南京城市总体规划(1991- 2010)实施回顾与评价

南京城市总体规划（1991— 2010）

实施回顾与评价

（初稿）

南京城市总体规划实施回顾与评价课题组

2 0 0 0 年 10月

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目 录

第一部分 概述

一、开展总体规划实施回顾与评价的必要性????????????1 二、总体规划回顾与评价的主要结论???????????????2

第二部分 回顾与评价

一、城市性质与发展目标????????????????????4 二、人口与城市化???????????????????????8 三、城镇空间布局与发展方向??????????????????9 四、产业空间布局???????????????????????14 五、交通设施?????????????????????????16 六、市政设施?????????????????????????18 七、城市生态环境???????????????????????22 八、历史文化名城保护?????????????????????26 九、城市公共设施???????????????????????29 十、新区建设与旧城改造????????????????????34

第三部分 问题分析

一、规划不足部分???????????????????????36 二、相关影响因素???????????????????????39

第四部分 对南京城市总体规划调整的建议

一、对南京城市总体规划内容的调整建议?????????????43 二、关于总体规划方法论方面的调整建议?????????????51

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第一部分 概述

一．开展总体规划实施回顾与评价的必要性

南京城市总体规划（1991—2010）是1990年编制，1992年编制完成，1995年经国务院批准实施的。南京城市总体规划批准实施之际，正好迎来南京城市建设的快速发展时期，经过“三年面貌大变”和新三年的城市建设，南京城市总体规划确定的都市圈空间格局已基本拉开，道路交通骨架、城市基础设施、城市公共设施等近期建设目标基本实现，城市总体规划对南京的城市建设起到了较好的指导作用。

随着改革开放和市场经济体制的建立完善，现行总体规划编制时的社会经济背景发生了较大的变化，这在当时是难以预料得到的。从城市发展的客观规律来看，城市社会经济发展与城市空间结构之间，存在着由适应——不适应——重新适应的动态平衡关系，城市总体规划根据需要不断的滚动调整、完善、提高，是正常的，也是符合城市发展的客观需要的。

根据国内外城市规划的成功经验，城市总体规划实施一定时间、或者社会经济背景发生重大变化时，都要定期或在需要时进行回顾与反思（英国、新加坡等国家和地区称之为检讨），如新加坡在“规划法令1985”中明确规定，“总体规划图每五年必须至少检讨一次”；深圳市也提出，城市总体规划（包括城市规划标准与准则）至少每隔五年应进行一次全面的检讨；广州市也正在计划以年报的形式，对总体规划实施情况开展定期评估。其共同的目的就要使城市总体规划不断地适应和满足城市社会经济发展的需要。

南京开展对现行总体规划实施情况的回顾与评价，了解城市动态发展的状况，分析城市发展的实际情况与城市规划之间的距离,还希望达到以下目的： 1．确定对现行总体规划调整的重点

2．为今后五—十年政府决策城市建设重点提供依据

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3．为规划管理部门制定规划编制计划提供依据 4．为使城市规划的公众参与更具有效性

二．总体规划实施回顾与评价的主要结论

通过对南京城市规划实施情况回顾，以及与现行总体规划提出的总体规划构想、近 期发展目标、各项指标等的对比分析，认为：

1．现行总体规划确定的城市性质是正确的，是符合南京城市发展的实际情况的，总体规划实施以来，规划确定的城市性质总体上得到了强化，但某些方面还存在一定的差距。

现行总体规划提出的城市近期发展目标，受社会经济宏观背景变化情况影响较大，现状实际完成情况与规划目标有一定的距离。

2． 现行总体规划对总人口和城镇人口的预计不足，城市化水平同类口径比较低于预期规划目标，城镇人口的空间分布与规划目标存在一定差距。

3． 现行总体规划确定的远景城镇空间布局和发展方向是合理的，但在近十年内各个发展方向上的空间发展速度不够平衡。

现行总体规划提出的市域城镇“干”字型空间布局得到了相应发展，以对外交通干道为轴线的城镇建设进展显著，相对而言次发展轴近十年发展的速度更快些。

都市圈远景城镇空间布局框架和发展方向，适应了城市社会经济发展需要和空间布局需求，以都市圈为主要发展空间的大南京空间格局已基本拉开。外围城镇近十年的建设相对缓慢，城镇空间布局、阶段性发展目标、城镇职能分工需进一步明确和优化。

主城（五个）片区功能结构总体来说是合理的，近十年来主城加快了用地结构的优化速度，总体规划确定的主城用地结构比例与实际实施情况有一定差距，需进一步适时调整。

4．现行总体规划确定的三次产业的空间布局是基本合理的，产业空间布局要求得到了相应地落实。第三产业发展迅速，主城金融、贸易、信息职能得到加强；第二产业特别是主城退二进三企业的实际空间落实，与规划空间布局要求有较大距离；第一产业

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空间分布得到基本落实，但建设情况与规划目标还有一定距离。

5．现行总体规划确定的城市交通骨架是合理的，部分交通设施的建设超出了规划预期目标要求，但现行交通规划缺乏交通发展战略和交通政策的研究，与城镇空间布局和土地利用规划的有机结合还有待进一步加强。

6． 市政基础设施规划与社会经济发展需要是相适应的。受市场经济的影响，市政基础设施的实施情况不完全平衡，市场化、经济效益明显的基础设施发展较快，规划确定的部分指标与实施情况有一定差距。

7． 现行总体规划提出的生态环境的保护规划目标和控制要求是合理的，规划因缺乏有效的保护控制措施和相应的政策引导，城市生态防护网架和环保设施的建设总体上滞后于其他城市建设活动，实施效果与规划目标存在较大的差距。

8．历史文化名城保护规划与城市的功能定位是相适应的，提出的历史文化名城保护体系、原则和要求是正确的，实施过程中因缺乏相应的政策措施作保障，保护、控制、与开发的力度还远远不够，与著名古都的功能定位、与同类城市相比，还存在一定的差距。

9．现行总体规划确定的城市公共活动中心的体系和空间布局结构是基本合理的。在实施过程中，具有区域性影响的市一级公共活动中心和市级以上的大型公共设施规划落实较好，城市公共活动中心尚未形成完善的服务体系，公共设施在建设时序上的引导和适应市场需求的应变能力方面还有待完善和加强。

10． 现行总体规划提出的新区建设和旧城改造的原则是正确的，由于在实施过程中对相应政策和措施的研究不够，现状实施情况与规划要求以及同类城市相比存在一定的差距。

第二部分 回顾与评价

一．城市性质与发展目标

一九九五年由国务院正式批准的《南京市城市总体规划》（1991—2010）确定的南

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京城市性质是：著名古都，江苏省省会，长江下游重要的中心城市。近期主要发展目标是：到本世纪末，城市综合实力水平居国内同类城市领先地位，其中国民生产总值达到810亿元，三次产业结构的比重次序实现由二、三、一型向三、二、一型的战略转变。

（一）关于城市性质

1．南京作为著名古都是由南京的历史文化条件所决定的，南京有2400余年的建城史，是国务院批准的第一批历史文化名城之一，与北京、西安、洛阳并称四大古都。南京有各类文物保护单位558处，其中国家级文保单位11处、省级70处、市级281处，其总量在全国大中城市处于前列。

依据南京城市总体规划，近十年来政府加大了历史文化地段的保护规划和管理力度，先后编制了《南京明城墙风光带规划》、《南京近代优秀建筑保护规划》和《颐和路公馆区保护规划》等，并出台了相应保护管理规定；完成了夫子庙、中华路、明城墙风光带等历史文化经典地段的开发利用，为了切实加强对历史文化地段的保护，政府相继出台了《南京夫子庙地区管理规定》、《南京城墙保护管理办法》、《南京市文物保护条例》等政策法规，取得了较好的社会经济效益。

历史文化作为旅游资源，成为我市第三产业新的增长点。 “九五”期间全市旅游年均递增25.8%，2000年旅游收入将达到167亿元。“著名古都”作为塑造城市特色的重要要素，在南京今后的城市社会经济发展过程中，潜在作用将越来越显现。

实施过程中的主要不足是：在著名古都的保护力度，文化内涵的显现，总体风貌（特色）的塑造以及潜在效益的发挥上，与同类城市比较，距规划要求、市民期望仍有一定差距。

一是在城市建设过程中，对历史文化资源的研究和保护不够，对一些历史文物造成了直接或间接并难以挽回的建设性破坏，如太平花园对山水城林结合部的破坏，希尔顿酒店对中山东路近代建筑和明城墙视觉景观的破坏等。

二是作为著名古都的文化内涵的显现不够，如历史上有六个朝代在南京建都，而目前展现的大都为明文化，文化内涵的挖掘与展现还不够。

三是古都总体风貌的塑造不够，反映在总体格调、历史文化氛围、建筑特色、历史

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标识物等方面，与四大著名古都的北京、西安、洛阳等有一定距离。

四是作为著名古都的潜在优势未得到充分发挥，南京规划有十三片环境风貌保护区，主城内规划有十二片历史文化保护地段，对游客有吸引力的拳头产品，至今仍只有钟山风景区、秦淮风光带的夫子庙等少数景点。在96年国内旅游目的地抽样调查中，南京市只有1.2%的比例，位居城市中的28位，在全国17个重点旅游城市综合排名中由第6位降至第10位，这说明南京市旅游经济的发展水平与城市丰富的历史文化等旅游资源并不相称。

■ 南京作为江苏省省会，这是既定地位，南京过去是（除部分时间江苏省省会在镇

江外）、现在是、今后也仍将是江苏省的省会，这是一个事实，无需作更多的论述。

■ 南京作为长江下游重要的中心城市，这是由南京所处的区域地位所决定的。首先

南京在全国城镇体系网络中，是仅次于北京、上海、深圳等全国性中心城市的二级城市，是区域性中心城市。其次，从长江三角洲和整个长江流域来看，上海是我国最大的经济中心，是长江三角洲和整个长江流域的龙头城市，南京与杭州位于长江三角洲以上海为中心的沿江、沿海两翼，一方面受上海的辐射，一方面又有各自的影响幅地，南京作为长江流域经济带上的重要增长极，越来越显示其区域中心城市的作用；1986年由南京市发起成立的由苏、皖、赣19个地市参加的“南京区域经济协调会”，至1997年，已实现经济协作项目4500多项，交流科技成果6000余项，各地、市间商品流通营销额达300亿元，物资协作金额达86亿元，融通资金207亿元。

由此可以看出，南京城市总体规划确定的“著名古都、江苏省省会、长江下游重要的中心城市”的城市性质是正确的，是符合南京的区域地位和发展条件的。

2． 总体规划实施以来，城市性质总体有所强化，但某些方面的作用发挥还不够明显

■ 在著名古都的保护利用方面，

■ 作为江苏省的省会，近十年，南京逐步明确了作为省会城市应发挥的服务作用，

把“功能齐全、服务一流”作为建设省会城市的目标。省委省政府四年五次召开常委会，听取南京在城市规划和建设工作的汇报，给予南京城市建设全力的支持。

通过十年的建设，南京作为省会城市，在文化、教育、金融、贸易、信息、科技等

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方面得到进一步加强，并分别位于省内、国内领先地位。公共图书馆标准居省内首位，百人藏书居全国第三位；教育文化广播电视从业人员是位居省内第二位的无锡的近4倍；金融保险从业人员2.45万人，居全省首位；从事批发零售业的职工（34.51万人），社会商品零售总额（279亿元，97年）均居全省首位；南京作为全国六大通讯枢纽之一，信息化发展迅速，至1999年中，注册网名4.2万户，在全国省会城市中位居第二（广州第一）；南京高等学校数量居全国第四位（北京、上海、天津）；各项综合科技实力居全国第三位。

但是，90年以来，由于受区县经济不发达、外向型经济发展速度等影响，南京的经济总量一直低于苏州、无锡位居全省第三位，与省会城市的功能要求有较大的差距。

■ 南京作为长江下游重要的中心城市，随着禄口机场、新生圩港、龙潭港、宁连、

宁通、宁合、宁马等高等级公路的建设，区位优势得到进一步加强，在通讯、文化、教育、科技等方面继续保持全国较领先地位，城市的集聚力和辐射力得到进一步加强。但是，随着江阴大桥、芜湖长江大桥、京九铁路的建设，南京的主要影响腹地苏北、皖南、江西将受到一定程度的影响。南京一方面要寻求新的经济发展动力，增强本身的经济实力，另一方面要着力营造投资环境，塑造自己的特色，才能扩大影响力，继续保持中心城市功能地位。

㈡关于城市发展目标

城市总体规划确定的近期主要发展目标有：到本世纪末，城市综合实力水平居国内同类城市领先地位，其中国民生产总值达到810亿元，三次产业结构的比重次序实现由二、三、一型向三、二、一型的战略转变。

1．国民生产总值比规划预期目标超出190亿元。

1999年，全市国内生产总值为895亿元，按可比价格计算，“九五”以来年均GDP增长率为19.8%，2000年内生产总值预计可达1000亿元，比规划确定的预期目标超出190亿元。

2．产业结构实现二产主导型向二、三产业并举推动型的结构转变。

1990年南京三次产业结构的比重为9.6:54.4:36，至1999年底，三次产业结构比

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例已调整为5.8:48.4:45.8，按“九五”计划实施4年来的发展情况预测，2000年三次产业结构比例将达到5.4:48.0:46.6，产业结构基本实现二产主导型向二、三产业并举推动型的结构转变，逐步实现规划提出的由“二、三、一”型向“三、二、一”型战略转变的产业发展目标。

3．城市综合实力水平居近期目标有一定的差距。

南京市区综合实力在全国除中央直辖市以外的省会城市中居第四位，居领先水平，但南京市的综合经济实力与副省级城市相比（15个），从1995年到1998年，基本保持第十位的位置，距近期目标提出的居国内同类城市领先地位有较大的差距。

从规划近期目标实施情况可以看出，现行总体规划对城市近期发展目标的预测和把握上，还存在预见不足的问题。

综上所述，现行总体规划确定的城市性质是正确地，是符合南京城市发展的实际情况的。总体规划实施以来，城市性质总体上有所强化，但是，与总体规划的目标、与同类城市相比在某些方面还存在一定的差距。总体规划提出的城市近期发展目标，由于受社会经济宏观背景变化的影响，实际实施情况与规划目标之间还有一定的距离。

二．人口与城市化

㈠关于总人口和城镇人口

现行总体规划对人口预测的主要结论有：至2000年，全市总人口为600万左右，城镇人口为340—360万人；都市圈总人口为430万左右，城镇人口为310-320万人，其中主城2000年200万左右，外围城镇110万人，建制镇10万人左右。

1．市域实际总人口和城镇人口分别比预测人口少47万和50万人。

据统计，1999年，南京市全市总人口为537.4万人，暂住南京一年以上的有11.7万人，人口总计549万人；根据年均增长4万人估计，2000年总人口约为553万人左右（含暂住人口），与规划提出的600万人预测指标相差约47万人。

1999年全市非农业人口为287.03万人，暂住一年以上的外来人口11.7万人，城镇总人口计298.7万人；预计到2000年为304万人（含暂住人口），实际城镇人口比规划

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预测的340-360万人少40-60万人。

2．都市圈实际总人口和城镇人口分别比预测人口少30万和20万人。

1999年，都市圈内户籍统计人口为383万人，预计2000年为387万人，加上暂住一年以上人口约12万人，预计到2000年底都市圈总人口为400万人左右，比规划预测的430万人少30万人左右。

1999年都市圈内非农业人口的户籍统计数为272.2万人，加上2000年的预计数和暂住一年以上人口，预计到2000年底都市圈内城镇人口为290万人左右，比规划预测数少约20万人。

3．主城实际人口比预测人口多10万人。

主城据1998年分街道统计资料，总人口为200.9万人，由于户籍政策放宽，1999年仅六城区就增加人口4.7万人，预计2000年主城区人口将达到210万人，超过2000年主城预计人口目标近10万人。

4．外围城镇实际总人口和城镇人口分别比预测人口少35万和8万人。

外围城镇2000年预计城镇人口约有80万人，比规划预测的110万-120万人的指标少30-40万人。都市圈建制镇2000年预计总人口为32.4万人，城镇人口为2.2万人，距规划预测的10万城镇人口规模相差约8万人。

㈡关于城市化水平

现行总体规划提出的本世纪末城市化发展目标为：市域、都市圈城市化水平分别达到60%和75%左右。

基于对城市化水平的认识不同，城市化水平的统计口径也不尽相同，按当时总体规划预测口径，城市化水平应为城镇人口占总人口的比例，以此计算，预计至2000年，南京市域、都市圈城市化水平分别为53.4%和71%，与总体规划预测指标60%和75%相比，还分别差7个和4个百分点。

从以上统计数据与原规划目标比较可以看出，现行总体规划对总人口和城镇人口的预测与实际情况有较大差距，城市化水平同类口径比较低于规划预期目标。主城将提前达到2010年的规划人口规模，外围城镇和建制镇同期城镇人口增长速度缓慢，距预计目

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标相差甚远。城镇人口的空间分布与规划提出的“主城人口应合理控制，各类中小城镇应加快城市化进程”的人口分布要求存在一定的差距。

三．城镇空间布局与发展方向

现行总体规划在市域、都市圈、主城三个层次，分别提出了城镇空间布局结构和城市功能布局的构想，通过近十年的实施建设，虽然在城市的各个发展方向上的建设速度不尽相同，但基本上按照总体规划提出的总体框架在逐步实施。

㈠关于市域城镇空间布局

在市域层面上，现行总体规划提出了“以长江两岸沿江束状交通走廊为市域城镇的主发展轴，主城向南的交通干线为市域城镇的次发展轴”的空间布局构想，主发展轴上的城镇包括：主城、板桥、尧栖、龙潭、珠江、浦口、大厂等，次发展轴上的城镇有：东山、禄口、在城、淳溪等。

从近十年来交通基础设施建设、城镇扩张、产业发展、人口增长情况来看，沿江主发展轴仍然是城镇发展的主要空间，主发展轴上的主要建设有：长江二桥、江北路、沿江路、纬一路、新生圩港、龙潭港等交通设施的建设；主城河西新区、尧栖南京经济技术开发区、浦口高新技术开发区、市场群、大厂扬子石化工程的扩建等。主发展轴上的城市建设用地由1990年的185平方公里左右，增加到1998年的约228平方公里，总量增加了43平方公里。

随着次发展轴上的禄口机场、机场高速公路、宁高高速公路的建设和宁溧公路的改造，次发展轴上城镇发展条件得到进一步改善，带动了次发展轴上城镇的快速发展。如东山镇，90年以来，城镇人口增长了2.2倍，年均递增9.26%，大大快于全市五县城镇人口年均4.3%的增长速度。禄口镇城镇人口比90年增长了5.4倍，年均递增20.7%，高于全市、全县人口增长速度，成为典型的以交通为动力快速发展的城镇，位于次发展轴上的在城、淳溪，城镇人口增长速度也分别达到7.5%和6.5%。

按照总体规划提出的市域城镇“干”字形空间布局要求，主次发展轴上的城镇都得到了相应的发展，相对而言，主发展轴上的城镇扩张总量大于次发展轴，而次发展轴上

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城镇的发展速度则更快于主发展轴。

㈡关于都市圈远景空间布局

“以长江为主轴，东进南延，南北呼应；以主城为核心，结构多元，间隔分布。逐步形成现代化大都市的空间格局”，展现了南京城市发展的远景规划构想；以主城和外围城镇为主体、绿色空间相间隔、便捷的交通相联系的空间布局形态，既为城镇与产业的发展获得了更大的发展空间（由主城243平方公里，扩展到都市圈的2753平方公里），同时也为保护南京自然山水环境和历史文化资源，避免大城市病创造了空间条件，使山水城林融为一体的城市特色得到了更充分的体现。

1．都市圈的空间格局已基本拉开，主城和外围城镇都得到了相应发展，但空间发 展速度不完全平衡。

主城作为都市圈的核心，由于大城市的集聚效应，作为城市经济建设的投资重点，城市人口、用地规模进一步扩张，已超出规划预期目标。

外围城镇中发展最快的城镇有东山镇、尧栖地区，城镇用地规模分别由原来的4.5平方公里和10.3平方公里，分别扩张到1999年的31.1公里和21.4平方公里，其发展速度近乎超常规，有可能提前达到规划预期目标（规划2010年用地规模分别为33平方公里和23平方公里），其主要发展动力来自于对外交通（机场、港口）条件的改善和开发区优惠政策的吸引。

浦口依靠高新技术开发区和市场的发展，城镇规模扩张速度近十年有所加快，90年人口规模为8.6万人，97年已达16万人，有望达到2010年25万人的规划预期目标。大厂依靠大中型企业规模的扩张，城镇发展速度相对较快，90年人口规模14.8万人，96年已达18万人，也有可能达到2010年25万人的规划预期目标。浦口、大厂近十年虽然有较大发展，但其速度远远低于东山和尧栖地区。

依靠自身内在动力发展的城镇有珠江、六城、板桥，其发展速度相对比较缓慢，目前人口规模分别为5.4万人、7.4万人和6万人，要分别达到规划2010年15万人、23万人、15万人的预期目标，有相当的难度。

沧波门、仙西、龙潭、瓜埠是规划预留的城镇发展空间，近几年除仙栖相机有所发

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展（已建用地约3平方公里）外，共他城镇都处于待开发建设阶段，要达到2010年10万人、20万人、10万人、5万人的规划预期目标，需要借助外力的推动。

西善桥是十二个外围城镇中，唯一处于萎缩状态的城镇，人口规模有90年的1.8万人，下降到99年的1.6万人。其主要原因一是镇主体企业西善桥钢铁厂已倒闭，二是因为随着绕城公路二期和宁马高速公路的建设，原经过该镇的对外通道宁芜公路变为地区性的联系道路，使该镇的区位条件随对外交通条件的改变而发生根本性的变化。

2．城镇职能分工实施情况不尽相同，与规划要求有一定差距。

除沧波门、龙潭、瓜埠等待开发城镇和地区外，板桥、浦口、大厂、六城的建设强 化和完善了规划职能；仙西地区虽然进行少量开发建设，但其用地使用性质和建设标准基本符合规划赋予仙西的职能要求；西善桥由于其主体产业钢铁冶炼的倒闭，其规划职能与现状发生较大的变化；东山、尧栖由于开发区的建设和近邻主城的特点，近几年的建设与主城的功能联系越来越密切，规划职能分工与现状实施情况有一定差距。珠江镇作为科学城的职能，随着南师大在仙西定点，东大、南大在浦口的建设，南航、南化在江宁东山，金陵职大在石门坎，建工学院在沧波门的定点建设，珠江的规划职能与实施情况之间的差距越来越大。

3． 城镇之间的绿色空间的控制与建设有一定难度。

城镇之间间隔分布的规划目标，总体上来说控制的较好，但在一些方向上绿色空间 的间隔距离越来越小，有形成连片发展的趋势，如主城与尧栖之间；主城与东山之间（由于宁南的开发）；大厂与浦口之间；大厂与瓜埠之间（由于扬巴工程和江北化工产业带建设）等。

通过对都市圈城镇空间布局结构实施回顾可以看出，都市圈远景城镇空间布局框架和发展方向，符合南京社会经济发展需要和空间布局需求。以主城为核心的都市圈空间格局已基本拉开，并呈江南快于江北，南延快于东进，主城快于外围城镇的发展态势。大部分城镇按规划要求的职能分工进行建设落实，少部分城镇的实施情况与规划要求有一定距离，城镇职能分工需进一步明确优化。城镇之间间隔分布构想的实施情况与规划要求有一定距离。

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㈢关于主城用地功能布局

1．规划片区功能在实施过程中发生部分变化调整

现行总体规划对主城用地功能布局提出了“以河流、铁路、城墙等为自然边界，分别形成以第三产业用地为主体的中片；以河西生活居住区用地为主体的西片；以中央门外工业区为主体的北片；以钟山风景区为主体的东片；以纪念风景区、对外交通设施为主体的南片”的五个功能片区规划构想，五个功能片区既相对独立各具特色又形成有机联系的整体。

根据99年主城现状用地的统计，中片的第三产业用地占44.2%，西片的居住用地占31.8%，东片的绿地占26.4%（未含紫金山北坡），与总体规划确定的片区主导用地功能基本相符。

南片由于大校场机场民用部分迁至禄口，大校场转为军事用地性质，其对外交通用地比例1999年已下降至1.2%；与此同时，随着宁南等较大规模居住区的开发，南片居住功能得到加强，规划确定的南片用地功能在实施过程中已发生变化；北片99年工业用地比例为33.9%，居住用地比例为16.7%，工业用地比例虽然高于居住用地，但随着北片退二进三速度的加快，工业用地比例将继续呈下降趋势，相反居住用地比例将仍有上升，规划确定的以中央门外工业区为主体的北片功能将发生较大的变化。

2． 主城用地结构优化调整速度快于规划预计

“优化主城用地结构，增加第三产业用地，增加道路广场用地，保持现有居住用地水平和较高的绿地指标，合理压缩工业用地”是现行总体规划提出的主城用地功能调整优化的主要思路。

至1999年，主城公共设施用地为25.34平方公里，比90年增加了5.95平方公里，基本达到规划提出的到2010年公共设施用地增加约10平方公里的阶段目标；道路广场用地1999年为16.72平方公里，占建设用地比例的10.5%，道路用地面积接近规划2010年19.3平方公里的指标，超过2010年道路建设用地9.4%的规划比例；绿地增长速度较慢，99年绿地总面积为23.35平方公里，占建设用地的比例为14.6%，未达到规划2010年分别为46.7平方公里和24%的阶段目标；居住用地1999年为45.56平方公里（包括部分建成区内的农村居民点），已超过规划确定的2010年达到39.5平方公里的规划目

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标；随着“退二进三”速度的加快，工业用地总量1999年为29.28平方公里，占城市建设用地比例为18.4%，已提前完成规划确定的2010年工业用地总量下降到31.46平方公里的总量目标。

综上所述，虽然主城五个片区中的部分片区功能在实施过程中发生一些变化调整，但仍具有各个片区的主体功能特征，主城五个片区功能结构的划分总体上来说是合理的。主城用地结构优化调整速度加快，特别是居住用地的增加和工业用地的下降速度，完全超出了规划预计，但总体上是符合规划提出的优化主城用地结构的总体目标和方向的。

四．产业空间布局

现行总体规划提出的产业布局思路是：主城以内涵发展为主，重点发展第三产业，强化金融、贸易、信息中心职能；外围城镇重点发展第二产业，加速基础设施配套建设，第一产业的发展着重提高集约化、商品化生产水平。

㈠关于第三产业

主城作为第三产业的主要发展空间，近十年来第三产业发展迅速，体现在第三产业用地及占城市建设用地比例逐年提高，分别由90年的61.9平方公里和44.5%提高到95年的72.7平方公里和52.1%，99年的92.9平方公里和64.94%（市区第三产业占国内生产总值的比例也有90年的32.9%上升到95年的45.9%，99年达到 %）。新街口地区的金融贸易信息职能得到加强，建设用地和建筑面积分别由78年的20公顷和50万平方米，发展到97年的77.84公顷和445万平方米。银行机构有90年的人行、中行、工商行、交行、农行、建行六大家，发展到99年的14家，增加了商行、投资、华厦、招商、光大、中信、浦发及外资渣打银行。

主城第三产业发展迅速，金融贸易信息职能得到加强。

㈡关于第二产业

外围城镇作为第二产业的主要发展空间，近十年来，发展较快的城镇主要有依托开发区快速发展的东山、尧栖、浦口，依靠重点项目投资建设的大厂。

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位于浦口的浦口高新技术开发区，规划产业开发建设用地3.2平方公里（享受优惠政策范围16.5平方公里），至99年底已基本完成3.2平方公里的开发建设，区内有中外企业126余家，工业总产值126亿元；位于尧栖地区的南京经济技术开发区，规划用地9.73平方公里，已开发用地约6.5平方公里，区内有中外企业约70家，技工贸收入约90亿元；位于东山的江宁经济技术开发区规划用地24.98平方公里，已完成开发用地约18平方公里，99年区内有企业380家，技工贸收入达100亿元。

大厂近十年以大中型企业为主体的工业发展也比较快，以扬子乙烯为代表的“扬巴”一体化工程建成以后，乙烯的最终规模可达125万吨，扬巴工程的建设以内涵发展与外延扩张相结合的方式，总建设用地约需268公顷，其中外延扩张用地约190公顷。

为改善主城环境、为第三产业的发展留出更多的发展空间，近十年来，主城加大了污染企业的搬迁力度，至99年底，主城已搬迁或正在实施搬迁的污染企业141家，腾出开发建设用地294公顷，其中用于房地产和第三产业用地开发的212.8公顷，占72.4%。搬迁企业中进入开发园区的39家，占27.7%，新址虽出老城，但仍在主城内的企业有61家，占43.3%。

现行总体规划将外围城镇作为第二产业的主要布局空间的规划构想，与第二产业的实际空间落实有较大的距离。

㈢关于第一产业

城市化地区以外的地区，是第一产业的主要发展空间，根据现行总体规划确定的建立综合性林业体系要求，已建成六合平山林场、溧水林场（用材林、经济林）、江浦杜仲林、六合银杏林、营防桑林、江宁茶园、顶山果林等，长江沿岸水源涵养林以及卫生防护林带建设进展缓慢；规划确定的种、养、加工一体化蔬菜副食品基地，基本建成的有沙洲、双闸、营房、汤泉、固城湖、禄口等，青龙山的禽、蛋、生猪饲养基地未形成。

第一产业空间分布得到基本落实，但是实际建设状况与规划提出的“第一产业的发展着重提高集约化、商品化生产水平”的目标还有一定距离。

综上所述，现行总体规划确定的三次产业空间布局是基本合理的，近十年的建设基本上是按规划提出的产业空间布局要求实施的，一、三产业相对空间落实较好。第二产

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业除东山、尧栖、浦口和大厂四个外围城镇发展较快以外，其他外围城镇特别是沿江以发展第二产业为主要职能的外围城镇，在主城“退二进三”过程中，未能真正发挥承担疏散主城工业功能的规划职能，而主城虽然实施了污染搬迁计划，但仍有43.3%污染搬迁企业滞留在主城，规划第二产业空间布局要求与实际实施状况有较大的距离。

五．交通设施

（一）对外交通

对外交通近期规划目标是：开工建设京沪高速铁路、宁襄、宁扬铁路；改建南京站， 建设江北永宁编组站。建成沪宁高速公路、宁连公路，开工建设宁芜高速公路，建设长江公路二桥，市域公路通车里程达到4000公里。建成南京禄口国际机场。建成南京港客运站，加快新生圩港配套设施建设，建设龙潭港等。

总体规划确定的沪宁、宁合、宁芜（马）高速公路以及机场高速公路均已建成通车，宁杭高速公路已开工；公路一环（即绕城公路）基本建成，长江二桥通车在即；宁连、宁启、宁高和312国道等一批对外高等级出入口公路业已建成。公路通车里程已达7000公里，其中等级公路达5500公里。以高速公路、一级公路为骨干的初步现代化的公路网络初步形成，高速公路里程突破了200公里；既有公路网总规模不仅提前实现总体规划确定的近期建设目标，而且也已超过总体规划确定的远期规模（规划市域公路通车里程为5200公里）。禄口国际机场97年建成通航；下关客运站建成使用；沪宁铁路全面提速。南京市对外交通条件明显改善，大大缩短了南京市与周边城市的时距，增强了南京的吸引力和辐射力，提升了南京省会城市和长江中下游中心城市的功能。

按照现行总体规划的要求，对外交通建设、尤其是公路交通建设进展迅速，大交通格局初步形成。

（二）城市道路

主城道路交通近期规划目标是：基本建成经五纬八的城市道路骨架，改善鼓楼广场 等道路交叉口交通，修建城市快速环路等。

总体规划实施以来，城市道路建设“九五”累计投入超过100亿元，新增道路面积

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超过400万平方米，人均道路面积由1995年的5.6平方米/人增加到2000年（预计）的8.7平方米/人，提前实现规划确定的近期建设目标。根据总体规划确定的干道网架新建了经四路、城东干道、纬一路、纬三路（西段）、纬四路（西段）、纬七路（西段）、纬八路；拓宽改建了建宁路、模范马路、北京东西路、汉中路、中山东路、中山北路、虎踞路、中山路、中央路等一大批主干道；同时还建设了一批次干道和交通性支路。南北两纵快速道路正在逐步建设、平面交叉口渠化取得显著进展和效益，市中心交通得到有效疏解。

“经五纬八”的城市主干道网框架基本形成，城市快速环路正在加速建设，路网容量的扩充基本满足了交通发展的需求。

（三）地铁

根据总体规划目标，近期将“建设地铁1号线小行—迈皋桥段”。

总体规划实施期间由于国家宏观经济调控，暂缓了城市地铁工程的审批，但是南京一直在延续着前期的准备工作。随着国家对地铁政策的改变，1999年4月15日南京地铁南北线一期工程项目建议书经国家计划发展委员会批准立项，今年4月份开始进行三山街站的续建工程，年底地铁将全面开工建设。

地铁规划的近期建设目标将如期实现。

（四）公共交通

现行南京城市总体规划明确提出：公共交通是今后城市客运交通系统的主体，公共 汽车、电车线路网密度逐步提高到2.5—3.0公里/平方公里，随着道路网的完善，公交线路网要逐步扩展；继续配套建设若干工交停车保养场；积极发展城市小公共汽车和出租汽车。

按照总体规划确定的目标，公交出行的平均时耗、换乘次数、候车时间以及两端步行时间等公交出行的特征参数都有明显改善。1999年实际营运车辆已达2988标台（其中市政公用局系统2667标台），以城区人口213万人计算，万人拥有量14标台。已超过《国标》要求。截止1999年，全市共有公交营运线路127条，其中市区线路80条，

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郊区线路47条；线路总长度2072.3公里。随着公共交通条件的改善，居民公交出行比例在1986年的19%一度下降至1997年的8%以后，迅速上升到1999年的21%。至1999年上半年，市区公交线路净长度为199.45公里，以建成区面积177 km2计算，公交线网密度仅为1.13 km/km2，与现行总体规划和《国标》要求尚有较大距离。至1999年，出租车的数量为8593辆，是1986年404辆的20多倍，近几年出租车的数量基本上没有大的增加。

从总体上看，近三年来公共交通发展迅速，某些指标已达到或者超过国家标准，道路交通设施建设和公交改革已取得显著成效。

按照现行总体规划确定的道路交通规划目标，道路交通设施建设取得突破性进展，基本适应了国民经济和交通需求高速增长的需求。但是道路交通建设发展还不够平衡，主城次干道和支路网建设严重滞后于主干道的建设，停车设施和公交场站建设也相对滞后于线网的建设；都市圈内道路交通和过江通道建设的相对滞后，还制约了外围城镇和江北地区的开发建设，城市道路交通系统还需进一步优化完善。

六．市政设施

现行南京城市总体规划对市政公用设施的规划目标是： 强化城市基础设施，都市圈内城镇的电力、燃气、供水、通讯、防洪、排涝等设施应接近或达到中等发达国家同类城镇的水平。

（一）供电

1999年全市最高负荷为213万千瓦（2000年为233万千瓦），距规划预测的2000年达到300万千瓦的指标与一定的差距。按照规划要求，“九五”期间已建成500千伏输变电工程，新建、扩建了220千伏殷乡、莫愁湖、盘城、雨花等9座输变电工程，规划近期要完成的500千伏供电线路和1座500千伏变电站已完成建成；规划新建、扩建220千伏变电站7座的任务已超额完成；规划明城墙以内地区逐步取消架空线的计划正在实施。未按规划实施的有：下关电厂就地进行了改造，未实施搬迁计划；西渡电厂一

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期工程没有如期建设。

供电规划和电网建设实施情况与社会经济发展需要是相适应的，供电规划总体实施情况良好，个别供电设施的空间安排、建设时序与规划预还有一定距离。

（二）供气

主城居民燃气气化率99年底为99.5%，超过了2000年达到95%的规划目标；99年已建成的50万米3/日轻油制气厂，超过了规划近期建成23米3/日油制气厂的预期规模；液化气99年全社会总供气量为11.2万吨，基本达到2010年规划16万T/年的供应量的阶段目标；煤气供气规模99年底为83万米3/日（其中市政公用局系统内为58万米3/日，梅山冶金公司25万米3/日），储气能力为50万米3，基本实现了“逐步实现以煤气为主、液化气为辅、油制气调峰补充的供气结构”目标。

与规划目标有一定差距的有：现状煤气总供气规模、总储气能力，与规划2010年煤气总供气规模达到495万米3/日、总储气规模达到220万米3的远期目标距离较大；玄武湖气柜还未搬迁、目前仍在使用，对玄武湖景区景观和周边安全造成较大影响；规划拟建的中保、窑上村、浦口、沧波门等地区的气柜未实施，有些设施预留用地已被其他建设挤占，如中保煤气柜。

（三）供水

1．根据现行总体规划：2010年主城供水规模为300万T/日，生活用水指标为550升/人日，供水普及率100%；要新建城北水厂、扩建城南、北河口水厂，保留上元门水厂，逐步取消中华门、大桥水厂。

至99年，主城实际供水规模为160万T/日（2000年7月供水高峰值为140万T/日），距主城近期供水规模达到220

万

T

/日的规划要求虽还有一定距离，但已基本满足用水高

峰的需求；99年人均生活用水量为482升/人日，供水普及率已达100%；城北水厂一期工程25

万T

/日规模已建成，北河口水厂已扩建至90万吨/日规模，城南水厂的扩建准备

工作正在进行之中，中华门水厂已取消，大桥水厂，作为玄武湖的引水专用水厂继续保留，供水能力基本适应了生产生活用水的发展需要。

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2．现行总体规划确定：2010年外围城镇供水规模为104万吨/日，自来水外围城镇实现基本普及，生活用水指标仙西、浦口为550升/人日，其他外围城镇为350—450升/人日，建制镇300升/人日；新建板桥水厂、龙潭水厂、六合水厂、扩建现有江浦水厂、浦口水厂、在城、淳溪以石臼湖为主要水源。

至99年，外围城镇实际供水规模为312万吨/日，外围城镇自来水已基本普及，生活用水指标仙西、浦口为 升/人日。其他外围城镇为 升/人日，建制镇 升/人日；板桥、龙潭、给水厂尚未建设，江浦、浦口水厂已完成扩建，在城、淳溪目前仍分别使用钟山水库、固城湖水作为主要水源。

（四）排水

1．总体规划确定的排水体制是：主城内的旧城区仍沿用合流制，有条件时逐步过渡到分流制，污水经截流后送污水处理厂；新区一律采用分流制。

排水体制基本按规划要求实施，主城内的旧城区仍沿用合流制，部分地区污水已采用截流沟方式，如内秦淮河流域；河西新区基本按分流制实施，但在城东、城南等新区，合流与分流混杂，没有按规划要求一律采用分流制。

2．“城市排涝按照高水自排与低档水机排相结合的原则┉┉，形成完整、合理、达标的排水沟体系”。

城市排涝原则在专项规划和建设中基本得到落实，如在河西低洼地区改造了部分排涝泵站实施机排方案，南玉带河泵站经改造后实施高水自排方案。经十年建设，主城内易淹水地区的排水设施基本完成建设。

实施中的主要问题有：河道整治不力，大量河道没有疏浚、护砌，有的河道被填修路；西家大塘等规划要求保留的水面或被填埋，或被侵蚀，蓄水能力逐年减少；新建的泵站有的未达到规划标准，如金川河泵站，规划流量为40M3/秒，实际建设只有20M3/秒，影响了排涝能力。

3．“主城范围内规划江心洲、中保村、方家营、笆斗山、杨庄、锁金村6个污水处理系统┉┉，规模分别达到72万吨/日、13万吨/日、17万吨/日、45万吨/日，28.5万吨/日、2万吨/日”。

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近十年来，污水处理设施的建设是市政公用设施最薄弱的部分，除了90年现状就存在的江心洲和锁金村二座污水处理厂外，方家营污水处理厂刚刚进入方案阶段，杨庄污水处理系统今年完成工程预可研工作，其余污水处理厂都没有进入实际操作阶段，有的污水处理厂原规划厂址，已被改作其他建设用地，如中保污水处理厂。

（五）电信邮政

1．电信

根据现行总体规划：至2010年，市话普及率达到60部/万人，市话交换总容量达到26万门（？），规划形成鼓楼、河西、仙西、浦口四处通讯枢纽，建设40—45个分局所，移动通信逐步实现与国内移动通信网的联网┉┉。

通信发展迅速，至1999年底，市话普及已达到50部/万人，市话交换容量已达180万门，除保留现有的鼓楼电信枢纽外，河西、浦口两处通信枢纽正在建设之中，并已完成了24个电信分局的建设，移动通信已提前实现了国内移动通信网的联网。规划提出的2010年无线寻呼用户达20万户的指标目前已提前达到，传真通信、图像通信、数据通信按规划保持稳定快速的发展速度、主城通信线路也按规划要求逐步从地上移至地下。

规划提出的迁移河西收发讯区的计划，目前仍在计划和选址阶段，尚未正式启动。 2．邮政

邮政规划2010年以前建设鼓楼邮政中心，增加茶亭等7处邮电支局和泰山新村等5个邮电所，建设浦口、南京西站、机场等5个邮件转运中心。

至99年鼓楼邮政中心已建成投入使用，邮电支局和邮电所基本按规划实施，机场等邮件转运中心也正在逐步建设完善。

浦口、南京西站邮件转运中心，随着接发送客货运班次的减少，作为邮件转运中心建设的必要性和可能性都将重论证。

（六）其他市政设施

1．环卫规划提出的主要目标是：实行垃圾分类搜集、垃圾综合利用率20%；市区

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粪便逐步实现集中处理，一、二类的公厕达50%以上，主城道路机械化清扫率达70%，建设轿子山、水阁、天井洼等垃圾填理场，总库容1800万米3以上，按小型站1—2KM2，大型站8—10 KM2服务面积标准设置垃圾中转站。

至99年基本达到规划预期阶段目标的有：一、二类公厕达到20%以上，建成了轿子山、水阁垃圾填埋场，正在建设天井洼垃圾填埋场，总库容量已达800 万米2 ，基本满足垃圾弃置处理要求，按小型站设置要求设置小型垃圾中转站99座。

与规划目标有较大距离的有：垃圾综合利用率几乎为零，市区粪便目前仍未实现集中处理，主城城市道路机械化清扫率仅为5%与规划70%的要求差距较大，大型垃圾中转站的设置实施难度很大。

2．消防规划要求至2010年，主城消防中队由8个增至25个，目前实施完成11个， 距规划目标差距较大；规划消防观测站由1个增至3个，目前已建成2个，基本完成预期阶段目标。消防设施建设速度相对缓慢。

总体来说，市政基础设施规划与社会经济发展需要是相适应的，其发展水平处于华东地区（除上海）领先水平（如水、气供应水平位居全国第六），特别是电力、通 信、供水、供气等经济效益明显的供应类设施，普遍实现或提前实现规划预期阶段目标。但从实施情况也反映出已社会、环境效益为主的服务类市政设施建设速度缓慢，如污水处理系统、环卫设施和消防设施的建设明显滞后于有经济效益的其他市政设施建设。

七．城市生态环境

（一）关于生态防护网架

“为保证末来南京城市良好的生态环境，都市圈内要以城镇之间的山林、水体、基本农田、及防护林作为主骨架，城镇内部的绿地系统作为次骨架，沿主城对外放射的交通走廊和河道的绿化带作为连接体，共同构成生态防护网架。作为生态防护网组成部分的绿色空间，必须严格加以保护、严禁毁坏侵占。”

建立城市生态防护网架，一方面是为了避免大城市连绵发展形态造成的大城市病，另一方面是通过建立生态防护网架，达到利用外部生态环境的渗透，改善主城和其他外围城镇内部生态环境的目的。生态网架是一个系统，任何一个子系统或节点生态环境的

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破坏，都将减弱其总体的生态效应。

1．作为有山林、水体、基本农田、及防护林为主体的生态主骨架，近十年来，基本处于自然状态，部分山林植被还遭到不同程度的破坏，如幕府山、汤山、青龙山、黄龙山、牛首祖堂山等的开山采石；防护林也是城市生态网的主骨架之一，近年来防护林的建设投入不足，而被侵占现象却比较严重，如扬子乙稀与大厂生活区之间的防护林带，近年来不断插建了一些城市建设用地，其中包括新建了100余幢的农民新村。位于都市圈东北——西南方向清凉空气走廊上风向的大厂与瓜埠之间的开敞空间，由于扬巴工程等项目的建设，控制宽度一再缩小，生态作用也将随之减弱。大厂区与浦口高新技术开发区之间的绿化隔离带，也随着南钢的扩建和储罐场的建设而连接度相应减弱。

2．城镇内部的绿地系统是城市生态防护网架的次骨架，也是生态防护网络中相对建设较快的系统，近来年，主城先后建成了台城、月牙湖等景区，建设了汉中门、水西门，鼓楼等广场，加大了绿地广场的建设力度，绿地总量有所增加，但与城市人口的增长速度和居住用地的建设速度相比，还有相当的差距。1999年主城绿地面积由90年的20.5km2，增加到23.35km2（园林局提供的数据为市区公共绿地面积21.2 km2，该数据还需进一步核实），占城市建设用地的比例为14.6%，与总体规划确定的至2010年，规划绿地面积46.7km2，绿地占城市建设用地24%的阶段预期目标相比还有较大的差距。

除绿地总量未达到规划预期目标外，城市公共绿地特别是便民型的公共绿地存在较严重的分布不均问题。据99年统计数据，主城东片人均公共绿地为113.5 m2/人（包括紫金山、玄武湖）。而人口集中的中片和西片，人均公共绿地仅 1.87m2/人和3.53m2/人。

在加大绿地建设的同时，主城内起生态作用的山体、河道被侵占现象也比较严重，如五台山、惠民河、雨花台南的生态绿地等，严重影响了城市生态效应的发挥。

3．沿主城对外放射的交通走廊、河道等的带状绿地是城市生态防护网架中的连接 体，它起着城市外部生态系统与内部生态系统之间的连接作用，其连接度的强弱，直接影响到外部生态系统对内部生态系统的生态作用。总体规划确定的主要生态接体有：连接栖霞山风景区和钟山风景区之间的宁镇路二侧带形绿地、连接汤山风景区与钟山风景区之间的沪宁高速公路沿线绿地，连接雨花台风景区与牛首山风景区的宁丹路沿线绿色通道，以及沿长江，秦淮河，绕城路、机场路等起连接体作用的带状绿地。至99年底，

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绕城公路已完成一、二期总长51.35 km，宽30m 的绿带建设，机场路、沪宁高速公路沿线也进行了绿化美化工作，对改善城市景观和生态环境起到了一定的作用。但实施的总体情况与规划提出的要求、（如绕城公路二侧各100米的绿化带）与兄弟城市（如上海、北京等）相比，还存在很大的差距。由于对生态环境的认识还不够重视，有些起生态作用的关键地区和节点的开敞空间，遭到了建设性的破坏，如钟山风景区和汤山风景区之间的马群、其林地区的开发建设，雨花台风景区和牛首山风景区之间的宁南的开发建设，将严重影响生态防护网架整体生态作用的发挥。

现行总体规划提出的生态规划构想，是符合南京的客观条件和实际需要的，从实 施情况看，城市生态防护网架的建设总体上滞后于其他城市建设，生态主网架基本处于自然状态，部分山体、植被还遭到人为破坏；生态次网架的建设速度在加快，但与规划目标相比仍有较大差距，在绿地分布上还存在空间分布不均的问题；作为连接体的带状绿地建设严重滞后，起生态作用的一些关键部位遭到建设性破坏，城市生态防护网架系统还未形成。

（二）关于环境保护规划

现行总体规划提出的环境保护规划的主要目标和控制要求是：全市要逐步达到各类环境功能区标准，实现生态良性循环，成为具有良好生态环境质量的城市。总体规划提出的环境保护规划的目标和要求，基本符合南京的实际情况，也是与城市功能定位要求相适应的。

1．水环境

长江南京段规划的9个饮用水水源保护区中，八卦洲北汊的大厂和扬子水源地，由于未处理好排污口的合并等问题，水质污染严重，现已改在八卦洲上坝集中取水。其它水源地如夹江水源地，因保护区内的排污口、码头等影响水质的沿岸设施，未按规划要求搬迁和合并，加上污水排放未能实现有效控制，饮用水水源保护区内水质中的石油类等超标，需引起高度重视。

主城内秦淮河流域已基本完成污水截流工程，玄武湖实施综合整治后，水质有一定改善。外秦淮河、莫愁湖、月牙湖等虽经过多次整治，但水体水质仍距规划要求的标

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准有较大距离。

全市共有地下水资源12737万m3/年，目前年开采量为1530万m3/年，属于正常开采，达到了规划提出的“合理开发地下水资源，注意防止过量开采和水质污染”的要求。

主城内已建成污水处理厂两座，处理能力为26.5万吨/日，实际处理量30.5万吨/日(已超负荷运行)，处理率为26.3%，距规划提出的2010年日处理172万吨/日，处理率达到70%—80%的要求相距甚远。外围各城镇除工业污水由各企业自行处理外，其余均未建生活污水处理厂，生活污水处理率几乎为零，与规划2010年达到50%污水处理率的要求相距甚远。

2．大气环境

随着主城产业结构的调整和实施“退二进三”的政策，市中心区30km2范围内已基本无工业污染，工业污染源治理力度的加大，城区锅炉能源改造及民用气化率的提高，使城市大气环境得到改善。城区SO2已逐渐达到国家空气质量二级标准，酸雨频率99年比91年下降了8个百分点。空气中的总悬浮颗粒（TSP）近十年来有较大幅度的降低，但因建筑扬尘等污染，TSP仍维持在较高的水平。随着机动车的增加，城市空气污染情况也发生了变化，空气特征正由煤烟型向煤烟与交通混合型转换。

近三年来，南京市的空气污染指数平均在７５—９５之间，空气质量在全国同类城市中处于中等水平。

3． 声环境

自８８年开展创造环境噪声达标区工作以来，城区环境噪声得到一定的控制， 达标区面积已由８８年的８.９km2，扩大到9９年的1１７ km2，９９年与９１年相比，居民文教区、混合区、工业集中区等环境功能区的声环境质量均有所改善，交通干道两侧噪声基本稳定，但是商业中心区声环境质量有所恶化。

4． 固体废弃物污染控制

１９９１年全市工业固体废弃物产生量为4３４万吨，综合利用率为５７.９%，１９９９年全市工业固体废弃物产生量为６１０.４万吨，综合利用率８５.３%，与规划要求的达到95%以上的要求有较大的差距。粉煤灰综合利用率９１年为４６.６％，９９年为８７.４６％，虽然增加了４１个百分点，但与规划提出的１００％的指标仍有较

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大的差距。

现行总体规划提出的环境保护规划目标和要求，符合南京的实际情况，也是与南京城市功能定位要求相适应的。从现状实施情况来看，环境质量总体保持稳定，局部有所好转，但于规划目标相比还有较大的差距。城市环境保护基础设施建设严重滞后，影响了城市环境质量的进一步改善。

八．历史文化名城保护

南京历史文化名城的保护，要充分发挥山、水、城、林交融一体的气度恢弘的城市特色，从保护环境风貌、城市格局，建筑风格等五个方面，建立完整的历史文化名城保护体系。要妥善处理好历史文化名城保护与现代化建设的关系，城市现代化建设以及主城用地的调整改造，要与历史文化名城的保护相协调。

总体规划提出的历史文化名城保护体系，以及从宏观到微观各个层面提出的不同程度的保护控制要求，是南京历史文化资源的保护需要，也是塑造南京城市特色，提升城市形象和功能的要求。

（一）关于环境风貌

1．总体规划确定了钟山风景区、明城墙风光带等十三片环境风貌保护区（其中主城内有6片，主城外有7片）。

■ 钟山风景区、雨花台纪念风景区、秦淮风光带，经十年的建设，已形成规模，景点建设和配套设施建设比较完善，是南京接待外地游客的主要景区。实施过程中的主要问题是，在风景区和协调区出现了一些与风景区不和谐的建设，典型实例有帝豪别墅、太平花园、斯亚花园以及花神庙地区的商业性住宅开发等。

■ 栖霞山风景区，牛首祖堂山风景区，老山风景区，汤山温泉— 阳山碑材风景区以及石城风景区，近十年来，已得到一定开发，正在逐步完善，初具接待能力，以本地游客为主。主要问题有山体破坏严重，如石城风景区中的华严岗山体被占用作为房地产开发；汤山风景区、牛首—祖堂山风景区因开山采石，山体植被破坏严重；栖霞山风景区因水泥厂扩建，污染严重，影响了这些风景区品质的提升和旅游业的进一步发展。

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■ 明城墙风光带的历史文化价值和国内外的影响而言，它的规划建设水平，将对

著名古都的功能定位产生深远影响，总体规划批准实施以来，一方面加快了规划编制的力度，（“南京明城墙风光带规划”于1998年编制完成并通过全国专家评审）另一方面开始了环境整治和分段建设，近年来，进行了台城至九华山段、台城至玄武门段、集庆门段、中山门两侧、中华门及汉中门等地段的维修、开发和利用，已建成有台城景区、月牙湖景区及一系列与之结合的广场，正在开发建设的有狮子山景区和石头城景区等，明城墙风光带已进入实质性的规划实施阶段。在实施过程中的主要问题是：首先在处理保护、控制与开发利用方面研究不够，在保护范围甚至城墙本体上出现了一些不协调的建设；其次是开发利用不够，与同类城市的西安相比，明城墙的开发利用未得到足够的重视，其旅游价值的开发已明显滞后于其他城市，这与南京市著名古都的功能定位是不相称的。

■ 大江风貌区、桂子山—金牛水库风景区、天生桥—无想寺风景区、固城湖风景

区都处在待开发阶段，除幕府山白云石矿等的开采、下关电厂的建设对大江风貌景观造成破坏以外，其他景区总体保存情况良好。存在的主要问题是，与人们日益增长的旅游、休闲需求相比，开发建设速度滞后，影响旅游业的发展。

2．总体规划确定了夫子庙、朝天宫，民国公馆区等十二片历史文化保护地段，从实施情况看分为三种情况：

■ 夫子庙、天王府—梅园新村、朝天宫、南捕厅传统民居，都做过规划或划过规划控制范围，总体保护、控制情况良好，并作为旅游资源得到了有效的利用。 ■ 明故宫、中山东路近代建筑群，民国公馆区、门东传统民居、杨柳村古建筑群，基本处于自然状态，周围环境和保护主体有被建设侵占的危险，如民国公馆区原规划控制范围为北京西路南北二侧，目前只有北侧的颐和路地区有较高的保留价值。

■ 门西、金沙井传统民居，有的因控制不力已难以成片保护，有的因房地产等建

设，已面目全非，已基本无保留价值。

历史文化保护地段从实施情况看，总体数量在减少，保护范围在缩小，保护价值在降低，旅游价值未得到充分体现。

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（二）关于城市格局

城市格局主要从保护历史轴线，四重城廊，古河道来体现。

1．中华路、御道街、中山路是规划保护的三条主要历史轴线，基本反映了南京的 历史格局。中山路段因道路拓宽改造，圆形广场加三块板的断面形式受到了不同程度影响，另外两条轴线基本按照规划要求，得到较好的控制。

2．明代皇城、宫城遗迹得到保护；都城的保护已做过全面规划（即南京明城墙风 光带规划）并在逐段落实；明城外廓遗址，近年来因未受到重视，规划控制力度不够，已有数段被毁。

3．古河道是南京作为历代都城的重要见证之一，从近十年建设情况看，玉带河、明御河保护和实施的效果较好，沿岸进行了绿化，环境得到改善；随着明城墙风光带的建设，作为风光带重要组成部分的沿城墙的河湖水系，逐步得到了整治，如月牙湖地区的环境整治，不仅给市民提供了较好的休闲场所，还使明城墙风貌得到了充分展现，体现了现代化建设与古都风貌的有机结合。与此同时，古河道建设遭破坏的实例也有存在，如干河沿被填埋，北门桥被毁，河道二侧的绿化开敞空间被占等。

城市格局的保护总体上讲，经过近十年的建设，轴线、城廊、古河道的格局还存在，但也面临着历史文化信息减少、或遭现代化建设淹没的倾向。

（三）关于建筑风格

建筑风格的保护，现行总体规划主要从传统民居、公馆建筑、公共建筑和建筑风格创新等方面得出规划要求。规划提出保护和修复5片传统民居的目标，到目前为止仍有可能成片保留、并有保留价值的仅有2片，且范围有所缩小，修复工作尚在规划研究阶段；位于北京西路二侧的民国公馆区，目前有保留价值的仅剩北京西路北侧的颐和路地区，其建筑内部平面结构和外部环境也受到一定程度的建设性破坏；民国具有代表性的公共建筑，现状建筑本体部分保护较好，但有些建筑周边环境没有得到妥善保护；关于南京传统特色建筑风格的探索，是近十年来没有很好研究的课题，总体规划实施以来的五——十年，是南京的建筑市场最活跃的时期，仅高层建筑目前主城就有500余幢，高

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层建筑的总数在全国排名第五，但并未形成吸取南京传统特色的整体建筑风格。

（四）关于文物古迹的保护

现行总体规划不仅要求对市级以上文保单位划定保护范围和控制地带，并分别提出了保护、控制的要求。总体规划实施以来，对全市现存的281处市级以上保护单位划定了保护范围和建设控制地带的仅有76处还有200余处尚未落实。在实施过程中，文物古迹的保护主要存在建设性破坏、控制地带环境风貌被改变，旅游价值挖掘和体现不够等问题。

（五）关于历史文化内涵挖掘与体现

历史文化名城保护规划通过建立博物馆系列来挖掘与体现历史文化内涵，近十年 来，朝天宫、太平天国博物馆及梅园新村纪念馆等得到了修复、扩建和发展；增加了天文、地质、城垣史、静海寺、民俗博物馆、云锦博物馆；近代史博物馆即将新建，博物馆系列已具有一定规模。

综上所说，总体规划提出历史文化名城保护规划体系与南京市的城市功能定位是相适应的，从实施情况看，南京的城市建设和古都风貌的保护工作基本上是按规划实施的，但保护、控制、开发的力度还远远不够，一些有影响的历史文化景点、景区尚未得到充分的开发利用；规划确定的历史文化保护地段、文物点、古河道等，由于缺乏相应的政策措施做保障，其数量和品质上都有所下降，历史文化名城保护体系尚未形成，与著名古都的功能定位、与同类城市相比还存在较大的差距。

九．城市公共设施

现行总体规划中公共设施的规划主要反映在三个方面： 一是城市公共活动中心体系的建立，二是各类公共设施的安排，三是大型市场的空间布局。

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（一）关于城市公共活动中心

1．城市公共活动中心在都市圈层面上的主要思路是：主城建设以金融、贸易、科 技、综合管理服务为主要职能的都市圈的核心；在南京的新区仙鹤门—西岗地区逐步形成国际化大都市的又一核心；在江北的浦口形成为南京江北地区服务，同时辐射到苏北、皖北地区的都市圈江北地区的中心。都市圈城市公共活动中心的组织和空间布局，不仅强化了中心城市的功能定位，而且以可持续发展的观点，为长远提升南京城市功能定位创造了条件。

主城作为都市圈核心的主要职能集中体现在市中心区，后面将作详述。

仙鹤门—西岗地区是城市为长远发展预留的城市新区，按照规划功能要求目前有少量的住宅、教育设施的开发建设，为高标准、与国际接轨的公共活动中心预留用地得到了较好的控制，符合总体规划希望仙西到中后期开始开发建设的思路。

浦口桥北路两侧是规划安排的都市圈江北地区的中心，目前桥北路两侧的主要建设有南京装饰城、红太阳建材城等大型装饰建材市场，也有少量的办公、服务、娱乐设施，与规划提出的都市圈江北地区中心的职能要求和建设标准差距甚大，江北地区中心的综合服务功能未形成。

2．主城公共活动中心体系规划的主要思路是：以增强南京经济、文化中心城市功 能为目标，加快主城公共设施的建设，形成有一个市中心区、一个副中心、七个地区中心及若干个居住区中心组成的公共活动中心体系。

■ 市中心区主要有金融商贸中心、信息中心、行政中心和若干条专业特色街构成。

新街口金融商贸中心的各类公共设施建筑面积97年已达445万平方米，其中金融、商务办公类建筑334万平方米，其他商业服务类建筑面积111万平方米，由此可以看出，新街口地区已从过去传统的商业中心逐步向商务中心转变，中心城市功能得到进一步加强。

按照规划要求，湖南路、太平南路、莫愁路商业街都已初具规模并各具特色，特 别是湖南路商业街的档次、品位和集聚度，仅次于新街口地区。相对而言，山西路沿线现状实际是以办公和写字楼为主、中央路因交通性干道功能和两侧大单位较多等特点，规划商业街的功能没有形成。长江路随着文化艺术中心的建成，以及近代史博物馆、南

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京图书馆新馆、南京美术馆等大型文化设施的选址定点，文化街的文化功能将得到进一步加强和完善。珠江路科技街在规划引导下，经近十年的建设已初见成效，正在扩大规模、提高档次、向纵深发展，相比之下，广州路作为科技街的组成部分，其发展速度较慢，尚未形成规模。古楼信息中心、北京东西路的行政中心处在充实完善阶段。

■ 现行总体规划确定的河西副中心，位于莫愁湖公园以西的纬五路和纬六路之间，

由于该地区为基本建成地区，集中开发建设用地较少，实施难度较大。98年河西规划调整时，已将副中心调整至经四路以西，纬五路和纬六路之间的滨江地区，因该地区现状的电台搬迁计划尚未实施，河西副中心还处于规划酝酿阶段。

■ 规划确定的七个地区中心中，热河路、迈皋桥地区中心建设较快，已初具规模；

孝陵卫、中保、光华门地区中心建设速度缓慢，滞后于该地区市民的需求；沙洲地区中心由于建设还没有推进到该地区，因此地区中心建设尚未启动；中央门地区中心的区位正好位于流动人口的集散地，受市场导向的影响，该地区目前的建设多以为全市和流动人口服务的市场和商业服务为主，与地区中心的定位和功能要求有较大的距离。

总体上，城市公共活动中心的空间落实和建设要求基本符合总体规划构想，在实 施过程中，具有区域影响的市一级的公共活动中心建设较快，发育良好，副中心及地区中心的培育和引导不够，建设落实缓慢，公共活动中心到目前为止，尚未形成完善的服务体系。

（二）关于公共设施

按照现行总体规划提出的加快公共设施建设的思路，公共设施建设特别是主城的 建设力度得到加强，主城公共设施用地面积和占城市建设用地的比例分别由1990年的19.39KM2和14.33%，增加到1999年的25.34KM2和15.88% （要根据分区规划进一步核实），教育、科研、文化、体育、卫生设施的空间位置得到了不同程度的落实。

1．科研教育

按规划要求，主城内现有科研单位和高等院校基本上未增加新的用地，现有用地特 别是沿主要城市道路的用地，基本上按规划要求转为科技贸易和各类技术服务用地，如南京大学沿广州路、东南大学沿太平北路、南京航空航天大学沿御道街、南京师范大学

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沿宁海路等。珠江路科技街已初具规模。一批以科研单位为基础的研究中心也已基本形成。

普通教育体系正在完善，全市中小学正在进行布局调整和优化组合。职业教育发展 很快，99年普教与职教的比例已达43：57。

实施情况与规划要求有差距的是：“新建、扩建的院校和科研单位安排在江浦科学 城”的规划设想未得到落实，90年后在江浦仅建立了一所南京化工大学分校，而与此同时，南京大学、东南大学在浦口，南京师范大学在仙西，河海大学、南京航空航天大学在江宁，南京建工学院在沧波门，金陵职业大学在石门坎，三江大学在铁心桥等地，分别选址建设了分校或新校区。中小学建设普遍滞后于住宅建设，新区已建成的中小学用地普遍达不到国家规定的用地标准，规划预留的中小学用地常常被商业性开发用地挤占，如建邺区南苑小区住宅建筑面积47万平方米，中小学还未配套建设。

2．文化

按照建设一批高标准的现代化文化中心的要求，一批文化设施得到基本落实，长江 路文化街按规划已建成或落实的大型文化设施有：文化艺术中心、南京图书馆新馆、现代美术馆、近代史博物馆等，该文化街已进入实质性的建设阶段。除了长江路文化街以外，正在实施的大型公共设施还有南艺音乐厅、紫金大戏院、国际展览中心、太阳宫、石刻公园等，并改建了一批剧场如人民剧场、世界大戏院等。

规划与实施有距离的主要有：市级及市级以上的文化设施建设速度较快，而区级文化设施相对建设缓慢，存在规模小、标准低等问题，无法满足广大市民日益增长的文化生活需求；一些大型文化设施的选址与规划布局不相一致，如石刻公园原规划在小红山，现建在白马，歌剧院原规划在鼓楼，现拟建在明故宫等；原规划预留的文化设施用地，部分已被其它商业性开发所取代，如莫愁湖西侧的南京锅炉厂地块；一些市级文化设施还有待落实，如金陵图书馆新馆。

3．体育

按现行总体规划要求，利用承办城运会的机会，一部分体育设施得到了补充和完善， 如五台山体育中心新建了游泳馆，改建了运动场等。近十年来，县一级的体育设施按国家标准已基本建成，部分县已达标。基层体育设施以街道为单位开始起步建设。

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体育设施的建设落实，与规划目标还有较大差距，规划提出的完善五台山体育中心，依托体育学院建设的大型综合性体育中心，中山东路体育馆改建成“体育城”的设想基本未得到落实，五台山体育中心预留用地还被住宅、办公楼建设占用。省、市、区、县级体育设施网络未形成，承办全国运动会的设施能力尚未具备。基层体育设施特别是居住区和中小学体育场地的落实状况也较差。

4．医疗

规划提出的“发展以现代化大型综合医院为核心的市—区—街道三级医疗卫生网络 已基本建立，专科医院发展较快(大部分由二级医院转向而成)。

医疗设施规划实施过程中的主要问题是：医疗卫生设施布局不均的状况没有得到根本性改变，医疗设施的分布仍过度集中在老城区，新区特别是人口聚集较快的河西新区，目前仍没有一个三级医院。便民型的医疗保健网络远未形成较为完善的系统；点多面广的一级医疗设施普遍存在医疗条件差、效益差、难以生存等问题。

从近十年公共设施的实施情况看，市级及市级以上和大型的公共设施落实情况好于区级、普及型的小型公共设施；文化设施、医疗设施和大专院校的建设速度快于体育、普教设施；公共设施的空间落实与规划有一定的差距。

(三)市场

按照大市场、大流通的要求，近十年来，市场建设适应市场经济发展需要，建设速度加快，据1998年资料统计，全市交易额超过亿元的市场有37家，其中交易额在10亿元以上的市场有10家（主城有8家，浦口有2家）；规划的中央门市场群（金桥、玉桥市场等）交易额达60亿元；赛虹桥市场群交易额为37亿元（1999年为51亿元），基本形成规划要求的区域性市场的功能。在规划的专业市场中，热河南路市场交易额1998年已达到56亿元。其余规划的市场如丁家庄、小行、铁心桥、卡子门等专业市场或未启动、或交易规模都较小。

与规划有差距的主要有：市场的建设并没有完全按规划分布要求建设，一方面规划的若干市场没有形成，另一方面却在未按排市场的地区形成了较大规模的市场（群），如浦口桥北路的南京装饰材料中心批发市场交易额已达11亿元，河西经四路二侧已形

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成以金盛、金陵装饰城为代表的市场群，龙蟠路汽配市场已形成一定规模。南京市场建设还存在数量多规模小、专业市场多而综合市场少、布局分散、幅射力不强等问题，南京的大交通、区位优势未得到充分发挥。

综上所述，南京城市公共活动中心体系和空间布局结构，既考虑了作为中心城市的对外吸引幅射功能要求，同时建立了为本市市民服务的公共活动服务体系，基本适应了社会经济发展和市民不断增长的物质文化生活的需求。公共设施的空间落实基本符合规划布局要求，特别是具有区域性影响的市一级公共活动中心和市级以上的大型公共设施规划落实相对较好，现行总体规划确定的公共活动中心的总体框架尚未形成完善的服务体系，规划落实过程中的应变能力还有待进一步提高。

十．新区建设与旧城建造

现行总体规划提出了“加快新区建设步伐，提高旧城改造水平，积极发展外围城镇”的新区建设与旧城改造的整体思路，目的是综合城镇空间布局和产业布局规划，以整体的思路统筹解决旧城改造问题，通过新区和外围城镇的建设，疏散老城区人口和产业（特别是第二产业），为旧城区环境改善创造空间条件，其规划思路吸取了国内外很多城市的成功经验，是符合南京市的实际需要的。

(一)关于新区建设

“抓住新区建设的重点，近期以主城内的河西地区为主，中远期以仙西新市区为主。加快新区建设的步伐，特别是要大力加强新区的基础设施和公共设施的配套建设。”是现行总体规划对新区规划建设的总体要求。

按照总体规划要求，以河西为主体的新区加快了开发建设的步伐，河西城市建设用地由1994年的11.38 km2，增加到99年的20.33 km2，目前已完成河西可开发建设用地（40.8 km2）50% 的开发建设量，特别是95年以来，几乎按2 km2/年的速度开发建设。

仙西地区作为规划提出的中远期开发建设的新区，目前已完成近3 km2的开发量，占2010年开发建成30 km2目标的10%，随着仙西道路基础设施条件的改善和若干所大学新校区的建设，按照总体规划要求仙西地区后十年的建设速度必将快于前十年的开发

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建设速度。

除河西、仙西以外，以住宅为主体的新区建设，还有城东的苜蓿园马群地区、城北的黑墨营樱柁村地区，以及城南的宁南地区，通过近十年的建设形成了一定规模的居住片区。

河西地区前十年的建设，由于城市基础设施建设的资金主要来源于以地补路政策，河西成为补偿用地划拔的主要地区，也成为老城区拆迁安置的主要地区，由于建设资金的原因，居住开发规模都较小，住宅、环境建设标准都较低，基础设施和公共设施的配套建设严重滞后。近两年，政府高度重视河西新区的建设，随着河西建设规模的扩大，开发商开发理念的改变，河西新区近两年的建设水平有了较大的提高，但与规划提出的河西新区的建设要求、与其他城市新区建设水平相比，还有一定的距离。

(二)关于旧城改造

“旧城改造要调整用地结构，提高水平。市中心区用地主要安排金融、商贸、信息、旅游服务等第三产业，限制建设住宅，以充分发挥城市黄金地段的土地效益，并促使住宅建设的资金流向新区，推动新区的开发。鼓励旧城区现有工业企业逐步向外围城镇搬迁。”这是现行总规对旧城改造的主要思路。

按照总体规划的思路，旧城用地结构调整速度加快，市中心区特别是新街口地区的黄金地段，居住用地已逐步被金融、商贸、办公等用地取代，已呈现出居住用地从外围向中心区逐步递减的趋势，黄金地段的土地效益得到了进一步体现。

旧城区工业企业用地的转换也加快了速度，已基本实现了新街口核心地区无工业企业、市中心区无污染工业的目标。

旧城改造中的主要问题是：开发强度偏高，主要体现在新街口地区的商业建筑容量和旧城住宅片区的建设密度过高，给城市基础设施造成了很大的压力；旧城区是南京历史文化和环境风貌的重点保护地区，南京已建成的500余栋高层建筑，大部分集中在旧城区，对环境风貌保护造成很大的影响；近年来建设了大量的广场，但居民真正需要的便民绿地严重不足；旧城改造缺乏系统组织，整体性不强。

按总规要求，南京新区建设速度加快，河西新区已初具规模，旧城改造也加快了

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步伐，总体上讲，基本符合总体规划关于新区建设和旧城改造的规划原则，但新区建设和旧城改造的整体水平与国内其他城市相比，还有较大的差距，主要体现在分散建设、零星开发较多，规模开发较少；配套设施建设和绿化环境建设相对滞后；旧城改造和新区建设过程中对自然人文环境的保护和创新意识不够，城市建设缺乏特色，实施情况与南京城市功能定位和总体规划的总体要求有一定的差距。

第三部分 问题分析

现行总体规划在实施过程中，有按规划目标实施或正在按规划目标实施的方面，也有实施困难，甚至在实施过程中出现严重偏差的现象，这是正常的。城市在发展过程中碰到各种来自内在的和外部的变化因素，城市规划要对五年、十年、甚至更远时间内发生的变化作出很正确的判断，这是不现实的。我们只有不断地总结经验，分析研究规划实施过程发生偏差的原因，适时调整、不断完善，才能少走弯路，尽可能缩小规划和实施之间的差距。

下面，从规划本身和相关因素二个方面，对实施过程中出现的问题作出具体分析。

一．规划不足部分

1．对经济发展与城市规划的相关关系研究不够。

城市规划的目的是要为城市的经济发展创造条件，促进社会、经济、环境的协调发展。同时经济发展水平和实力，又是城市规划目标实施的必要条件，离开城市经济基础的宏伟蓝图，都是不现实的。

现行总体规划一方面低估了改革开放以来经济发展速度，国民经济发展指标，基本上是取自于计划部门提供的数据，未做更深入的分析研究，以致于2000年实际国民经济发展水平高于规划预计的23%，另一方面，在确定城市规划的发展目标和各项指标时，又脱离实际的经济发展水平，将规划目标和指标定的过高，给规划实施带来很大的难度。如现行总体规划提出了“到本世纪末，城市综合实力水平居国内同类城市领先地

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位”的目标，而实际情况是近年来南京基本保持的同类城市的中游水平；规划提出近期要建设的副中心、地区中心、环境风貌区等建设目标，以及绿地，污水治理等指标，也因经济承受能力，而使规划预期目标和实际实施情况之间存在较大的距离。

2．缺乏对城市客观发展规律的研究，科学论证不足。

城市的生长方式和发展速度，受所在地区社会、经济等大环境的影响和内在发展条件与动力机制的作用而呈一定的规律性，城市规划如果顺应城市的客观发展规律，加以引导和完善，将促进城市的协调发展，起到事半功倍的效果，否则，将出现规划目标与实际发展状况的背离。

在现行总体规划实施过程中，我国的工业化和城市化水平总体上还比较低，相对的经济活动和城市建设的投资重点仍集中在大城市，南京也不例外。现行总体规划虽然提出了将主城第二产业和主城人口向外围城镇转移的规划目标，但由于主城完善的配套设施和更多的就业机会，主城仍处在高度集聚阶段，退二进三的第二产业仍滞留在主城绕城路附近，主城人口规模提前十年达到了规划210万人口的目标，而与此同时，外围城镇大多未达到规划预测的发展规模，有的还尚未启动，有的甚至处于萎缩状态。在人口预测方面，所采用的计算方法和数据，科学分析不够，在人口的空间分布时，采用自上而下的分配方式，对各城镇的发展条件和发展速度缺乏更深入的研究分析，导致人口总量和空间分布的实施情况，与规划存在较大的差距。

3．重理想规划蓝图的终极状态，轻规划蓝图的实施过程。

城市总体规划的工作重心，仍停留在技术层面上的理想方案设计和图纸的完美表达上，而对规划蓝图如何逐步变成现实的过程研究不够，对规划实施过程中涉及的环节、条件、实施主体以及相关因素缺乏研究，规划蓝图从某种程度上成了可望而难可及的美好梦想，从而削弱了规划引导作用的发挥。

现行总体规划对南京远景理想的空间布局形态和组织结构进行了深入的分析研究，结合南京城市的功能定位和自然人文环境特点，提出了以主城为核心，外围城镇为主体，以绿色生态空间相间隔，以便捷的交通相联系的都市圈空间布局构想，这幅规划蓝图的实现需经数十年的努力才能完成，如何通过若干个五年、十年的努力逐步达到规划的理想目标，恰恰是现行总体规划的不足之处。现行总体规划虽然在文本中涉及近期

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规划的思路和部分指标目标，但并没有从整体的不断推进的过程来研究、明确城镇空间发展的时序。按照现行总体规划，十二个外围城镇都在规划期内有同比增长的发展指标，而实施情况是有的城镇快于预计目标，有的低于预计目标，有的城镇尚未启动，这并不能说明都市圈的规划构想存在问题，而恰恰说明了都市圈规划构想的实现需要一个相当的过程，十二个外围城镇的发展有个先后序列。空间时序发展不明确，一方面将导致基础设施投资的分散，外围城镇的规模效应难以形成，规划引导作用的削弱，另一方面还因现状发展态势与长远规划目标之间差距，引起部分市民包括新闻媒体对规划提出的都市圈布局构想的误解。

另外，现行总体规划在编制近期规划时，从规划方法到规划内容，都带有较多的规划技术层面上的主观性成份，对规划实施过程中的客观因素分析、研究、结合的不够，如与国民经济发展计划的结合、与各专项规划的实施主体部门结合，对近期目标实施的经济承受能力、相关政策的研究分析，以及规划实施的决策者、投资者、包括受益者的市民的主观意向考虑不够等原因，影响了规划的可操作性，出现了近期规划的目标与现实之间的一些差距。

4．市场经济对城市规划的影响预计不足，规划适应性不够。

现行总体规划编制过程，我国正处于由计划经济向市场经济轨规的时期，虽然规划过程中尽可能考虑了市场经济对城市发展和城市规划本身的影响，但规划编制的方法和思维方式仍未摆脱长期计划经济的影响。而规划实施以来的五—十年，市场经济体制的建立和发展速度远远超出了当时的预期，市场经济对城市规划方法和思维的影响也超出当时的想象，现行总体规划在实施过程中出现了适应性不够的问题。

首先，在规划方法上，受计划经济的影响，现行总体规划中城市各类用地和设施都是按比例、定量、定位，忽视了市场经济条件下多选择性的需要，规划过于死板，弹性不足，从而导致了该控制的控制不住，该有弹性的弹性不足的问题，规划在实施过程中出现了不断被调整的被动局面。

其次，现行总体规划低估了市场经济条件下，土地有原来的计划划拨转为有偿出让后对主城用地结构优化速度的影响，主城工业用地，居住用地的结构调整速度远远快于规划预计，提前实现了2010年规划目标。

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5．土地利用规划与专项规划之间整合不理想，效益未得到更好的体现。

城市是一个复杂、有机的整体，是有若干城市子系统构成的综合系统。就总体规划而言，其任务就是综合协调各系统（专项）的规划，将其合理有序地落实到空间上，使土地资源得到优化配置，从而推动城市有序、协调、健康的发展。

现行总体规划系统内的整合不够理想主要反映在二个方面，一是专项之间衔接不够，如道路交通规划与绿地系统规划、历史文化名城保护规划之间在空间布局上的不协调，绿地系统规划没有很好的利用道路的廊道效应来更好地发挥带状绿地的生态作用，道路系统的规划也没有很好地研究南京作为历史文化名城的特点，进行更细致的磨合和推敲。二是专项规划与土地利用规划之间的整合不够，存在专项规划与土地利用规划二张皮的现象，反映在交通规划上的有交通性干道穿越人流集中的商业区，对外交通的立交与外围城镇缺乏沟通，交通引导作用未得到很好的发挥等；反映在环境规划上的有环保规划提出的目标与指标，没有在空间上得到落实，与土地利用规划之间存在严重的二张皮现象，环保规划未能真正落到实处，专项之间、专项对土地利用规划之间的不协调，不仅影响专项规划的落实，还影响了总体规划的整体实施效果。

二．相关影响因素

1．宏观社会经济背景和外部条件发生变化，规划在当时难以预测。

城市规划是一门集工程学、社会学、经济学等学科于一体的综合性学科，城市在 发展过程中，将不断地受到来自社会、经济、文化等各方面的相互作用，一旦城市所依托的社会经济环境发生变化，城市作为社会经济活动的重要载体，将受到不同程度的影响，必须作出相应调整才能适应新的形势变化需要。

现行总规编制完成近十年来，国际国内环境都发生了巨大的变化，二十一世纪所面临的经济全球化形势和中国加入WTO速度的加快，更加快了我国进一步改革开放，建立完善的市场经济体制的速度，国家相继出台了进一步加快和深化国有企业、住房制度、金融体制、城市化进程等一系列改革措施，这是在编制现行总体规划时所难以预料的。

面临这样的形势从城市规划领域来讲，大到我国的城市规划编制体系、规划编制的方法，小到城市用地分类、指标的确定等，都将受到全面的考验，从南京城市总体规

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纲要由原来的二十年调整为十年，即本次总体规划调整远期至2010年。

远景：如前所述，处在现发展阶段的城市，二十年之内的发展状况都很难估计，那么五十年的变化就更难预测，既然未来的发展充满未知数，那么建议远景规划的期限由原来的五十年调整为X年，X年为理想规划目标实现的年份，可能需要二十年时间，也有可能是三十年，甚至更长的时间才能实现理想的规划蓝图。

(四)城市性质

保留：城市性质是对城市长期历史发展形成的客观存在的认识，是在一定区域范围内区别与其他城市所具有的城市特征和特定的地位。一个城市的发展目标围绕城市的性质和功能定位，在不同的发展阶段可以有不同的重点，但城市性质是一种客观存在，具有较强的延续性特征，不适宜做经常性的调整。

现行总体规划实施以来，重点围绕南京的城市性质，进行了不断的强化和深化工作，虽然在实施过程中，与规划的预计要求还有一定的距离，但并没有改变南京城市性质的本质，相反，现行总体规划确定的南京城市性质，在今后参与国际竞争过程中，将越来越显示它的优势。因此，本次总体规划调整不仅不需要对城市性质进行调整，而且在确定今后五年、十年城市发展目标，开展本次总体规划调整时，应强化和完善这一定位要求。

(五)发展目标

保留：现行总体规划按近期、远期、远景三个时序分别提出的城市社会经济发展战略目标是可行的，规划建议保留。

调整：根据近期目标实施情况，规划目标与实施现状之间出现了一定的偏差，总体上有偏高的倾向。本次总体规划调整，建议结合“十五”发展计划和2010年发展纲要，“南京区域地位和作用研究”、“南京经济发展研究”等课题成果，对近远期发展目标重新审视，适当调整。

现行总体规划以建设国际化大都市为远景发展目标的提出、有一定的历史背景，当时我国加快了改革开放的速度，全国很多城市希望借改革东风，尽快与国际接轨，纷

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纷将建设国际化大都市、国际性城市作为城市的发展目标，而对国际化，国际性城市的概念和所发挥的作用并不十分了解。之后，专家学者对此提出不同看法，国务院在南京城市总体规划的批复中也回避了这种提法。本次总体规划调整建议结合经济全球化形势的分析，重新审视南京在世界城市网络中的地位，适当调整城市远景发展目标。

(六)人口与城市化

调整：现行总体规划提出的各项人口指标，与实际情况差距较大，市域、都市圈二个层次的人口总量和城镇人口总量的预测偏大，主城人口没有得到有效控制，规模提前达到规划预计目标。建议结合南京人口增长规律的分析，南京未来五—十年经济发展水平的预测，国家省市关于加快城市化进程的有关政策措施等，参考“南京市人口与城市化发展战略研究”课题成果，调整现行总体规划确定的人口及城市化指标。

结合乡镇合并情况、省市发展小城镇的有关政策，以及“主城人口容量研究”，“南京城镇空间布局研究”课题成果，对城镇人口空间分布进行相应的调整。

补充：根据国内外形势发展变化情况，今后城市之间的竞争，将是知识和人才的竞争，人才作为一种资源，将成为推动二十一世纪经济发展的重要因素，因此建议本次总体规划调整要补充人口素质指标。

随着计划生育的长期落实效果显著，医疗水平提高带来人口寿命的延长，今后五—十年人口年结构将与过去十年发生较大的变化，建议补充人口年龄结构指标的预测，以便在城市土地资源分配时，统筹考虑人口老龄化、学龄人口比重下降等趋势对城市设施的需求变化。

(七)城镇空间布局结构与发展方向

保留：从对现行总体规划实施的回顾和评价情况，以及全国专家对南京城市总体规划调整意见看，总体规划确定的远景城镇空间布局的总体框架，特别是都市圈的空间布局是基本合理的，建议保留。

调整：为使南京城镇空间布局能更好地适应今后社会经济发展的需要，进一步优化城镇空间布局结构，建议在以下几个方面进行优化调整。

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1．根据实施情况和今后的发展条件，结合“城镇空间布局”课题研究成果，对现行总体规划确定的外围城镇的数量、空间布局作必要的调整，如西善桥、桥林、尧栖地区等。

2．根据实施分析和发展条件的变化，从城镇在区域中所发挥的作用这个角度，重新审视外围城镇的职能分工，如对“科学城”、“门户”等的提法建议要作必要的分析研究，提出调整意见。

3．结合区划调整和小城镇发展政策，对城镇空间布局中确定的重要建制镇的数量、规模、空间分布作出必要的调整。

4．主城用地结构和五个片区的功能结构的实施情况和规划目标存在一定距离，建议依据“城镇空间布局”等课题研究成果，结合主城分区规划调整结果，对现行总体规划确定的主城用地结构比例和片区功能结构进行必要的调整。

5．对现行总体规划文本中的在实施过程中已被证实有明显不合理、或者对今后发展有明显不适应的有关空间布局的文字描述进行分析研究，必要时要作相应的调整，如“东进南沿”、国际化大都市”等。

补充：由于缺乏对城市空间布局发展时序的研究，尽管南京的远景城镇空间布局的总体框架是科学合理的，但在引导城镇空间布局逐步走向有序合理的过程中，没有发挥应有的作用，为此建议，在进行总体规划调整时，补充城镇空间发展时序的研究，并落实到空间上。

(八)产业空间布局

保留：现行总体规划提出的三次产业布局总的思路是合理的，对一、二、三产业在不同地域空间的规划建设要求，也是符合南京市的实际需要的，建议予以保留。

调整：规划在实施过程中建设条件已发生一些变化，产业发展方向也有一定的调整，建议结合国民经济“十五”计划和2010年发展纲要提出的产业结构和发展目标，对现行总体规划确定的三次产业的具体分布和实施要求，作出相应调整。

补充：结合“城镇空间布局”课题研究成果提出的城镇发展时序，补充提出相应的产业空间布局实施的时序要求。

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(九)交通设施

保留：现行总体规划确定的对外交通总的发展目标是合理的，主城道路网的总体规划框架基本满足了交通发展的需求，建议予以保留。

调整：为了与国家交通发展规划相衔接，适应交通进一步发展的需求，结合国家铁路枢纽规划和省域公路网规划，对现行总体规划提出的对外交通的线路、站场规划作出相应调整完善；主城道路规划标准与指标，地铁线路走向及配套设施等，根据新的需求和地铁专项研究成果等也进行相应的调整。

补充：都市圈层面上旨在加强城镇之间相互沟通联系的交通规划，是现行总体规划的不足部分，建议在本次总体规划调整时予以补充加强。并结合城镇发展时序，与土地利用规划有效衔接，提出交通发展规划的建设时序，发挥交通先导和支撑作用。

随着交通需求的不断增长，现有交通方式将难以适应，必须研究符合南京城市特点的新的交通方式，以满足不断增长的交通需求，建议本次总体规划调整补充包括轨道交通在内的综合交通方式的研究和规划内容。

(十)市政设施

保留：现行总体规划确定的市政基础设施的总体发展目标和规划原则，基本上适应了南京社会经济发展的需要，建议予以保留。

调整：规划确定的市政设施的数量、分布、规模，由于实施过程中的种种原因已发生一些变化（如下关电厂、污水处理厂等），本次总体规划调整在进行分析研究的基础上，提出相应的规划调整意见，对规划提出的在实施过程中有明显不适应、或者国家标准已有修改的设施指标如用水指标、电话普及率、消防设施设置标准等，要科学研究，适时调整。

补充：供热规划是现行总体规划的缺项，结合西气东输和燃气结构调整的机遇，建议补充供热规划专项，以满足人民生活水平提高以后的新需求。

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(十一)城市生态环境

保留：由主网架、次网架、连接体构成的生态防护网架，是现行总体规划提出的城市圈构想的重要构成要素，体现了城市可持续发展的思想，虽然在实施过程中出现种种破坏性建设，不同程度的影响了整体生态效应，但本次规划仍应坚持生态网架的构想，并使其更具可操作性。

现行总体规划提出的环境保护规划的原则和目标，以及控制要求是合理的，是符合南京城市自然环境特点和城市功能定位要求的，本次规划调整，建议予以保留。

调整：现行总体规划实施期间，生态防护绿地受到了一定程度的侵占破坏，次网架的主城绿地系统进行了深化完善，建议对生态防护网架的整体布局和控制要求，主城等城镇内部绿地系统，结合“可持续发展和人居环境”课题研究成果，进行必要的调整完善。

对环境功能区的划分，水源保护区的数量及其保护范围，内河地表水的执行标准，人均污水处理量，污水处理率等标准、指标，要结合土地利用规划情况和实际实施过程中存在的问题等的分析，对原规划提出相应的调整意见。

补充：河道、水面是城市生态环境系统的重要组成部分，也是组织城市景观的重要要素，南京市的很多河道都具有一定的历史渊源，鉴于现行总体规划在实施过程中已发生多起填埋河道水面事件，建议本次总体规划调整补充河道水面规划内容。

现行总体规划对工业固体废弃物提出了规划控制要求，对生活固体废弃物未引起重视，随着生活废弃物数量和种类的增加，生活废弃物的处理已引起国内外环保部门的重视，建议在环保专项规划中补充对生活废弃物的规划和控制要求。

(十二)历史文化名城保护

保留：现行总体规划从五个方面建立的历史文化名城保护体系，从整体、综合的角度，充分体现了南京山、水、城、林交融一体的气度恢弘的城市特色，与南京城市的功能定位相适应的，建议在本次总体规划调整中予以保留。

调整：鉴于现行总体规划在实施过程中，由于对历史文化名城保护的认识和规划

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