关于县级财政相关困境的思考及对策

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题 目： 关于县级财政相关困境的思考和对策 学 院： 专 业： 姓 名： 指导教师： 完成日期：

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年 月 日 XXXXXX 大 学

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XXXX大学毕业论文（设计）成绩评定单

评阅人评语： 评阅人评分： 评阅人签字： 年 月 日 答辩委员会评语： 院（系）毕业论文答辩委员会（小组）于

年 月 日审查了 届 专业学生 的毕业论文。 答辩委员会评语： 答辩成绩： 答辩委员会成员： 答辩委员会（小组）组长签字： 年 月 日 毕业论文（设计）成绩： 评阅人评分： 指导教师评分 ： 答辩成绩： 总成绩： 院长（系主任）签字： 年 月 日 注：评阅人评分满分为100分，指导教师评分满分为100分，答辩成绩满分为100分；总成绩为

三者的算术平均值（四舍五入）。

摘 要

我国现正在执行的是财政五级分类，而在这五级中县级财政处于基础地位，同样也是我国财政体系的重要组成部分，县级财政的运行情况，以及财政收支是否平衡，关系到当地经济的发展水平乃至人们的生活水平。我国农村人口众多，大多分布于县级行政管辖之中，而县级财政是否能够良好运行，关系到县级行政管辖是否能够为最基层的人们谋得福利，使国家的全体人民特别是广大农民享受到经济发展的胜利果实，对于建立和谐社会、带领农民走向富裕、减少城乡贫富差距具有重要的现实意义。 自分税制实行之后，县级财政总体的运行状况还是十分良好的，根据各地各县具体情况的不同，有些县级财政非常紧张，在发展中存在许多问题和困境，严重影响了城乡经济的总体发展，以及当地人民的生活，有些县级发展中面临的新情况、新问题、新矛盾，均直接或间接与财政关联。本文首先分析了当前我国县级财政的一些现状和困境，进而对于其困境产生的原因进行了分析，主要为财政增收压力大、刚性支出压力大、政策目标明确、体制转轨不完全等原因，进而根据这些原因提出了未来解决县级财政困境的一些对策和建议。 关键词：县级财政；困境；对策

I

Abstract

Our country is now is the implementation of the fiscal five level classification, and in the five level in the county finance is the foundation and an important part of China's financial system is also the running situation of county finance, and fiscal balance, in relation to the local economic development level and the people's standard of living. China's rural population is numerous, mostly distributed in the county administrative jurisdiction, the county finance is operating well, in relation to the county administrative jurisdiction is able to get benefits for the people of the most basic level, the people of all countries especially the farmers to enjoy the fruits of economic development for the victory, led farmers to prosperity, reduce urban-rural wealth the gap has important practical significance to build a harmonious society.

After the implementation of the tax division system, the county finance operation of the overall situation is still very good, according to the specific circumstances of different counties, some county finance is very tense, there are many problems and difficulties in the development, has seriously affected the overall development of urban and rural economy, and the people's life, the new situation, new problems, new contradiction some county development, are directly or indirectly associated with finance. This paper first analyzes the status quo and some problems of our county financial reasons for the dilemma, and analyzes the main financial income, pressure, pressure large, rigid expenditure policy goal is clear, the system transition of incomplete reasons according to these reasons, and then puts forward some countermeasures and suggestions to solve the financial difficulties of the future.

Key words: accounting information；accounting supervision；game analysis

II

目 录

摘 要 .................................................................................................................................... I 序 言 ................................................................................................................................... 1 一、我国县级政府财政状况分析 ....................................................................................... 2 1. 现阶段我国农村财政政策的特点 .................................................................................. 2

（1）政策支持方式发生了重大变化 .......................................................................... 2 （2）公共财政性质凸显 .............................................................................................. 2 （3）注重市场机制的基础调节作用,推进农村改革,创新支农方式 ...................... 2 2. 我国县级政府财政困境的现状 ...................................................................................... 2

（1）县级政府财政自给能力低 .................................................................................. 2 （2）县级财政对上级政府转移支付依赖性较大 ...................................................... 3 二、制约县级财政发展的因素 ........................................................................................... 4 1.行政体制因素的制约 ........................................................................................................ 4 2.政策因素的制约 ................................................................................................................ 4 3.自身因素的制约 ................................................................................................................ 5 三、制约县级财政发展的因素 ........................................................................................... 5 1.深入推进区县域财政体制改革，现顺体制，合理调整利益关系 ................................ 5 2.打破制约区县经济发展的瓶颈，为农民创收 ................................................................ 5 3.全面建立财政预算绩效管理体系，提高资金使用率，加强监管 ................................ 6 4.优化支出结构，发展财政支农新思路 ............................................................................ 7 参考文献 ............................................................................................................................... 8 致 谢 ................................................................................................................................... 9

序 言

俗话说，“郡县治、天下安”，可见财政的稳定和良好运行是县级政府管理的基础。县级财政是连接省级和乡村财政的一个桥梁，因此县级财政状况关系到当地经济的发展和人民的生活水平，只有从财政稳定，各项财政措施落实良好，当地经济才能够繁荣发展，人民才能够安居乐业过上富裕的生活。如果县级财政不稳定，困难重重， 那么就不能够很好地起到发展经济的支柱作用。然而，从目前的情况来看，县级财政还存在一些问题和困境，虽然国家经济发展蒸蒸日上，各地的GDP也逐年递增，但是县级财政还是屡屡吃紧，而更不要提底下的乡镇财政。特别是实行农村税费改革和全面征收农业税之后，从一定程度上缩小了县级政府的财政来源和农业收入。另一方面，目前乡镇政府的一些权力和事务都转移到县级政府的行政范围，给县级政府的财政带来了很大的压力。因此，县级财政可谓是“上有老，下有小”，受到两方面同时给予的压力，而使得县级政府的财政连连吃紧，面临很多困境。目前，县级财政的相关困境已经影响到当地经济的发展和人们的生活水平，同样也不利于和谐社会、和谐政府的建立。

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一、我国县级政府财政状况分析 1. 现阶段我国农村财政政策的特点

（1）政策支持方式发生了重大变化

在过去，我国农村财政政策采取的是间接支持的政策，而现阶段政策支持的方式改为了面向农民直接补贴。而这种直接补贴的方式，使得农村财政政策对于农民的直接的扶持力度加大。据统计，2004年政府的“三农”政策中农民的直接受惠程度达到34%，比2003年同期增长了19%。

（2）公共财政性质凸显

我国农村财政的支持特点，已经由过去的“自力更生为主”变为“公共财政逐步渗透农村”，这种政策体现了服务型政府的机制，打破了原有的政策思想，进一步加快公共财政资源配置的具体落实，为农村的发展提供实实在在的帮助。

（3）注重市场机制的基础调节作用,推进农村改革,创新支农方式

我国农村政策的逐步完善和调整，是为了适应不断变化的市场经济体制而进行的，与市场的关系比较紧密，体现了政府的调节和导向作用。从2000年开始，我国实施了税费改革制度，进一步明确了市场机制的调节作用，减少了政府层面过多的干预，为农村经济的发展提供了一个良好的环境和空间。

2. 我国县级政府财政困境的现状

（1）县级政府财政自给能力低

县级财政自给率，是指县级政府的征收能力与支出水平之间的比值，即：县级财政自给率=县级征收收入/公共支出，这个数据反映了县级财政的自给水平，也就是说县级政府本身征收的收入能够负担公共支出的费用，它体现出如果不通过外界和上级的帮助，县级政府独立运行、自给自足的能力与水平。如果财政自给率为恰好为1，那么说明县级政府勉强能够自给自足；如果财政自给率小于1，那么说明该县级政府的自给能力不强，不能够单独担负所有的支出；如果财政自给率大于1，那么说明县级政府的自给能力比较强，即使没有外力的帮助，也能够稳定的运行。

图2-1反映了1994年-2012年我国各级政府的财政自给率，从图表中可见，从1994年至2012年，中央政府的自给能力有了大幅度的提升，从1.6567增长为2.9937,这说明我国中央政府的财政水平有了很大程度的提高。而反观地方政府的财政自给

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率，反而有了小幅度的降低，从1994年的0.5884降低到2012年的0.5698，这说明在中央财政水平提升的大环境下，地方财政水平却有所降低，而从1994年到2012年，在地方政府中，每一年县级政府的自给率在省级、市级和乡级中都是最低的，财政自给水平处于最低水平，并且其财政自给率也有了小幅的下降。在地方四级财政自给率中，乡级的最高，2012年达到了1.0392，甚至赶超了地方政府整体的财政自给率。

1994年-2012年各级政府财政自给能力情况 年份 1994年 1995年 1996年 1997年 1998年 1999年 2000年 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年 2011年 2012年 中央 1.6567 1.6321 1.7018 1.6691 1.5651 1.4087 1.2662 1.488 1.5341 1.5991 1.8372 1.8857 2.0474 2.4252 2.4491 2.3542 2.6572 3.1081 2.9937 地方 0.5884 0.6184 0.6476 0.6476 0.6496 0.6223 0.6128 0.5941 0.511 0.5452 0.5944 0.5917 0.6015 0.6149 0.5817 0.5341 0.5497 0.5666 0.5698 省级 0.4126 0.4708 0.542 0.5358 0.5113 0.4678 0.469 0.4669 0.511 0.5452 0.567 0.572 0.6309 0.6803 0.6427 0.5486 0.5716 0.5815 0.5993 市级 0.7484 0.7244 0.7311 0.7313 0.7487 0.7289 0.7307 0.7262 0.6635 0.6723 0.7157 0.7108 0.7015 0.7177 0.7012 0.6456 0.6483 0.6681 0.6597 县级 0.4467 0.4801 0.4963 0.5012 0.5247 0.544 0.5313 0.5102 0.4309 0.4328 0.4581 0.4655 0.4597 0.4621 0.4247 0.4011 0.4144 0.436 0.4366 ①

乡级 0.8439 0.9465 0.999 0.9996 0.9766 0.9173 0.878 0.8104 0.7689 0.8171 0.7994 0.7675 0.8345 0.8735 0.8932 0.946 1.0281 1.0475 1.0392 图2-1 1994年-2012年各级政府财政自给能力情况

（2）县级财政对上级政府转移支付依赖性较大

县级财政能力的弱化，特别是2000年实行农村税费改革后，县级财政压力进一

①

根据历年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》等加工整理。

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步扩大，使得县级财政进入了依靠国家转移支付支撑的时代。除经济发达地区的浙江省县域经济实力雄厚、对上级政府的转移支付依赖性较低外、其余地区对上级政府的转移支付依赖性都很强。2000年这我国大部分县城的财政总收入中，来自上级政府的转移支付所占的比重平均达到了40%以上，其中最高达到了60%，并且越是经济不发达地区、民族地区和农业地区，县级财政的能力越弱，对上级财政的转移支付依赖性越大、县级财政的主要财源变成了上级转移支付。而且它的支出也高度依赖上级财政，上级财政完全可以通过弹性很强的补助与上解方式控制县级财政的收支规模与收支结构。在政府间财政关系的调整上，主导权完全在上级政府，县级政府往往处于被动的地位。

二、制约县级财政发展的因素 1.行政体制因素的制约

近年来，县级政府在条块分割的体制背景下职能逐渐弱化，对经济的调控能力越来越弱。而在加快发展和维护稳定方面，县级政府责任和压力却越来越大，遇到经济发展中的难题，县级政府缺乏有效的调控手段，只能是求助上级政府或者是被动应对。市管县的体制导致市县之间利益博弈，市、县经济相对独立分割，各有各的责任和利益，市对县在经济发展上很难有精力给予帮助，相反却增加一个层次，使得行政管理、行政审批层次过多，隶属关系复杂，管理半径过长，不利于县域经济和社会事业的发展。

2.政策因素的制约

一是土地政策的制约。国家收紧土地闸门，使县域土地资源丰富、土地价格低廉的优势基本丧失，招商引资难度加大，项目落地难的问题日益严重。目前工业、商业用地多为流转地、租赁地，工商业户无法取得土地证和房产证，而银行认可的抵押物主要是土地和房产，因此造成企业，特别是中小企业和个体工商户缺乏有效的抵押物，难以从金融部门取得信贷支持。二是金融政策的制约。目前的金融环境极不利于县域经济发展，尤其是象我们这样的欠发达地区的县域经济发展。目前基层银行除负债业务发展有一定的自主权外，其他业务权限一律上收，严厉的责任追究制使县域金融机构支持经济发展缺乏积极性，加之以产权分散为特征的农业和中小企业大多不符合国有商业银行严格的贷款发放条件，农村仅有的资金通过商业银行上划资金、邮政储蓄

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等渠道被抽走，造成农村资金流向城市，小城市流向大城市，不发达地区流向发达地区的集中现象，县域内的中小企业很难得到金融部门的信贷支持。而农发行已由过去涉足农产品收购、农业综合开发和农业基础设施建设等政策性银行蜕变为目前单一支持粮棉购销的“收购银行”；直接服务于“三农”的农村信用社，在巨大的资金需求面前，显得势单力薄。

3.自身因素的制约

县级财政大多是吃饭型财政，拿不出更多的资金用于县域经济发展中的基础设施建设，特别是制约本地县域经济发展的瓶颈问题得不到有效解决。也正是由于这些基础设施等硬件环境上的“短腿”和欠缺，致使一些客商和项目无法落地，严重影响了县域经济的发展。

三、制约县级财政发展的因素

1.深入推进区县域财政体制改革，现顺体制，合理调整利益关系

县级政府要创新财政体制，建立促进城乡经济社会发展一体化制度。根据本地区实际情况，紧扣体制到县，转移支付到县的核心，因地制宜地推进县级财政管理方式改革。省、市、县都要认真研究县级财政体制改革过程中的新情况、新问题，发挥好本级政府的职能。省财政应总揽全局，加快推进全省基本公共服务均等化步伐；设区市要重新定位自身功能，不断增强自我发展和服务区域的能力；县级要树立全局意识，服从、服务于区域发展整体规划，促进区域经济的整体协调发展。总之，各级都要注重新体制运转情况和财政收入的变化，针对存在的问题采取必要的调整措施，促进经济又好又快发展。在深入推进县级财政体制改革的过程中，既要重视加强对县级财政的管理，又要树立服务意识，多为基层财政考虑问题。要进一步深入基层，深入实际，深入群众中去搞好调查研究，指导和帮助基层财政抓好具体工作的并轨衔接，及时解决县级财政管理方式改革中，出现在基层财政的新情况和新问题。进一步创造技术支持条件，加快省通达县乡的财政网络建设，努力提高工作效率。

2.打破制约区县经济发展的瓶颈，为农民创收

县域作为“农村之首，城市之尾”，是一个相对独立、相对完整的行政区域，是发展经济、维护稳定、巩固政权的重要一环。强省之基在于强县，县域兴则全省兴，

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县域强则全省强，可以说县域经济发展的程度，决定着全省经济发展的规模和水平。县域经济发展的过程就是结构不断优化升级的过程。目前，县域经济无论是产业结构、产品结构，还是产权结构、企业组织结构，都不能很好地适应市场经济发展的需要。作为地处鄂西北山区的谷城县近年来通过大力兴办工业和发展特色农业，县域经济结构有了较大的改善，但目前经济结构仍存在一定的不合理性。在工业上，谷城产品真正在省内、国同人市场上堪称名牌的只有前轴、骆驼蓄电池、棉纱等产品，而且产品结构方面，存在“五多五少”的问题，即：传统产品多，新型产品少；劳动密集型产品多，科技含量高的产品少；大路产品多，名牌产品少；内销产品多，出口产品少；配套产品多、终端产品少的弊端。产品档次不高，附加值和市场份额有限，高技术含量、高附加值的产业体系尚未形成。各区域间产品趋同现象严重，面大线广、小而全问题没有根本解决，且多数企业关联度低，难以形成协作能力，参与国际国内市场的整体竞争能力有待进一步提高。农业上，虽然结构调整取得了显著的成效，但依然是初步的、阶段性的。结构不优，传统种植、养殖仍然是主导产业，农业产业化经营对相关产业的带动能力不够强，农业资源优势没有真正转化为经济优势、产业优势、市场优势。具体表现为农产品大路货多，优质品少，农业名牌更少；农业科技水平低；区域性结构雷同，地区比较优势未能充分发挥。以旅游业为主的第三产业虽然花了很大气力，但对县域经济拉动力尚不明显。相当一部分个体私营经济仍满足于“小商小贩”，缺乏办大项目、建在企业的气魄。为此，今后一个时期，大力实施产业结构战略性调整仍是县域经济发展的主线。各地地理位置、资源状况、经济基础等方面差别很大，县域经济从本质上讲就是要发展特色经济，有特色才有影响力、竞争力、生命力，县域经济只有走特色之路，才能在竞争中赢得一席之地。因此，发展县域经济必须坚持有所为、有所不为，发挥比较优势，讲求专业分工，在与国际、国内市场对接中寻找自己的最佳位置，变大而全为大而专，变小而全为小而精。

3.全面建立财政预算绩效管理体系，提高资金使用率，加强监管

一是建立机制，完善制度。政府部门要设立预算绩效管理工作领导小组，明确责任和任务，确保预算绩效管理工作有布置、有落实、有成效。加强制度建设，在印发了关于加强预算绩效管理的意见和财政支出绩效评价管理办法的基础上，制定了预算绩效管理工作规划、财政专项资金预算编制、项目库管理和绩效管理办法等制度性文件，指导和规范全省开展预算绩效管理工作。这些制度办法的出台，能够促进财政预

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算绩效管理制度体系框架基本形成，为全面推进预算绩效管理工作奠定良好的基础。二是扩面试点，重点突破。要以市县财政支出、重点项目和部门支出管理为突破口，开展绩效评价扩面试点工作。制选取社会关注度较高的民生项目，如扶贫资金、现代农业发展资金、博物馆和纪念馆免费开发资金、食品及重点商品监管资金等十多项开展重点绩效评价。三是培训宣传，提质增效。报道预算绩效管理工作动态等内容，有计划、有目的开展舆论宣传，扩大社会影响，提升绩效管理理念的认知度。通过培训宣传，进一步提高预算绩效管理工作质量和效益。四是通报约谈，强化约束。将县级财政支出管理绩效评价结果在通报各级财政部门的同时，通报同级人民政府。在省级部门，以抓落实、规范运作为突破口，对省级部门绩效自评结果报送情况进行了通报表彰。在省财政厅内部，不定期召开业务工作会议，通报工作动态，落实工作责任和任务，按要求组织开展工作。

4.优化支出结构，发展财政支农新思路

为了进一步促进收支平衡，并加强县级财政能力，改善财政状况，最根本的是要依靠促进农业生产。只有县级政府当地的经济有了长足的发展，才能逐步改善县级财政状况，逐步摆脱县级财政的困境。因此各县级政府，必须以经济发展为主题，调整经济发展的结构和模式为主线，实现资源合理调配，巩固财政收入基础。首先，要深化企业产权制度改革，去不断地摸索最适合当地发展的财政管理的方式方法，在县级企业中普及和建立现代企业制度，摆脱以前的一些旧思想。另外，还要提高当地国有企业的生机和活力，促进财政收入的增长。因地制宜，一切从实际出发进行科学生产，积极引导企业提升规模，加大科学技术的运用，促进出口贸易。最后，还要提高产品的质量和数量，减少单个产品的成本，增加产品的附加值，努力寻求新的经济增长点。根据当地经济发展水平、以及拥有的自然资源情况，农业生产与工业开发齐头并进，双管齐下，使县级财政资源发生翻天覆地的变化。为财政困境的解决提供强有力的经济基础，同时巩固了县级政府的执政权力，并凸显出其服务职能。

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致 谢

在论文即将付梓之际，我要衷心感谢我的导师，在论文的写作过程中，我非常有幸得到了导师的悉心指导。在三年的学业生涯中，导师严谨的治学态度、诚恳的待人态度让我铭记终身。同时，我还要感谢教育学专业的其他各位老师在我整个求学过程中对我的教诲和指导，他们在繁忙的工作之余，坚持学习、不断完善自己的精神始终在鼓励着我，鞭策着我克服种种困难完成我的学业。在此，我还要感谢我的家人，感谢他们在我灰心时对我的鼓励，并为我提供了一个良好的学习、工作环境，使我顺利完成学业。另外，在论文的撰写中，还参考和借鉴了一些专家、学者的论著和观点，有的在文中己经注明，有的则难以一一注明，这里一并表示诚挚的谢意!最后，对在百忙之中抽出时间对我的论文进行评审的专家，对本次答辩委员会主席及委员们表示衷心的感谢!从开题到论文完成，虽然我作了许多努力，但由于本人水平和能力有限，文章的论述尚有不妥之处，希望得到各位专家的指正。

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