加强突发事件研究提高民航应对能力

小曾：

我本想把讲稿发你，但太大，我把最近发表的一篇文章发你，请张经理阅，关于应急救援，重点是航空器应急救援，但从现状看，民航突发事件应包括文章中提到的五个方面。

我重点讲航空器应急救援和劫机炸机事件的处置，同时也将机场运行突发事件、影响机场运行的突发公共事件和航班延误突发事件简单介绍一下。

加强突发事件研究 提高民航应对能力

编者按：

今年1月中旬以来，我国南方数省发生数十年不遇的雨雪冰冻灾害，民航运输生产受到重大影响。灾害向我们提出了一个尖锐的问题：民航如何应对突发自然灾害？

机场协会顾问刘兆龙近年来对提高机场突发事件应对能力问题十分重视，2007年，他在《民航管理》上发表了“加强突发事件研究 提高机场应急管理水平”的文章，引起了民航业内人士的关注。本文是刘顾问在总结研究近年来民航突发事件的基础上，结合今年民航在应对雨雪冰冻灾害中的有关问题而撰写的。

文章认为，民航企业在正常情况下的运行应该是正常，顺畅的，这是我们管理的基本能力，而在突发事件发生时，我们能够有效组织，快速反应，高效运转，临事不乱，把突发事件给人民生命财产造成的损失降到最低，使民航运输生产尽快恢复，这是我们管理水平的真正体现，是我们最重要的管理能力。加强对民航突发事件研究，提高民航突发事件应对能力，是当前和今后民航管理的一个重大课题。

文章将民航突发事件分为航空器事故、劫机炸机事件、民航行业突发事件、影响民航运行的突发公共事件和航班大面积延误突发事件等五种类型，是对民航突发事件认识的拓展和创新。

文章认为，民航突发事件主要发生在机场及其邻近区域，因此要把提高机场地区民航各企事业单位突发事件应对能力作为民航突发事件应对的重点，特别要抓好国家枢纽机场和区域枢纽机场地区民航各企事业单位突发事件应对能力的提高问题。

文章对加强民航突发事件研究，提高应对能力提出了一些建议，具有很好的参考价值。

今年1月中旬以来，我国南方二十个省（市、区）发生数十年不遇的雨雪冰冻灾害，导致灾区交通和供电中断，农作物等受灾，给人民群众生活造成严重困难。由于这一期间正值我国春运高峰，灾害给我国民航、铁路、公路等交通运输部门的正常运行造成严重影响。

党中央和国务院接连召开紧急会议，胡锦涛总书记、温家宝总理等中央领导多次赴灾区慰问受灾群众，指导抗灾工作。

南方的雨雪冰冻灾害导致南方灾区数十个民航机场不同程度关闭，有的连续几天关闭，造成旅客大量滞留，航班大面积延误或取消，旅客不冷静事件频频发生，民航运输生产受到严重影响。民航总局多次召开紧急会议，总局领导分赴受灾机场指导民航抗灾工作。

这次重大灾害再次给民航突发事件应对工作提出了一个严肃而现实的问题，我们民航应如何提高突发事件应对能力，降低突发事件带来的严重影响，减少突发事件造成的重大损失。

气象专家指出，科学家们普遍认为，全球变暖加剧了极端天气事件的发生频率，“过去是100年一遇，现在变成20年一遇，30年一遇。”“极端天气事件总的趋势在增加，未来防灾减灾、抵御自然灾害的压力和困难也会更多、更大。”

因此，加强对民航突发事件研究，提高民航突发事件应对能力，是当前和今后民航管理的一个重大课题。

一、民航突发事件主要类型

突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

民航突发事件，是指民航行业突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

具体来说，民航突发事件主要包括航空器事故、劫机炸机事件、民航行业突发事件、影响民航运行的突发公共事件和航班大面积延误突发事件等五种类型。

（一）民用航空器事故

民用航空器事故是国际民航和中国民航历来非常重视的突发事件，这方面的有关公约、文件、预案和资料很多。

民用航空器事故主要包括： 1、特别重大飞行事故、 2、重大飞行事故； 3、较大飞行事故； 4、一般飞行事故； 5、飞行事故征候； 6、航空地面事故。

民用航空器事故处置程序包括航空器的搜寻与援救、事故现场应急救援、应急响应与家属援助、事故调查、残损航空器搬移等。

（二）劫机炸机突发事件

“劫机炸机突发事件”是上世纪70年代后国际民航界开始重视的突发事件，2001年美国发生“9.11”事件后，这类突发事件已引起国际民航界高度重视，我国政府近年来对此类突发事件也极为重视。劫机炸机突发事件包括：

1、以反社会为目的，劫持航空器，撞击重要目标，制造重大事件，造成机毁人亡的自杀性恐怖活动；

2、以政治要求为目的，劫持航空器，要挟党和政府的恐怖活动； 3、以经济要求为目的，劫持航空器，要挟党和政府的恐怖活动；

4、以破坏国家安全为目的，劫持载有关系国家安全的重要人员的航空器的恐怖活动。 （三）民航行业突发事件

民航行业突发事件主要指由于民航内部因管理不当、设施设备运行故障、员工操作不当、旅客发生紧急情况等原因造成的运行突发事件。主要包括：

1、航空公司运行突发事件：民航飞行突发事件、机务维修突发事件、航行签派管理突发事件、运输服务突发事件、航空地面保障突发事件、航空信息管理突发事件、媒体报道突发事件等；

2、机场运行突发事件：飞行保障突发事件、空防保障突发事件、航站保障突发事件、机坪保障突发事件、运行指挥突发事件、信息保障突发事件、动力能源保障事件、施工管理突发事件、消防管理突发事件、环境保护突发事件、媒体报道突发事件等；

3、空中交通管理突发事件：航行指挥突发事件、通信导航突发事件、气象预报突发事件、航空情报突发事件、空管信息管理突发事件等；

4、航空油料保障突发事件：航油供应突发事件、航油运输突发事件、航油质量突发事件、机坪加油突发事件、航空油料信息突发事件等；

5、航信系统突发事件：信息系统运行突发事件、信息传输突发事件、信息黑客侵入突发事件等。

6、民航其它突发事件：除以上五类突发事件之外的民航运行其它突发事件。 （四）影响民航运行的突发公共事件

影响民航运行的突发公共事件主要指由于外部原因造成的民航运行受到重大影响的突发事件。这些原因如自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

自然灾害中，气象灾害对民航运行的影响最直接、最经常、也最严重。 （五）航班大面积延误突发事件

航班大面积延误突发事件主要指由于外部原因、民航管理原因和旅客原因等多种因素造成的民航运行突发事件。主要包括：

1、航空公司航班大面积延误突发事件 2、机场航班大面积延误突发事件 3、空管航班大面积延误突发事件

4、航班大面积延误引发的媒体报道突发事件等

严格讲，民航上述五类突发事件都可以包括在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件内，本文是从中国民航行业生产运行管理的特点出发，将民航突发事件分为以上五种类型。

二、近年来国际国内重大突发事件动态

有人提出，《民用运输机场应急救援规定（90号令）》将民航紧急事件分为航空器和非航空器紧急事件，上述五类民航突发事件已经包括在民航紧急事件内了，

《90号令》是2000年4月3日发布的，《90号令》对做好中国民航的应急管理工作，提高中国民航的应急管理水平起到了重要作用。《90号令》的主要内容是处置航空器紧急事件，对民航其它紧急事件处置的内容则涉及较少，《90号令》发布后，国际、国内发生了一系列重大突发事件，因此《90号令》急需完善和补充。

（一）《90号令》发布后，国际上发生的重大事件主要有：

美国发生“9.11”恐怖事件，俄罗斯两架飞机被劫持后发生空难事件，俄罗斯发生别斯林人质事件，400多名学生被劫持，322人死亡，美国、英国、德国等国破获多起劫机、炸机和炸航站楼等恐怖事件等。

（二）《90号令》发布后，国内发生的重大事件主要有：

国航飞机在韩国发生“4.15”空难，北方航飞机在大连发生“5.7”空难，2003年的“非典”事件，2007年3月份我国东北地区发生的百年不遇特大暴风雪等。

（三）国际、国内这些重大突发事件，引起了我国政府的高度重视，近年来，我国政府发布了一系列应对突发事件的法律、条例和预案：

2002年5月，国家处置劫机事件领导小组发布了《国家处置劫机事件总体预案》； 2003年5月，国务院发布了《突发公共卫生事件应急条例》； 2003年4月，四部委联合发布了《空警组建工作方案》；

2004年7月，国务院和中央军委办公厅下发《关于进一步加强反劫机工作的意见》，要求各省（区、市）要建立省级处置劫机事件领导小组，各省（区、市）政府承担对机场空防安全工作的管理责任。

2005年6月《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》和《国家处置劫机事件应急预案》发布实施。

2006年1月，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，国务院各有关部门已编制了国家专项预案和部门预案；全国各省、自治区、直辖市的省级突发公共事件总体应急预案均已编制完成；

2007年11月，《中华人民共和国突发事件应对法》施行。

（四）中国民航近年来在管理体制方面进行了重大改革，运行规模不断扩大，给民航突发事件应对带来了许多新问题，提出了许多新课题，2000年以来，中国民航的主要变化有：

中国民航运输总周转量自2005年起列全球第2名；

国有航空公司形成三大集团，民营航空公司大量组建；

飞机数量大幅增加（2000年底为527架，2007底为1131架，净增604架）； 机场实行属地化管理，各省机场集团公司的形成，公安部门属地化管理； 跨区域机场集团公司的形成，航空公司进入机场管理领域；

机场管理从经营管理型向管理型转变，机场专业化管理公司形成； 机场运行规模的不断扩大（全国机场旅客吞吐量2000年为1.12亿，2007年为3.86亿）；

三、中国民航对突发事件的应对管理 国务院领导指出：突发事件应急管理工作是考验政府行政能力的一个标尺，也是全面提高政府行政能力的重要任务。

国务院领导还指出：要制定一整套科学有效的应急预案，坚持预防与应急相结合，常态和非常态相结合，把各种可能出现的问题尽可能估计得充分一些，并且宁可估计得严重一些，把准备工作做得更扎实一些，确保一旦有事，能够有效组织，快速反应，高效运转，临事不乱。

中国民航对民航突发事件一贯予以高度重视，2006年民航安全的十项重点工作中，第九项是“加强应急管理，提高处置突发事件能力”，2007年民航安全的八项重点工作中，第六项是“高度重视应急管理工作，提高应急管理水平”。2008年对这一问题的重视程度似乎有所下降，在民航安全的七项重点工作中，只是将“切实提高应急处置能力”列为第四项“突出工作重点，加大治理力度”中的第7项重点工作。

应该说，中国民航近年来在安全管理上确实取得了明显的进步，创造了民航历史上最好的安全纪录，但从另一角度来看，正如有的专家所说，安全时间越长，说明距离发生事故的时间越近。

因此，我们必须高度重视民航的应急救援工作，提高对航空器事故和劫机炸机突发事件的处置能力。

2005年8月2日，法航A340飞机在加拿大多伦多机场着陆时冲出跑道，飞机起火烧毁，由于机组及时的应急处置和多伦多机场及时有效的应急救援，机上309人无一死亡。这一成功的应急救援事件受到了国际民航组织的好评，加拿大多伦多机场在总结他们的成功经验时指出，该机场处置“8.2”事件的成功原因之一在于他们制定并认真执行了高于规章的标准，多伦多机场每年举行一次整体大规模演练、十次小规模演练和六次桌面练习，而加拿大的交通法规中只要求机场每三年进行一次大规模演练。民航总局在安全工作报告中提出“鼓励企事业单位制定和执行高于规章的标准”是很正确的。

我国机场每年也都举行应急救援演练，一般也都是成功的，但需要指出的是，演练的成功决不表明机场在航空器事故发生时应急救援工作就一定成功。通常，机场在组织应急救援演练前做了大量准备工作，有的演练在正式演练前还举行了多次预演，而航空器事故发生时，机场应急救援通常是没有准备时间的。据说有一大型机场在一次演练中，开始是按预定方案进行的，演练井然有序，后来演练组织者临时出了一个课题，很多参演者都不知道该怎么做了。因此，提高应急救援演练的实战性，是做好应急管理的重要课题。

四、加强突发事件研究 全面提高民航应对能力

航空器事故和劫机炸机突发事件是民航最重要的突发事件，也是国家处置的重要突发事件，为此，国务院发布了《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》和《国家处置劫机事件应急预案》。

但航空器事故和劫机事件毕竟发生数量很少，具体到某一机场或航空公司则发生概率更低。而民航行业突发事件、影响民航运行的突发公共事件和航班大面积延误突发事件则是我

们民航在日常生产运行中经常遇到的突发事件。有专家指出，民航的第一特点是民航的系统性。某一系统发生了突发事件，造成该系统瘫痪，影响的往往不仅是该系统，而是整个民航运行系统，我国某大型机场2006年7月31日上午下了一场暴雨，使进机场的高速路积水，车辆无法通行，不仅造成该机场90%以上航班延误或取消，还对全国民航的航班正常造成重大影响。2006年10月10日，中国民航信息系统发生突发事件，全国机场的离港系统瘫痪近40分钟，造成了整个中国民航的混乱。

2007年3月3日－4日，我国东北和华北地区出现强降雪天气，造成北京、沈阳、长春、大连、天津、烟台、威海、青岛、牡丹江、延吉等机场的航班均出现了不同程度的延误。受影响最严重的是沈阳桃仙机场，关闭48小时后才开放。

因此，民航的突发事件，应该如本文提出的分为五种类型，我们在重点做好航空器事故、劫机炸机突发事件的基础上，应加强对民航行业突发事件、影响民航运行的突发公共事件和航班大面积延误突发事件的研究，以提高我们的应对能力。具体应做好以下工作：

（一）提高对民航突发事件的认识

2007年11月1日，《中华人民共和国突发事件应对法》施行。 民航运输是我国经济运行的重要部门，提高民航突发事件应对能力，是法律赋于民航的重要职责。提高民航突发事件应对能力，也是保证民航运输生产正常进行的首要条件。民航企业在正常情况下的运行应该是正常，顺畅的，这是我管理的基本能力，而在突发事件发生时，我们能够有效组织，快速反应，高效运转，临事不乱，把突发事件带来的损失降到最低，矛盾及时缓解，问题迅速解决，使民航运行尽快恢复，这是我们管理水平和管理能力的真正体现。从实际情况看，民航突发事件不仅包括航空器事故和劫机炸机突发事件，还应包括民航行业突发事件、影响民航运行的突发公共事件和航班大面积延误突发事件。

（二）加强与完善民航突发事件应对体制

2007年2月21日（初四）首都机场被浓雾笼罩，能见度不足100米，民航总局于9时30分启动了恶劣天气应急预案。

2007年3月4日至5日，特大暴风雪突然袭击了东北，民航总局启动了应急预案，积极采取措施，应对暴风雪天气所带来的影响。

2008年1月，我国南方数省遭遇雨雪冰冻灾害，几十个民航机场关闭，民航不仅启动了应急预案，召开了多次紧急会议，总局领导还深入受灾严重的机场指导救灾工作。

我国幅员辽阔，每年都会发生各种自然灾害，其中气象灾害等对民航正常运行影响严重。因此，有必要对民航突发事件实行常态管理。2005年9月26日，民航总局成立了突发事件应急工作领导小组及办公室，其工作的主要内容应对是航空器飞行事故突发事件和劫机炸机突发事件。

各民航企业都制定了突发事件的应急预案，但限于各种条件限制，对大范围、多层面的突发事件基本上还不能有效应对，因此，扩大总局突发事件应急工作领导小组的工作范围，形成民航突发事件处置的专家队伍，全面协调和处置民航重大突发事件，是民航今后的一项重要任务。

（三）加强突发事件应急处置设备的管理工作

2008年1、2月份我国南方数省发生的雨雪冰冻灾害，使灾区机场的除冰雪设备发生空前短缺，部分机场，即使天气转好，但因飞机除冰设备不足，或跑道除冰设备不足，仍造成了航班大面积延误。对南方机场来说，通常冬季既没有必要，也没有能力贮备大量的除冰、除雪设备，这些设备往往是很昂贵的。

因此，当发生重大突发事件时，需要民航总局从全民航的角度，加强对各类突发事件处置设备的统一配置和协调，以使突发事件的处置设备能得到充分的利用，使突发事件能及时等到有效处置。

（四）加强民航突发事件处置人员的培训 民航突发事件主要包括五种类型，每一类型又可分为许多类型，如民航行业突发事件包括航空公司、机场、空管等各行业的突发事件，仅机场突发事件又可分为飞行保障突发事件、空防保障突发事件、航站楼突发事件等十余种类型。因此，民航各行业要根据本行业的具体情况，加强对突发事件处置人员的培训，由于民航突发事件的复杂性和处置的时效性，要特别注重各类突发事件处置专家的培训。

民航突发事件处置人员培训包括突发事件指挥协调人员培训、突发事件设备操作人员培训和突发事件现场处置人员培训。

南方机场由于多年没有进行过除冰工作，一些除冰设备操作人员不熟悉设备的性能和操作操作程序，结果造成除冰工作事倍功半，有的还造成事故隐患。

航班大面积延误的旅客处置是难度很大的工作，某航空公司一位在航班大面积延误现场负责处置工作的工作人员，在谈到处置工作时说：“我们同事也一直在讨论，旅客比较激动时，怎样避免矛盾激化和形势失控。比如我们在一起分析，这一次是哪句话激怒了旅客，下次就注意不能这么说了。做这个岗位，说错一句话甚至一个字，旅客都会起哄，所以首先不能有纰漏，不能说错话；其次是要有专业素养，问你天气、航班、相关法律，你一问三不知，谁信你能解决问题？业务上的问题，你能解释得出来，人家才觉得你可信赖，才愿意跟你沟通；第三也要有沟通技巧，这几天已经有四五个旅客是因为父亲或母亲病危，赶着回家见最后一面的。碰到这种航班延误，怎能不心急？我们也向他们解释了这是天气原因，但他们往往会说“我不管是什么天气，下刀子都要回去见父亲（母亲）一面！”，这时候怎么办？按《民航法》肯定是不能满足他们的要求，可这种情形下，我们再讲《民航法》就于理可行、于情不合，我们就安慰他们，最后才讲法。”

（五）完善民航突发事件应对的规章和预案

《民用运输机场应急救援规则（90号令）》发布已近八年，这期间中国民航的运行规模有了很大发展，管理体制有了很大变化，国际、国内和民航对民航突发事件的认识有了很大提高，应对方法和手段有了很大改进。因此，我们应尽快修改和完善《90号令》等民航突发事件应对的规章和预案，建立符合国际民航组织要求和中国民航特点的民航突发事件应对体系。

（六）加强民航突发事件信息的收集、整理、发布和预防工作

民航突发事件的应对，从一定意义上说，也就是安全管理体系（SMS）中风险控制和应急响应的主要内容，因此，加强对民航历史上突发事件资料的收集、整理，及时发布有关突发事件的信息，是我们做好突发事件应对的重要手段，也是减少突发事件造成损失，预防突发事件发生的重要环节。

专家指出，有关资料表明，百分之六十五的飞机延误与天气有关，由于天气原因造成的航班延误，使航空公司和旅客造成的损失每年已高达数十亿美元。专家表示，其中有相当部分的损失，只要正确掌握运用气象条件是可以避免的。

（七）加强对民航企事业单位突发事件应对的监管

民航突发事件应对是民航企事业单位管理能力最重要的体现，也是民航安全管理最重要的内容之一，民航各企事业单位都要加强本单位突发事件的应对管理，完善本单位突发事件的应对预案，提高本单位突发事件的应对能力。政府部门应将民航企事业单位突发事件的应对管理作为政府监管的重点。

（八）发挥政府在民航突发事件应对中的指挥协调作用 系统性是民航的主要特性之一，民航一旦发生突发事件，通常都影响整个民航各行业各系统的正常运行，而民航突发事件的应对，也需要民航各行业各系统的共同参与，有的还需要当地政府参与。在很多情况下，单个民航企业在应对民航突发事件中往往作用有限。因此，

民航政府部门，特别是民航突发事件发生地的民航地区管理局、省监管办，应发挥政府在民航突发事件应对中的指挥协调作用，共同做好民航突发事件的应对工作。

（九）加强对机场突发事件应对工作的管理

统计资料表明，70%的航空器飞行事故发生在机场及其附近，劫机炸机事件通常都发生在机场或在机场处置，民航行业突发事件大都发生在机场，影响民航运行的突发公共事件主要发生在机场，而航班大面积延误突发事件基本上都发生在机场。因此，加强对机场突发事件应对工作的管理，对做好民航突发事件应对管理具有重要意义。由于民航的系统特性，一个机场，特别是国家枢纽机场和地区枢纽机场，如果发生突发事件，往往影响整个民航的正常运行，所以，民航总局应重点抓好国家枢纽机场和地区枢纽机场的突发事件应对能力，从而提高全民航的突发事件应对能力。

我国地域辽阔，是自然灾害多发的国家，自然灾害往往造成灾区交通中断、供电中断、农作物受损、人民群众生活困难等一系列严重后果。机场，在一个地区，平时为当地经济发展发挥桥梁纽带作用，促进当地经济发展。一旦发生自然灾害，在地面交通受阻时，机场可发挥救灾物资的集散地和转运场的作用，利用民航运输快捷便利的优势，迅速将各种抗灾物资运往灾区。

各地政府要关注和支持机场的建设和发展，主动协助机场做好民航突发事件的应对工作，使机场在国家和地方的政治稳定、经济发展等方面发挥更好的作用。

有学者指出，按照被学术界广为认可的说法，目前全世界正处于现代化后期的“风险社会”时期。国际经验也表明，人均GDP达到1000～3000美元，社会面临着“高度风险”。目前我国正处于这样的“高风险”时期，也即安全事故和突发事件易发、频发期。这里面有自然原因引发的灾害、灾难，也有人为原因、技术原因等引发的事故，还有自然与人为等共同作用引发的灾难和事故。

突发事件应对是民航管理的一项极为重要工作，民航各单位都应加强对民航突发事件应对的研究，提高民航突发事件应对能力，为将我国建成民航强国而努力。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/6sx7.html