的“十四大”，为我国确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。1993年国家决定放开煤炭价格，同时取消中央财政对统配煤矿的补贴，使煤炭生产企业拥有了充分的经营权和定价权，这标志着煤炭企业开始向市场经济过渡。

1993年国家税制改革，自1994年起煤炭企业由产品税（3.35%）改为增值税（17%），考虑煤炭企业资源型企业特点，执行13%的优惠税率。但是当时国有重点煤炭企业全面亏损，经核定，1994年当年国有重点煤矿企业比产品税应多交增值税额为17.1亿元，国务院决定对国有重点煤矿实行增值税实行定额返还政策，全部返还煤矿企业。目前，这项政策仍然执行，但是，因为当时采取的是定额返还，由于煤炭产量大幅增加、价格增长，应交增值税额已远远超过这个水平。2008年，全国63家大型煤炭企业应交增值税就达到了658亿元。

在煤炭订货方面，1994年的全国煤炭订货会提出了改革煤炭订货办法，开始在煤炭订货合同中明确数量、质量，明确结算方式和煤炭价格。这项改革措施为煤炭企业更好地适应市场经济的发展，推动运销工作奠定了基础。并根据朱镕基和邹家华副总理指示，提出了“不给钱不发煤，不进票不发煤，不还账不发煤”“三不发货”原则，并得到了李鹏总理的充分肯定。

1994年12月国务院发布了《煤炭生产许可证管理办法》和《乡镇煤矿管理条例》，对乡镇煤矿实行“扶植、改造、整顿、联合、提高”的方针，制定了《乡镇煤矿质量标准化标准及考核评级办法》，新的《小煤矿安全规程》和《乡镇煤矿防治瓦斯煤尘事故的规定》等，对乡镇煤矿向法制化管事迈出了重要一步。

1995年全国乡镇煤矿产量由1991年的4.0亿吨增加到了6.59亿吨，产量增量占同期全国煤炭产量增量的93.5%。国民经济快速发展，煤炭需求快速增加，国家对煤矿建设投资不足，促进了地方和乡镇煤矿发展，产量大幅增加。

1996年8月29日，通过了《中华人民共和国煤炭法》，并于1996年12月1日起实施。《煤炭法》共8章187款，内容涉及煤炭生产开发规划与煤矿建设、煤炭生产与煤矿安全、煤炭经营、煤矿矿区保护和监督检查等，这是一部系统地提出促进煤炭工业健康发展的法律，随后，煤炭部发布了《煤炭行政处罚办法》、《中华人民共和国煤炭行政执法证管理办法》和《开办煤矿企业审批办法》，作为贯彻《煤炭法》的配套规章制度。但是，随着1998年煤炭工业部撤消，《煤炭法》失去了执行主体。

1997年，开始实行煤矿建设拨改贷转为国家资本金的政策，煤矿建设投资全部变成为企业行为。1998年，原煤炭工业部直属和直接管理的国有重点煤矿，以及为煤矿服务的地质勘探、基建施工、机械制造、科研教育等事业单位一并下放地方管理，其中，国有重点煤矿

94户，基建施工、机械制造、地质勘探、煤矿设计、科研教育等企事业单位174户。煤炭企业下放地方管理后，随之而来的就是亚洲金融危机的影响开始显现，煤炭需求大幅下降，市场低迷，电煤实行政府指导价，市场煤价下降，煤炭企业进入特殊困难时期。国家为解决煤炭企业困难，实行了债转股、关闭破产政策，帮助企业解决困难。

1997－2001年，煤炭企业市场化改革刚刚起步，亚洲金融危机，煤炭需求下降等多重因素影响下，绝大多数煤炭企业陷入困境，职工工资拖欠严重，大部分煤矿限产，煤矿安全投入严重不足，煤矿安全生产基础设施严重不到位，煤矿投资大幅下降，甚至处于停滞状况。为后来煤炭市场好转后，连续发生多起百人以上的重特大煤矿安全事故埋下了隐患。

这一时期，国家放开了除电煤之外的商品煤价格，国有重点煤矿商品煤价格逐渐上升，煤炭企业亏损额逐渐减少。商品煤平均售价由1993年的105.42元/吨上升到1998年的160.20元/吨，煤炭企业利润由亏损32.33亿元，减少到亏损1995年的11.04亿元；但由于1998年亚洲金融危机的影响，价格下降，煤炭企业利润再次出现大幅亏损，1999年原国有重点煤矿亏损30.96亿元，到2001年仍然亏损18.44亿元。

从煤炭基本建设投资的情况分析，改革开放以后，国家逐渐减少了对煤炭产业的直接投资，2001年以后，国家取消了对煤矿建设的直接投资，煤炭企业真正成为煤炭投资、经营的主体。

第五个阶段：2002年以后，煤炭产业政策变化快、变化大，煤炭产业进入超常规快速发展发展阶段。2002年以后，随着我国经济的快速发展，煤炭需求大幅增加，煤电油运一度出现全面紧张局面。这一时期，国家改革煤炭投资体制，以市场为导向的多元投资机制已经形成。国务院发布了《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》，研究制定《能源法》，修订《煤炭法》，《煤炭产业发展政策》正式发布实施。近几年，在《若干意见》的指导下，相关配套政策措施陆续出台。全国23个省区市相继提高了煤炭资源税，逐步建立了煤矿安全生产长效机制，提高煤矿安全标准，加大了煤矿安全投入力度，推行煤炭资源有偿使用制度，国务院在山西省开展促进煤炭工业健康发展政策措施试点工作，提取“三费一金”，并推进煤炭资源税由从量计征向从价计征改革，加强煤炭资源管理，建立国家煤炭资源规划区制度，推进煤炭资源整合，培育发展大型煤炭企业集团，组织开展13个大型煤炭基地规划，

改革煤炭订货制度，推动煤电价格联运机制，调整煤炭出口税率，建立矿区生态环境恢复治理机制，推进煤炭外部成本内部化，实行煤炭完全成本政策，等等。

这一时期，煤炭产业得到了快速发展，煤炭产量大幅增加，大型煤炭企业集团快速发展壮大，煤炭生产力水平快速提升，煤炭经济运行质量稳步提高，煤炭行业实现了全行业亏损转为全行业盈利，煤炭经济结构调整取得了较大进展，煤矿安全形势逐年稳步好转，重特大煤矿事故频繁发生的势头得到了抑制。煤炭工业开始步入了一个新的发展阶段，新型煤炭工业体系的发展理念逐步形成。

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