公共政策

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《决定》在执行中的阻碍和对策

摘要：

关键词：政策执行主体；文化程度；

英文摘要：

2011年10月15日至18日中国共产党第十七届中央委员会第六次全体会议在北京召开。此次全会听取和讨论了受中央政治局委托胡锦涛主席作的工作报告，并审议通过了《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》。《决定》全面总结了党领导文化建设的成就和经验，深刻分析了文化建设面临的新形势和新任务，阐明了中国特色社会主义文化发展道路，确立了建设社会主义文化强国的宏伟目标，提出了新形势下推进文化体制改革的指导思想、重要方针、目标任务和政策举措，是当前和今后一个时期推进我国文化改革和发展的行动纲领，具有长远的指导意义。

一 、《决定》执行的阻力因素分析

中国共产党第十七届全体会议通过的《决定》在执行过程中，在新的历史发展时期的面临着许多复杂的问题，阻碍着《决定》的顺利和有效执行。

（一） 政策自身存在的问题

在公共政策的执行过程中，影响公共政策执行的阻力因素有很多，其中，公共政策自身的合理性是最为重要的，制定出的公共政策是否有明确的目的，是否符合该社会的发展、是否能够解决社会问题是一个最重要的因素。如果制定出来的公共政策不能够在这个社会执行，本身存在缺陷，那么该公共政策在执行过程中必定阻力万千，政策的执行有可能因此而终止。大多数的公共政策是在社会问题出现之后才制定并实施的，政策制定需要很长一段时间，但是有的社会问题是一个阶段性

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的问题，当相应的政策制定下来执行的时候，该社会问题已经更加恶化，制定出来的政策并不适用于这个问题的解决。中共十七届全体会议通过的《决定》旨在新形势下推进文化体制改革、促进经济文化的全面和谐发展，为建设有中国特色的社会主义社会提供指导思想，是当前和今后一个时期推进我国文化改革和发展的行动纲领，这项政策是符合我国当代社会发展需要的，当然，任何的政策都不可能是完全科学的，没有一点不足，有些地方的不足是允许存在的，这需要在实际的执行过程中来发现并解决。

（二） 执行主体的原因

公共政策制定出来需要一定的政策执行者来执行，执行主体（执行者）的素质、态度等方面在政策执行中起着至关重要的作用。公共政策的执行主体对公共政策的理解程度和执行态度直接影响到政策的执行，作为政策的执行主体若对政策的目的理解不到位或是有严重的偏差，最终必定是阻碍公共政策的有效执行。

有的执行者在执行过程中执行过度，所谓的公共政策执行过度，是指政策执行者在执行公共政策的时候，超出公共政策的要求，把政策的执行力度扩大，这主要是由于执行者对政策的内容把握不到位和各方面的利益诱惑导致执行者偏离政策的目的。近年来，在我国国内，比较敏感的问题就是拆迁，拆迁本来是有国家的具体文件政策可依的，要求必须按照国家出台的政策进行操作，但是由于部分执行者在执行过程中，为尽快取得成绩，擅自改变政策的执行力度，把政策要求的民主拆迁变成了残暴的强拆，导致许多流血事件的发生。

执行主体的机械执行，不懂得根据实际情况变通，以谋求政策利益的最大化

（三）

（一） 人民群众的政策意识不够

撇开公共政策本身的缺陷，科学合理的公共政策在执行过程中也会遇到阻力，人民群众是公共政策的直接受益者，因此他们对公共政策的认可度是很关键的，如果人们读一公共政策的认可度高，显然公共政策在执行过程中就比较容易，反之则更难。由于人民群众的文化教育水平不够，加之地区差异，人们所追求的利益不同，在保护一部分人

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的利益的同时必定会以牺牲另一部分人的利益为代价。我国从建国之初，社会矛盾就相当的复杂，在改革开放之前，

这类问题是发生过的，比较敏感的就是拆迁，拆迁本来是有国家的具体文件政策可依的，要求必须按照国家出台的政策进行操作，但是由于部分执行者在执行过程中，为尽快取得成绩，擅自改变政策的执行力度，把政策要求的民主拆迁变成了残暴的强拆，导致许多流血事件的发生，这种做法非但没有加快进程，反而激化社会矛盾，阻碍政策的有效执行。

（二）、涉及的范围的大小。

（三）、

公共政策一旦制定出来，就需要在实际的环境下来执行，检验公共政策的切实可行之处，如果

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该项政策不适应或者在执行中有很大的阻力，那么就需要终止或修改；如果政策能解决或者缓解现实存在的社会问题，那么就要实事求是的执行。公共政策在执行过程中必然会遇到很多阻力，这是任何国家在公共政策执行过程中都存在的，并非是某一种社会意识形态下才特有的。公共政策的执行是一种复杂的工作，更为复杂的是公共政策的执行是在一个庞大是社会群体中来执行，社会群体中的政策意识程度和差距加大了政策的执行难度，从而导致政策的执行与政策的制定相违背。

二十世纪三、四十年代后，世界上的绝大多数国家都已经建立起自己独立的政权，为了适应时代发展的潮流，各国都制定出相应的公共政策，使得自己取得更好更快的发展，相比发达国家而言，那些后起的国家还不具有发达国家积累的那种政策制定和政策执行的丰富经验，很多方面很大程度上是抄袭他国的政策方案，这必定存在许多弊端，因为各国的社会矛盾不同。1949年10月，中华人民共和国成立后，使得我国公共政策的执行环境得以逐步的稳定。自改革开放以来，在我国公共政策的执行过程中，呈现越来越多的执行阻力。例如，人民的政策意识随着经济文化的发展逐步提高，对政策的适用性要求提高，外国施加的政策压力也是一个不可忽视的外在因素。

公共政策执行在公共政策过程中处于十分重要的地位,它直接影响着公共政策

目标的实现。在公共政策执行的过程中,总会存在一些障碍性因素。影响公共政策执行的障碍 性因素主要来自三个方面:即来自公共政策问题的、来自公共政策本身的和来自公共政策以外 的因素。对这些障碍性因素进行全面研究,把握其规律,并进行规避,是实现公共政策有效执行 的关键。

[关键词] 公共政策;执行;障碍

[中图分类号] D63011 [文献标识码] A [文章编号] 1008 - 584X(2003) 03 - 0045 - 04 所谓公共政策(本文以下简称政策) 执行就是政 策方案被合法化后,政策执行者通过一定的组织形 式,运用各种政策资源,经解释、实施、服务和宣传等 行动方式将政策观念形态的内容转化为实际效果, 从而使既定的政策目标得以实现的过程。因此,政 策的执行在政策系统中处于十分关键的地位,只有

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政策得到了有效的执行,制定政策时确立的政策目 标才能够实现,政策问题才能得以解决,否则,再好 的政策也是一纸空文,政策也就失去了自身的价值。 因此,美国学者艾利森认为,在实现政策目标的过程 中,如果说方案确定的功能只占10 % ,那么其余的 90 %都取决于有效的执行。

诞生于20 世纪50 年代的政策科学,起初偏重

于政策制定的研究,对政策的执行缺乏应有的重视, 到20 世纪70 年代后政策科学研究开始重视起政策 执行。以对华盛顿奥克兰计划的执行研究为背景, 以美国政治学家普瑞斯曼和威尔达吾斯基1973 年 出版的?执行?著作为标志,政策执行的研究取得了 突破性的进展。大量的事实表明,几乎每个国家都 有一些政策不是没有被执行,就是在执行过程中出 现了问题。政策执行的过程中总是会遇到一些障碍 性因素的影响,以致于政策执行的效果不尽人意,无 法达到政策目标。因此,正确认识和分析这些障碍 性因素,掌握住其特点和规律性,尽量消除不良的影 响因素,是有效执行政策的关键。有鉴于此,本文对 影响政策有效执行的障碍性因素结合我国实际加以 分析。

一、来自公共政策问题的障碍性因素

执行政策的目的是为了解决政策问题。而所谓 政策问题是指在社会上客观存在的,已被社会上大 多数人觉察、认同、感受出来的,与既定的价值、规 范、利益发生冲突,并由社会团体与个人表达出来 的,属于政府管辖的范围,已被列入政府政策议程的 社会问题。不同的政策问题所涉及的范围、问题的 复杂程度以及政策问题需要目标群体行为调适量的 大小都有较大差异,对政策执行效果也有重要影响。 11 涉及范围越广的政策问题,执行难度越大。 在现实社会中,政策问题的性质有很大差别,有些问 题涉及的范围较小,仅涉及一个地区或一个部门,对 此问题小范围就可以解决,执行中所涉及的范围小, 影响政策问题的因素相对少,涉及的利益关系相对 简单,相关的政策目标群体相对一致,执行起来就比 较容易。而有的问题涉及到全社会,影响政策问题 的因素相对就多,涉及的利益调节关系相当复杂,其

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所要规定的目标群体的行为也有很大的差别,这样 的政策执行起来就比较困难,障碍性因素也较多。 21 越复杂的政策问题,执行难度越大。政策问

题之所以复杂是由于,问题形成的原因复杂、问题本 身的影响广泛、问题的关联性强、问题的顽固性强。 如腐败问题,其形成原因十分复杂,有历史原因也有 现实原因,有个人原因也有制度原因。腐败问题对 社会的影响也十分广泛,它不仅影响了政府的效率, 还影响了政府的形象,易导致政府与公众的对立,同

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时也影响了经济社会的发展。腐败问题的关联性极 强,它与道德危机、制度缺陷、经济犯罪等一系列问 题相互作用、相互影响。腐败问题也具有极强的顽 固性,需要持久不断的努力才能解决,正因为如此, 腐败问题几乎成为世界各国政府所共同面临的 难题。

面对复杂的政策问题,政策执行的难度加大,主 要表现在:首先,问题越复杂,政策制定的难度越大, 稍有不慎,就会造成政策的失误,构成政策执行的障 碍性因素。同时,为解决复杂的政策问题,在政策执 行过程中,就需要进行缜密的部署与安排,一旦失 误,极易导致政策执行的失败。再者,解决复杂的公 共政策问题,执行政策时往往需要动用更多的人力、 物力,就容易出现政策资源障碍, 导致政策目标无 法实现。

31 目标群体行为所需调适量越大的政策问题,

执行难度也就越大。政策实际上是为解决政策问题 而制定的行为准则,政策的执行意味着要直接调适 政策目标群体的行为,以适应新的行为准则。由于 人们在长期的社会生活中,已经养成了一套行为定 向及模式,常习惯于倾向保守持续的状况,因此,为 了实现政策目标,目标群体行为所需调适量越小越 好,这样不至于造成人为抵制,有利于政策的有效执 行。反之,政策执行的难度会加大。我国采用渐进 式改革,从某种意义上说,正是基于以上的认识。

二、来自政策本身的障碍性因素

大量事实表明,政策之所以在执行中出现问题,

很重要的原因是由于政策本身的不完善。政策本身 的科学与否对政策执行效果至关重要,美国的政策 科学家托马斯·B·史密斯在1973 年提出了一个政 策执行的过程模型,指出影响政策执行有四个方面 的因素,其中明确地将理想化的政策视为影响政策 执行的首要因素。来自政策本身的障碍性因素主 要有:

11 政策缺乏合理性。政策本身缺乏合理性首 先表现在,政策针对性不强。没有针对客观的社会 问题,表现在政策规定的各项内容没有反映客观存 在的现实情况,政策所规定的各项行为不符合客观 事物的发展规律。政策本身缺乏合理性,其在执行 过程中将表现出政策行为规范与客观实际的强烈冲 突,使政策执行失去了实践基础。这样的政策非但 达不到政策目标,有时甚至是政策执行得越到位,实 际造成的损失越大,导致政策执行效果与政策目标 背道而驰。20 世纪70 年代中期,我国的“川气出 川”工程计划之所以执行失败,给国家建设资金造成 了巨大损失,其主要原因就是决策没有以客观事实 为依据。

政策本身缺乏合理性的第二种表现是政策目标 缺乏合理性。所谓政策目标是指政策实施后将达到 的结果。政策目标缺乏合理性主要表现为两种形 式,一是政策目标定得过低,即使政策目标完全实

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现,也无法解决政策问题;二是政策目标定得过高, 政策执行容易受到现实条件和政策资源的制约,同 样无法达到预期的目的。因为对于政策问题的解 决,人人都希望达到最圆满的结果,这当然也是政府 的希望,但事实是由于受到各种因素的制约,政策所 要达到的目标与政府和公众的愿望之间可能会存在 一定的差距,在这种情况下,如果不进行科学的分 析,盲目给政策设定最完美的,但却是不合理的政策 目标,也是影响政策执行效果的重要因素。这与医 院在对待一位癌症晚期患者时所确定治疗方案的目 标是一样的道理,由于形成癌症的因素多而复杂,人 们还没有完全揭示其中的机理,在这种情况下可能 把治疗方案所要达到的目标定为“高质量地延长患 者的生命”就比“一定要治愈”的目标合理的多,尽管 前者远没有后者完美。

此外,政策本身缺乏合理性还表现为政策执行

计划缺乏合理性,这对政策能否顺利实施关系极大。 政策执行计划的不合理表现为:政策执行阶段划分 不合理、时间划分不合理、资源划分不合理。显而易 见,执行计划不合理,使政策在执行中经常陷于各种 矛盾之中,政策执行效果难以保证。

21 政策缺乏明晰性。所谓政策的明晰性,即要

求政策方案要有严格的执行界限、科学的操作程序、 准确的评估标准等。缺乏明晰性的政策将使政策的 可操作性减弱,使政策执行者与政策目标群体无所 适从;同时缺乏明晰性的政策会引起政策的界限不 清,导致对政策的随意变通。在我国,由于政策缺乏

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明晰性而导致政策执行障碍的例子并不鲜见。 因政策缺乏明晰性而造成的漏洞对于政策的有 效执行危害极大,从制度分析的角度看,这种不完善 之处就为制度不能充分实施提供了可能。因为,制 度的实施过程实际上是一种博弈和互动过程,博弈 者都努力寻求对自己有利的行动方案,制度漏洞就 成为双方寻求的目标和对象。只有找到了制度漏 洞,就可以绕过已有的规定,甚至使现行制度成为无 用的东西。因此,缺乏清晰、明确的政策,导致政策 执行过程中出现一些不必要的漏洞,影响政策的顺 利执行,是影响政策执行的一个不容忽视的障碍性 因素

31 政策缺乏协调性。政策的协调性是由政策

的系统性决定的。我们知道系统是由诸多要素组成 的统一整体,因而具有整体性的特点。在一个系统 的内部,在要素和系统之间必须保持和谐而有序的 关系,才能使系统的功能得以正常发挥。通俗一些 讲就是要做到: “新政策与老政策不能打架”、“此政 策与彼政策不能撞车”、“小政策与大政策不能抵 触”。政策系统作为一个协调有序的整体,就要求各 项政策之间的协调性,否则,就会破坏政策系统的结

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构,使政策系统功能发生紊乱,并可能导致整个政策 系统的崩溃、瓦解。因此,缺乏协调性的政策,在其 执行的过程中,会出现政策之间行为规范的矛盾,而 由于此时政策的合法性导致这种矛盾的行为规范各 自都有其合法的依据,使相关政策都无法不折不扣 地执行下去,最后只得使政策目标受损,需要指出的 是此时受损的不只是一项政策目标而是整个政策系 统相关政策的目标。

41 政策缺乏稳定性。所谓政策的稳定性是指

政策在其有效期内处于一种相对稳定的状态。政策 是否稳定在很大程度上关系到政策执行主体及目标 群体对政策的认同和接受程度。政策实际上可以被 视为政府与相关目标群体之间的一种契约,当政策 合法化后,这种契约就以合法的形式确定下来了。 这种契约意味着政府以政策的形式强制性规范着政 策目标群体的行为,当政策目标群体的行为接受了 政策的约束并承担了一定的义务时,他们也同时获 得了一定的权利。政策的稳定性是这种义务、权利 平衡的保证。这种稳定性可以使政策制定者、政策 执行者与政策目标群体之间建立起持久的忠诚、信 任和认同,这种良好、和谐的关系是政策有效执行的 保证。政策缺乏稳定性会导致政策体系结构性紊 乱,影响政策目标群体的某种法定权利,导致政策目 标群体对于政府不信任和抵触情绪,政府与政策目 标群体关系紧张甚至是对立,最终使政策执行无法 达到预期的效果。更为严重的是这种对立极易导致 政府权威的丧失,对未来其它政策的执行也造成极 大的障碍。

三、来自政策以外的障碍性因素

11 政策执行主体因素。政策执行主体是政策 执行的直接实践者,它是影响政策执行的最直接的 因素,在政策执行中来自政策执行主体的障碍性因 素主要有:

第一,缺乏权威的政策执行组织和有效的政策

执行制度。

首先,政策执行需要政策主体的权威———权力 与威信。权力是通过法律规定和法定程序获得的, 法定的权利要求政策对象必须服从,具有强制性。 威信是由政策执行者的特定地位、人格魅力、个人智 慧、工作经验等综合优势形成的,对于政策接受者具 有威慑力量和感召力量,不具有强制性。一个具有 强大权威的政策执行主体不仅在政策执行过程中可 以做到令行禁止,并可扼制“诸侯势力”的恶性膨胀, 减少政策目标群体的紧张和对抗,否则,政策执行主 体如果缺乏权威性,会导致政策执行主体政令不畅, 政策执行的困难将是不可避免的。

其次,任何组织都应有组织本身的制度与规范

去指导组织的行为。在组织的规则制定中要做到权 责利三者的统一。做到有责必有权、有权必有责,利 包括权利和利益,权责利统一的执行制度,有利于政 策的执行,否则,就不利于政策的执行。一般而言,

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政策执行中的目标责任制度、奖励惩罚制度、保障监 督制度、责任追究制度等,都是政策有效执行的制度 保证。如果缺乏有效的政策执行制度,就无法实现 执行过程中权责利三者的统一,使政策执行缺乏强 有力的制度保证。

政策执行机构组织间如果沟通与协调不畅,也

可导致政策执行障碍。沟通是政策执行成功的必要 条件,不充分的沟通会导致政策执行中的失误。 第二,政策执行人员的素质有缺陷。政策执行

人员的素质有缺陷,导致对政策理解不清,甚至出现 腐败现象,必然影响政策执行效果。

首先,在政策执行的过程中,政策执行人员对政

策问题的理解至关重要,如果对政策认识不够、理解 不清,就难以正确、全面地执行政策,极易导致政策 执行的失误。如在20 世纪90 年代末,我国推出了

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一系列加快小城镇建设的政策,而有些政策执行主 体对这一政策片面地理解为小城镇景观建设。由于 政策执行主体理解的偏差,导致了小城镇遍地开花 的现象,使既定政策目标无法达到,也浪费了国家的 资源。

其次,由于政策执行人员的素质缺陷,当在政策

执行中遇到社会整体利益、地区利益、部门利益和个 人利益的冲突和斗争时,由于利益驱动,就有可能出 现地区利益、部门利益、个人利益的不到有效控制的 现象,甚至会出现腐败。从政策科学的角度看腐败 的实质就是:由于政策执行人员素质低下,导致以牺 牲政府的政策目标,来换取个人或小团体利益的行 为。其结果当然会出现政策执行的扭曲和变形。 21 政策目标群体因素。政策目标群体是政策 直接作用和影响的对象。政策能否成功,并不是政 策制定者和执行者一厢情愿的事情,它与目标群体 有着直接的关系。目标群体是否能认可和接受政 策,是决定政策成功与否的关键因素。其主要的障 碍性因素来自目标群体对政策的不顺从。这种不顺 从的结果是,政策目标群体拒不接受政策,政策执行 就会失败;如果目标群体只是部分接受政策也会加 大政策执行的难度。为避免这种现象的发生,就要 求政策制定必须符合社会发展的客观规律,以利于 政策目标群体对政策的顺从和接受;要求注意深入 对目标群体进行研究,结合其具体情况设计政策及 政策执行策略,避免由于政策缺陷导致的目标群体 的不顺从;还要注意避免政策执行的过程中偏离了 政策的本意,而导致了政策目标群体对政策的反感 与不配合。同时,在政策执行之前或政策执行过程 中,还要注意政策宣传,增强政策目标群体对于政策 的理解、认知和支持。否则目标群体对政策目标不 接受、不配合、不遵从等消极抵制行为就会发生。 31 政策执行资源因素。政策执行所需要的资

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源条件主要涉及经费资源、人力资源、信息资源。制 定的政策目标无论多么明确,政策规划无论多么精 细,政策方案无论多么具体,如果负责执行的机构和 人员缺乏足够的用于政策执行的资源,执行结果就 不可能达到政策规定的要求。在对政策执行资源的 投入过程中,还要注意成本效益原则,以最小的投入 获得最大的产出,否则也会因为资源不足导致政策 目标执行无果或效果差。

三、结 语

综上所述,在政策执行的过程中,总会遇到影响

执行有效性的障碍性因素,主要包括来自政策问题、 政策本身及政策以外的因素。分析这些因素构成及 其规律,可以得到如下启示:

第一,要认真分析来自政策问题的障碍性因素,

当前,我国正处于经济社会发展的变革时期,政策问 题越来越呈现复杂化的趋势,特别是在经济全球化 时代,政策问题不仅是国内某一领域矛盾的体现,更 是有错综复杂的国际因素在起作用,因此,在政策制 定的过程中,对于政策问题的界定十分重要,同时难 度也很大。需要进行科学的细致的分析,脚踏实地 的调查研究,不但要认清社会问题的表现,更要洞察 问题的真正原因,然后对症下药,这样就可以大大减 少来自政策问题的障碍性因素,保证政策执行时能 顺利达到政策目标。

第二,对于来自政策本身障碍性因素的分析揭

示了公共政策制定与执行的辩证关系,公共政策制 定得越科学,来自政策本身的障碍性因素越小。 第三,对于来自公共政策以外障碍性因素的分

析,提醒我们,提高政策执行者的素质、提高政策执 行机构的效能是当前政府职能转变需要考虑的关键 问题。总之,认识和掌控公共政策执行的障碍性因 素,可以更好地避免不良因素对政策执行的影响,最 大限度地实现政策目标。 [参考文献]

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[作者单位] 福建行政学院经济管理培训部,福建福州3500021 (责任编辑:刘梅康)

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我国政府执行力的现状与对策 □杨京芳

( 中共江苏省委党校, 江苏南京210004)

摘要: 政府执行力是政府组织不可忽视的核心要素, 是维系一个政府机构生存和发展的决定性力量。政府执行

力的高低, 决定着政府有关政策、决策是否能贯彻实施。本文拟从政府执行力的含义及构成要素着手, 通过对我国政

府执行力现状的阐述, 分析了我国政府执行力低下的原因, 并提出提高我国政府执行力的对策。 关键词: 政府; 执行力; 对策

中图分类号: D630.1 文献标识码: A 文章编号: 1007- 8207 ( 2007) 05- 0016- 04 收稿日期: 2007- 02- 12

作者简介: 杨京芳( 1963—) , 女, 江苏南京人, 中共江苏省委党校图书馆馆员, 研究方向为公共管理。

一、政府执行力的含义及构成要素

政府执行力是指在政府组织内存在的, 通过准确

理解政府的目标及方向和精心设计方案、实施方案, 并 对政府的各种组织资源包括人财物、信息法例、制度等 进行集中有效使用、调度和控制, 从而有效地执行实施 政府的公共政策、决策、法令、战略、计划以及完成政府 既定目标的政府内在的能力和力量。简单说, 就是指政 府职能部门及其工作人员贯彻落实上级的战略决策、 方针政策和工作部署的操作能力和实践能力。因此, 政 府执行力建设, 是加强党的执政能力的重要途径, 是建 设责任、法治、服务型政府的必然要求, 是实现行为规 范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府管理体制的 具体体现。

政府执行力的构成要素:

第一, 政府职能部门把握政府政策的“尺度”。政府 职能部门在执行政府的决策中是否能把握好政策的

“尺度”, 使政府好的决策、好的发展战略终极标准不降 低, 基本宗旨不走样, 这是政府执行力高低的关键。 第二, 政府职能部门执行政府政策的“速度”。政府 的决策与计划在执行中应讲究时效, 现代社会机遇很 多, 但机遇转瞬即逝, 抓住了时效性就意味着抓住了机 遇。

第三, 政府职能部门执行政府政策的“力度”。政府 的战略与策略、制度与政策在执行过程中是否到位, 是 否打折扣, 是否虎头蛇尾, 是否停留在口头上, 这都关 乎着政府的执行力。政府决策执行不到位, 政府的计划 和意图得不到贯彻执行, 政府的管理实效就会大大降 低。

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第四, 政府职能部门执行政府政策的“角度”。政府 政策在执行过程中需要选择好的角度, 这里所说的角 度是指方法, 即政策执行的方法, 政策执行方法的创新 实际上又是执行机制的创新, 建立一个好的政策执行 机制, 使政策在执行中自动得到评估、自动受到监督、 自动得到奖惩, 对于提高政策执行的效率和政策执行 的公平有着重大的意义。

可见, 把握好政策执行的“尺度”、“速度”、“力度”、 “角度”, 对于提升政府的执行力是至关重要的。 二、我国政府执行力的现状及原因分析 ( 一) 我国政府执行力的现状

2006年3月5日, 国务院总理温家宝在《政府工作报 告》中明确提出, 要“建立健全行政问责制, 提高政府执 行力和公信力”。这是针对当前一些地方政府对中央政 策的“执行力”出现弱化倾向提出的, 也是“执行力”概念第一次被写进《政府工作报告》, 标志着政府“执行 力”建设被正式纳入国家治理范畴, 也充分说明“执行 力”已经成为各级政府当前和今后一个时期迫切需要 加强和提高的重要课题。

⒈厚此薄彼, 执行不当——执行“尺度”偏差 一些执法部门和执行人员由于政策水平低或道德

素质差, 或是出于寻租、谋私的心理, 或是由于对政策 理解不透彻, 而不适当地使用自由裁量权, 对不同的政 策目标团体( 即政策直接作用影响的对象) 采取不同的 标准。在有的地方和部门, 一些该办的合理、合法的事, 不托人找关系难办; 一些不该办的、违反原则和规定的 事, 只要托人疏通也能办, 以至“托人情”、“走后门”成 为社会上见怪不怪、人人都习以为常的怪事。严重违背 了政策的公平、公正原则, 损害了公共政策的整体效 果。

⒉衙门作风严重——执行“速度”缓慢

有些执行人员架子十足, 门难进, 脸难看, 事难办, 公共行政 1 6

办事推诿敷衍, 能拖就拖, 办事效率极低。外商来投资, 符合政策也符合要求, 到政府办手续几天内能办的不 给办, 一拖就是几个月半年, 最后, 人家等不及跑了, 机 遇也就丧失了。

⒊有法不依、有令不行——执行“力度”不够 目前, 我国最大的问题是政令不通, 有法不依、有 令不行, 有些地方或部门本位主义极其严重, 从局部利 益出发, 对国家出台的法律法规和方针政策合意的就 “用活用足”, 不合意的就置若罔闻, 不理不睬, 明明政 策对头, 就是顶着不办, 导致国家的法律政策形同虚

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设。比如中央三令五申教育不能乱收费, 下面就变着法 子收, 这表现为政策不执行; 中央搞扶贫救灾, 款子拨 下来被层层截留, 最后到灾民手上只有10%, 这表现为 政策执行不到位; 中央说要构建和谐社会, 下面重视一 阵子, 随后就冷下来了, 这表现为政策执行虎头蛇尾。 ⒋政府“越位、错位”现象严重——执行“角度”错 位

处理政府与市场的关系中, 不该政府管的事情, 一 些政府部门却大其手, 使得本来风平浪静的经营市场 变得一片混乱。如一些政府部门为了追求政绩, 为了谋 取私利不顾市场运行的规则, 用权力的无形之手去干 涉操纵市场为我所用。当市场竞争被权力和金钱所操 纵时, 必然破坏市场法则, 使竞争偏离“轨道”走向无序 和丑陋, 政府“越位、错位”的现象十分严重。 ⒌“上有政策, 下有对策”的现象日益突出——执 行“行为”走样

一些地方和部门领导为了局部利益, “断章取义,

为我所用”, 扭曲、变通、截流甚至对抗上级政策, 使科 学决策不能顺畅地执行, 造成执行走样, 危害越来越严 重。如: 一些地方重复建设、违法征地等现象屡禁不止, 反映出国家法律法规和中央政策在一些地方被执行走 样, 也凸显出强化政府执行力的紧迫性。

政府执行力, 是决定政府能否有效执行上级政策

的关键要素, 而政府是否具备高效、公正、责任、民主的执行力, 关系到广大人民群众的根本利益和国家的繁 荣、经济的发展与社会的稳定。一个执行力缺乏、执行 不力的政府是无能的政府, 由于其无法有效执行国家 的公共政策和决策, 使这些政策决策所确立的目标变 成虚无飘渺的空中楼阁, 无法得以有效实现, 从这个意 义上说, 执行力之于政府具有十分重要的意义。 ( 二) 我国政府执行力不足的原因分析 ⒈执行主体方面的原因

⑴公共行政道德素质低下。有些执行主体公共行

政道德素质低下, 工作态度不端正, 官僚主义严重, 对 岗位认知有偏颇, 缺乏全心全意为人民服务、为政府工 作的思想, 缺乏在工作岗位上充分发挥自己聪明才智 的理想。

⑵执行意识淡薄。作风浮躁, 逃避执行困难和责

任, 布置多落实少, 一些任务久拖不决; 部分领导素质 和能力不高、悟性不够, 不能正确领会政策意图, 只会 用会议落实会议, 文件落实文件, 或者进行一般号召的 简单方法, 更有甚者采取简单粗暴的方法抓落实, 根本 谈不上创造性地执行, 大大地降低了执行效力。 ⑶执行能力有限。执行主体不注意学习, 政治素质

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公共政策

低, 不能准确理解上级的意图和政策的精神, 对政策精 神理解不透, 导致政策贯彻起来“走样”、“变形”; 知识 水平有限, 对中央和上级的有关政策浅尝辄止, 不求甚 解, 凭经验主观片面地理解和执行政策, 政策的尺度总 是把握不准, 使执行不能正确地体现政策目标; 要么对 上级政策作僵化的教条式的理解, 使政策执行不能与 实际情况相适应; 管理水平有限, 缺乏行动力, 对政策 贯彻不及时, 行动迟缓, 消极待命, 政策总是执行不到 位。业务素质低下, 对专业性、技术性很强的公共政策 不能有效地贯彻执行, 从而产生公共政策执行者的行 为近视, 思维滞后, 执行僵化。

⑷执行行为缺陷。许多领导干部因各种原因产生

执行心理障碍, 如依赖心理、抵触心理、自我保全心理、得过且过心理等, 大大降低了政府执行力和创造力; 激 励不当或受益驱使, 致使执行不力和执行扭曲; 沟通不 足或沟通障碍导致执行脱节。

⑸执行机构组织间的沟通与协调不畅。沟通是政 策执行过程中各级组织人员进行信息交流传递的过 程, 是对于政策目标及相关问题获得统一认识的方法 和手段。有效的沟通是政策执行成功的重要条件之一。 政策执行机构组织间如果沟通或协调不畅, 可能导致 政策执行障碍, 导致政策执行中的失实, 乃至失误。 ⒉政策本身存在缺陷

⑵政策方案含糊不清, 模棱两可。政策方案具体明 晰是政策执行有效的关键所在, 也是对政策执行进行 评估和控制的基础。不明晰的政策会给政策执行主体 带来方向上判断不准确, 导致在实践中得不到有效执 行, 而且会导致政策界限不清以及对政策的随意变通。 ⑶政策朝令夕改, 缺乏稳定性与协调性。政策稳定 是政策有效执行的保证。政策是否稳定在很大程度上 关系到政策执行主体及政策客体对政策的认同和接受 程度。政策的稳定可以使政策制定者、政策执行者与政 策客体之间建立起持久的忠诚、信任和认同, 这有助于 政策有效的执行。 ⒊执行资源的缺乏

政策的执行需要充足的资源, 否则执行结果也不

能达到预期的政策目标。执行资源主要有经费、人力资 杨京芳- 我国政府执行力的现状与对策 1 7

源、信息资源以及权威资源。执行资源不足成为政府执 行力提高的严重障碍。

我国许多政策执行起来困难的根本原因就在于经

费的缺乏, 国家要给下岗工人提供最低的生活保障, 就 涉及一大笔的经费支出, 而这一政策往往在一些政府

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公共政策

财政困难的地方是无法承受的。农村的税费改革难以 进行下去的主要原因, 就在于该政策给农村基层政权 的运转以及农村的义务教育的经费来源造成很大的压 力, 而国家暂时又无法填补这一经费缺口。 ⒋执行环境的制约

政策执行环境是指除政策执行机构自身之外的诸 多社会因素和自然因素的总和, 在众多的政策执行环 境中, 政策执行目标群体对政策执行的态度、政策运行 机制、及政策执行监控机制是影响政策有效执行的关 键性因素。

⑴政策运行机制的缺陷。执行过程缺乏科学管理,

执行准备、组织实施、统一指挥、协调配合、监督控制诸 环节管理水平不高, 制约了政府执行力水平的提高。 ⑵政策执行监督制度不健全。政府缺乏一整套政 策执行的标准、规范和制度, 诸如科学的政策执行程 序, 执行监督体系, 绩效考评体系, 责任追究制度, 绩效 奖惩体系, 致使政策的执行主观随意, 暗箱操作, 丧失 了政策执行的公平性, 滋长了政策执行中权力的腐败。 ⑶政策目标团体的态度。一般地讲, 政策的有效执 行在一定程度上还取决于目标团体顺从和接受的程 度。目标团体顺从接受政策, 政策执行就会顺利成功; 目标团体部分接受政策, 政策执行就会增加难度; 目标 团体拒不接受政策, 政策执行就会受阻失效。有时来自 目标团体的不合作, 甚至会引发灾难性后果。 三、提高我国政府执行力的对策

政府执行力是政府工作的关键性要素, 提高政府

执行力是各地各级政府刻不容缓的任务。探索如何提 高政府执行力, 也是当前公共行政管理学不可忽视的 紧迫课题。

公共政策执行过程中, 政策本身是基础, 政策执行

主体是核心, 政策执行环境是保障。要克服这些障碍因 素, 必须全面提高政策执行主体的素质, 制定科学化、 民主化、合理化的政策, 优化政策执行环境。

如上所述\导致公共决策失误的因素有很多方面\为此\要避免或减少决策失误\就要根据目前我国的

实际情况\借鉴国外相关经验\从多方面入手\将公共决策失误的治理作为一个系统工程来处理\尽快实现

决策的科学化\全面提高决策质量和效能。

⒈执行主体素质与能力建设

公务员是执行政策的主体, 是执行的基本因素和

执行力量的首要来源, 发挥着主导作用。公务员素质与

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公共政策

能力高低, 往往是决定执行力高低的核心要素。政策执 行机关人员的素质和作风直接决定着政策实施的成效 问题。

⑴提高执行主体的道德素质。通过思想教育, 提高 执行主体的道德素质, 增强职业道德修养, 强化行政道 德意识, 具有良好的自律精神, 遵从法律规定, 规范执 行行为, 自觉抵制各种腐朽思想的侵袭。

⑵提高执行主体的执行意识。执行主体能积极主

动服从上级正确的政令, 培养敬业精神和责任心, 培养 求实作风, 力戒形式主义。要有维护社会正义的坚定性 和为国家、为人民服务的坚定信念。要有民主作风, 在 政策执行过程中善于听取基层群众的要求, 密切联系 群众。要有求实的工作态度, 尊重科学与事实, 能够一 切从实际出发, 力求达到准确地执行政策。要有明确的 整体观念、纪律观念和法治观念, 正确处理国家、集体 和个人三者利益关系, 避免执行者从自身或局部利益 出发搞上有政策下有对策。

⑶提高执行主体的专业知识水平。

⑷提高执行主体的执行能力。这包括执行政策过

程中所需要的多方面的能力, 如组织能力、协调能力、 管理能力等, 增强不怕挫折、不怕失败的心理素质, 能 正确地预测危机, 随机应变和积极进取地执行公共政 策。执行主体还必须具备科学的管理理论和理念, 与时 俱进地掌握执行技术方法和执行艺术, 能准确地理解 和把握政策如何执行的能力, 具备较好的分析问题和 解决问题的能力。 ⒉决策制定程序的完善

坚持科学民主决策, 完善重大决策制定的规则和

程序, 继续完善群众参与、专家论证和政府决策相结合 的行政决策机制, 明确决策机关的权限和程序。具体 是: ⑴建立和完善重大问题集体决策制度。所有重大决 策, 都要在深入调查研究、广泛听取各方面意见、进行 充分论证的基础上, 由集体讨论决定, 做到情况不明不 决策、未经专家论证不决策、没进行民主讨论不决策、不符合法定程序不决策。⑵建立和完善社情民意反馈 制度、重大事项公示制度和社会听证制度。提高决策的透明度和公众参与度, 使所制定的决策科学化、合理 化。

⒊保证政策执行必需的资源

政策执行所需要的资源条件主要涉及经费资源、

人力资源、信息资源。制定的政策目标无论多么明确, 政策规划无论多么精细, 政策方案无论多么具体, 如果 负责执行的机构和人员缺乏足够的用于政策执行的资 源, 执行结果就不可能达到政策规定的要求。在对政策

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公共政策

执行资源的投入过程中, 还要注意成本效益原则, 以最 小的投入获得最大的产出, 否则也会因为资源不足导 公共行政 1 8

Cur rent Status of the Implementation Capacity of Chinese Government and Some Countermeasur es Yang Jing-fang

Abstr act: Implementation capacity is the unignorable core element of government organization and the crucial strength which determines the existence and development of the government institutions.Whether the related policies and decisions can be carried out

and implemented are based on the level of government implementation capacity.This article starts from the definition and composing

elements of the government implementation capacity and analyzed the reasons of our government's low-level implementation capacity

through the demonstration of the current status of the implementation capacity of Chinese government.At the end of the article, the

author puts forwards some countermeasures to promote the implementation capacity of Chinese government.

Key words: government; implementation capacity 致政策目标执行无果或效果差。 ⒋政策执行环境的改善

政府通过改善执行环境, 促进政府执行力提升。任 何政府执行政策都要在一定的环境下进行, 环境适宜 有利于执行, 可以大大促进政府执行力提高; 反之如果 环境恶劣不利, 政府执行力受到各种外在力量的干扰 和牵制, 将不利于政府执行力的提高。因此, 我们必须 科学认识和把握政府执行环境, 建立一个优良的政府 执行环境, 减少执行扭曲和执行偏差。

⑴政府机构改革。按照精简、统一、效能和权责一 致的原则, 进一步调整各级政府机构设置, 依法规范政 府部门的机构设置和职责权限, 解决层次过多、职能交 叉、人员臃肿、权责脱节等问题, 实现政府职责、机构和 编制的科学化、规范化、法定化。加强政府对所属部门 职能争议的协调, 建立健全职能争议协调机制, 保证政 府行为规范、运转协调高效。合理划分省、市、县( 市区) 和乡镇的行政管理职权, 逐步形成分工明确的上下级 关系。加快推进乡镇机构改革, 实行人员编制总量控制 的管理办法, 精简机构, 减少行政、事业编制, 提高执行 效率。

⑵政策执行方式的转变。提高政府执行力的最大 特点是: 由强制命令式的方法改变为和风细雨式的服 务。公开透明, 是执行力的必要保障手段。避免在执行 过程中因为方式方法的失误造成一些负面的影响。从 执政方法、执政理念上发生根本的改变, 真正以人为 本, 执政为民。健全信息沟通机制, 特别要加强信息反

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公共政策

馈系统的功能, 使信息反馈经常化、制度化。要确保信 息沟通的广度、深度和真实度, 建立并完善多层次、多 功能、内外沟通、上下结合的信息控制网络, 增加政策 执行的透明度。

⑶建立政府执行力考评制度。①通过建立健全有

利于执行的制度, 整合执行要素, 提升政府执行力。建 立政府执行考评制度, 特别是通过制定和公告公共政 策的执行标准、执行程序、执行时效, 定期对政府公共 服务质量进行指标测定和民意测评, 建立行之有效的 执行效能奖惩办法。②建立健全民主评议制度。通过座 谈会、问卷调查等形式邀请公众参加评议政府机关, 拓 展社会公众参与评议政府的途径, 扩大民主评议的范 围, 增强评议的科学性和可信度。每年由人大或政协牵 头开展企业评议政府职能部门活动, 主要评议政府部

门的工作作风、服务态度、办事效率、承诺兑现、秉公执 法、勤政廉洁等。每年评出最佳职能部门及办事人员和 最差职能部门及办事人员并予以公布。对评议反映好、 服务高质高效的单位和个人, 应大力宣传表彰; 对评议 反映差的单位和个人, 应给予通报批评, 并视情况采取 相应的组织措施。

⑷政府执行力监督制度的完善。健全与落实各项

责任和监督制度, 包括问责制、问效制、投诉举报制、追 究制等制度。①完善执行监督制度, 从制度上保证监督 的独立性和权威性, 强化民主监督、舆论监督、上位监 督、专门职能监督制度, 把政策执行主体的工作置于政 府监督部门和全民的监督之下, 这是政策执行责任制

成功的保证。②完善投诉举报制度。按照“投诉有门、办 理有效、结果透明、督查到位”的要求, 进一步完善机关 效能投诉中心工作规则及相关制度, 明确效能投诉受 理范围, 规范效能投诉工作程序, 认真受理群众的投 诉, 抓住群众反映强烈的重点、难点问题, 加大自办督 办的力度, 进一步提高投诉办理的质量。③完善责任追 究制度。一是建立首长问责制; 二是完善行政过错责任 追究制度。

⑸提高目标团体科学文化素质和道德水平。一要 大力发展科学文化事业, 扎实抓好义务教育的普及工 作, 积极发展高中阶段教育, 稳步发展高等教育, 全面 推进素质教育, 造就数以亿计的高素质的政策执行目 标团体。二要大力加强社会公德建设, 切实提高全民的 道德修养。政策执行目标团体科学文化素质和社会道 德的提高, 将为提高政府执行力奠定坚实的群众基础、 社会道德基础。 【参考文献】

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