加强应急法制，构建和谐社会 - 《突发事件应对法》解读

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

加强应急法制，构建和谐社会 ——《突发事件应对法》解读

莫于川

中国人民大学法学院教授、博士生导师

国家行政学院法学部兼职教授

课程前言

我们这一讲的内容是加强应急法制，构建和谐社会，他的副标题是在行使紧急权力的过程当中如何有效的保护公民的合法权利。那么大家知道刚刚于2007年11月1号开始实行的《中华人民共和国突发事件应对法》系统的规定了应急法制的方方面面，是我国应急法律体系当中起着总体指导作用的龙头性的法律，成为我国应急法制快速发展趋向完备的一个里程碑。他将与其他的现行应急法律规范一道在我国的社会生活当中发挥日益重要的制度规范作用。这部重要法律的出台促使我们在更加广泛的背景下，更加深入的来认识党的十六大以来我国应急法制发展进程及其历史经验。更加准确的把握十七大召开之后我国应急管理和应急法制的新形势、新任务、新要求。下面，我主要分两个方面对这个问题加以介绍。第一个方面是我国应急法制发展的基本脉络。第二个方面是突发事件应对法他的基本的制度创新。那么我们今天这一讲以第一个部分内容为主，我们来做一些介绍，提供一些信息，供大家在工作当中加以参考。

一、我国应急法制发展的基本脉络

那么第一部分我们先介绍我国应急法制发展的基本的脉络。

（一）应急法制是和谐社会的保健因素

首先，我们要介绍一个观点，也是一个命题，那就是应急法制是和谐社会的一个保健因素。大家知道，和平与发展是时代的主题，凡是一个正常的公民，一个家庭，一个社会，一个国家都知道平安是福的道理，没有任何人希望发生突发事件，不管是哪个方面的。比如说自然灾害，事故灾难，公共卫生事件和突发的社会安全事件都不希望他发生，但是树欲静而

1

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

风不止，天有不测风云，人有旦夕祸福。在我们的社会生活当中，这些突发事件往往是不期而至，会打乱我们的，干扰我们的正常生活。实际上这种突发事件已经成为我们生活当中的一个组成部分，尽管是人们都不情愿发生的一个部分。

那么在我们国家来说，由于我们的地域辽阔，地质气象条件特别的复杂，各地、各类的突发事件，特别是自然灾害事件是不断的发生。加上我们国家现在是经济快速增长期是社会转型的敏感期，那么利益冲突、制度摩擦、矛盾交织，这些问题的集聚带来了大量的风险，有一些风险是非常大的，也非常多的。突发事件发生以后还会产生一些连带问题，这些都难免不时发生。

比如说我们以最近几年的情况为例，2003年发生了SARS这样一个重大的疫情，就是我们经常讲的非典。到了2004年又是禽流感，到了2005年又是松花江水污染事件，到了2006年又是上北的重大的台风灾害，2007年大家都知道的太湖的蓝藻的爆发导致的水污染。这些突发事件给我们正常的经济与社会发展带来了巨大的冲击，给人民群众的生活财产安全和国家安全，集体利益带来了巨大的损害。甚至导致了公共危机，影响了社会稳定。

那么，我们如何来提高、处置突发事件，保障公共安全的能力，切实加强应急管理，妥善应对公共危机，最大程度的来预防和减少突发事件及其造成的损害，有效的保护人民群众生命财产安全，这就考验并且锻炼着我们党和政府的危机管理能力和依法执政，依法行政的能力，成为我们构建和谐社会的一种内在要求。

大家知道，我们在公共管理学上有一种管理两要素说的这么一种理论，他的大意是说，对于一个系统来说，他的管理的效果如果要起到重要的作用，有两大因素值得我们关注。一是激励因素，二是保健因素。激励因素就是保障他有力量，保健因素呢就是保证他不生病。那么也就是我们经常讲的一个系统，首先要有系统运行的动力，然后呢还要有减少系统运行的阻力，两个方面的因素必须具备。那么我们提到了在社会生活当中，一旦发生了突发事件，特别是导致了公共危机，那么我们是回避不了的，他成为我们的组成部分，但是一旦发生我们不能消极的回避他，必须要正面的应对他，积极的处理好这样的危机，有效应对以后，那么这个作为社会有机体，就是一种复杂系统的社会有机体，他就会重新的，健康的运行，这就好似我们经常讲的，好像人的肌体的保健因素，防御的能力起到作用。那么这个非常重要。

那么我们科学有效的实施危机管理来应对危机，那么这个工作我们大家都知道，非常重要。比如说做好方案，然后建好机构，储备好物资，提高我们技术水平，然后我们还要加强思想观念方面的一种认识，这些都是必要的准备。

2

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

但是同时我们还要正确认识和调整我们政府机关在应对突发事件的这个过程当中的一种管理行为，管理能力，通过我们相关的立法，把应对突发事件的这个机制纳入法制化的轨道，实现危机管理的法制化，这是非常重要的，因为在行使行政权力，实施危机管理的过程当中，特别的容易出现滥用权力，发生严重侵权后果的这么一个局面。与常态下相比，在危机发生的情况下，特别容易出现这样的情况，那么更需要依法有效的来约束我们公共权力，保护公民权利，这就把我们加强应急法制他的需求性就明显的突出出来了。所以我们需要加强应急法制加以规范，加以保障，规范的是公共权力，保障的是公民的合法权利，同时也保障我们行政机关有效的行使紧急权力来维护社会秩序和公共利益。那么这样的一种理论认识我们现在对他越来越提高，特别是通过一些突发事件这么一些经验教训，那么这个带给我们很多的启发。

我们现在讲的应急法制，它是一个国家和地区就突发事件应对工作而专门制定或认可的，处理国家权力之间、国家权力与公民权力之间以及公民权力之间复杂社会关系的法律原则和规范的总和，它是常态法制的必然延伸。

以突发事件应对法为龙头的这样的应急法制是整个突发事件应对机制的重要组成部分，是危机应对能力的要素，那么这种理念上的应急法制作为公共管理、和谐社会的一个保健因素，是需要我们大量加强的法制领域，而这个法制领域过去是比较薄弱的。我们古人云，凡事预则立不预则废，那么突发事件我们都知道是自古都有，特别是自然灾害，事故灾难，那是肯定自古以来都有的。那么应对突发事件的经验也是古已有之。但是突发事件应对工作有关的法律制度，也就是应急法制过去是受到忽视的。那么应急法制是现代法制发展进程当中的一个新的领域，新的成果。通过法律规范来调整我们应对危机的能力，危机的行为，以及应对危机的这么一个过程，这就是一种新的认识，这样一种法制理念在现在受到了人们越来越多的关注和推崇。

但是我们过去呢，在这个问题上曾经有误区，也就是我们在建立应急法制的过程当中，我们过去是一种分散的立法模式，那么不完整。那么综合的效力不够，那么这样的一种分散立法模式曾经给我们带来了很多的问题、矛盾和困惑。比如说我们在宪法的层面上面过去没有这样的一些规定，所以从宪法这么一个高度的指导力度是不够的，这是第一。第二，没有突发事件应对法这样一种龙头性的法律来加以指导作为基础，这也是使得应急法制的一种调控力度是远远不够的。

第三，我们过去的应急立法方面的立法层次偏低，而且地方立法与中央部门的立法经常

3

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

存在冲突的现象，这也是一个很大的一个教训。

还有一个就是我们过去在这个方面的立法的内容是过于原则，而且缺乏程序性的规定，操作性不够强，那么这也是一个很大的教训。

第五个就是我们过去在这一方面的分散立法过程当中注重了赋予我们权力机关，特别是应对危机的这样一些部门，给他权力，但是忽视控制这个权力。还有重视了纵向的协调，忽视了横向的协调，导致我们总体的合力不够强，这也是一个教训。

再有一个就是我们过去在应急预案的性质定位，应用范围他的适用条件，公开程度，以及效力范围，责任机制，救济机制这些方面缺乏立法规范。一句话，对应急预案比较忽视，很不完善，关键时刻就乏锦囊妙计，很容易的拿出来技术操作，使得我们的工作呢就比较被动，这也是一个非常大的一个教训。

再有一个那就是我们应急法制运行的社会环境不够理想。我们很多的社会方面的人士对这个应急法制缺乏认识，理解程度也不够，重视程度也是非常不够的，这样呢应急法制本身比较分散，比较欠缺，有很多缺口，缺乏程序，在这样不足的情况下加以应对，又得不到社会有关方面的足够的理解、支持和参与，显得我们有关的应对危机的主管部门在工作当中感到很孤立，感到力不从心，这也是过去存在的一个很大的教训，叫应急法制的实施环境不够理想。那么这就是存在的一些问题和矛盾，那么过去存在这些问题和矛盾，我们现在已经感觉到了需要认真的加以研究，加以解决。

我们大家知道，能否有效的应对危机，是否具有一种危机意识，那么是衡量执政党、人民政府他的执政能力、行政能力的一个重要的标准，也是当代社会衡量我们建设法制国家，法制政府的一个重要的衡量的尺度。

进入改革开放转型发展的新时期，那么我们总结历史经验，并且针对现实国情以邓小平同志为代表的中央领导集体提出了实现国家兴旺发达和长治久安要靠法制的重要思想，以江泽民同志为代表的第三代中央领导集体确立了依法治国的基本方略，这些都为我们国家应急法制发展创造了更好的思想条件，在这样一个基础之上，十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体审时度势，高屋建瓴，将危机应对能力及其法制保障力度作为评价执政党和政府的执政能力、行政能力的重要的标准。这样以此来加强建设，来应对危机，促使我们国家的应急法制建设进入到一个快速的发展时期。

4

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

（二）应急法制是近年来我国法制发展特别快的一个领域

我们讲的第二方面的问题就是我国的应急法制是近年来我国法制发展当中一个重要领域。

我们都知道我国应急法制建设步伐过去长期陷入一种停滞状态，甚至一度处于倒退状态，这种状态一直到改革开放以后才得到改观，出台了一些单行的应急类的法律、法规、规章，初步建立起来危机管理体制和机制，但是非常薄弱，存在很多的空白，这一点我们前面这个部分已经提到了这个经验教训和存在的问题和矛盾。那么这样的一些不足之处，到了十六大以后，特别是到了2003年我们国家出现了非典危机，就是SARS疫情危机就把它全面的爆发出来了。2003年我们全社会在抗击SARS疫情的这么一个艰苦奋斗过程当中，我们的危机管理体系充分的暴露了他的内容过于单薄，体制不够健全，权利保障，这个讲的是私权利，就是公民合法权利的保障力度不足，法律规范非常的零散等等缺陷，特别是如何加强、完善应急法制成为一个重大而紧迫的现实问题凸显出来。

正是因为这样的一种考验，这么一个契机，以胡锦涛同志为总书记的党中央总结过去的经验教训，实施坚强的领导和正确的指挥，那么通过各级国家机关和全国人民的一致努力，成功应对了突发事件导致的公共危机，保障了经济与社会的正常进行，维护了人民群众和国家的利益。那么经过这么一个过程以后，现在我们来看SARS疫情带来的严重的考验和危机我们成功的加以应对，成为一个重大的转折，那么这个转折使得我们的政府的危机管理能力受到了前所未有的重视和反思。那么由此也就开始了一个比较快的发展进程。

在进入这个过程以后，我们非常明确的提出编制应急预案是首先开始进行，逐渐的来健全应急管理体系，完善应急法律规范，就成为我们提高危机管理能力的重要举措。全社会都开始把应急法制的完善程度上升为评价我们社会进步，法制进步的一个重要尺度。这就是2003年非典导致的危机，全社会在党的领导下进行抗击这个危机的过程当中这么一个契机带来我们的反思，带来我们的思想进步，我们有了更明确的认识，以及采取了更加明确而且非常妥当的一个举措来加强应急法制。正是因为这样，我们从那以后加强应急法制的步伐是大大加快，也就产生了一系列的应急法制规范。本来应急法制规范在我们国家应当说是我们法制建设整个体系当中比较薄弱的一个环节，但是经过这么一个努力，经过几年来的不懈的努力，那么现在已经成为我国法制发展比较快的领域之一，这是党和政府坚持以人为本，科学发展，社会和谐，崇尚法制，依法执政，依法行政的指导方针在应急法制领域的一个具体的体现。

5

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

那么我们还可以把这个话题通过更加具体一些事件我们来加以介绍。回顾历史经验，我们都知道2003年5月，国务院以前所未有的速度只用了短短的一周左右，我们就出台了突发公共卫生事件应急条例，满足了应对SARS疫情的急需，这在我们国家行政立法的历史上是前所未有的。这表明了我们的高度重视在这个方面我们投入了相当大的精力。

那么到了2004年3月，我们在现行宪法进行第四次修改的时候，将国家尊重和保障人权写入了宪法，还就紧急状态的事情做出了一种具体的规定，这也是我们应急法制建设的一个重要的指导基础。那么这是一点。那么我们今后进行应急法制的建设就有了一个高位节的宪法的依据。

到了2004年的4月份，国务院又专门颁布了全面推进依法行政实施纲要，在这个重要的文件当中专门把建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力作为转变政府职能，深化行政体制改革的一个重要的内容。

到了2005年的9月，国务院颁布了预防煤矿生产安全事故的特别规定。 到了2005年的11月，重大动物疫情应急条例又颁布实施，

到了2006年的1月，国务院又发布了国家突发公共事件应急总体应急预案。受到了社会各界，以及国际社会的高度的关注。

到了2006年的3月，我们国家出台的“十一五”规划纲要以非常大的篇幅专门阐述了我们国家公共应急建设的目标和计划。

2006年的4月，国务院办公厅专门设立了国务院应急管理办公室，作为应急管理工作的一个主管的一个机关。

2006年10月，中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，这样一个重要文件当中专门又规定了完善应急管理体制机制，有效应对各种风险，作为建设和谐社会的目标之一。我们前面提到的这些在制度建设，法制建设方面做出的努力，那么几年努力下来，大家看得出来这么一个脉络。我们党中央和国务院对于加强应急法制以及其他的应对危机的机制、制度方面做出了重大的努力，正是因为这样，在这样一个时期当中，我们国家有关应急管理的法律法规、政策规定和执法机构逐渐形成了体系，应急法制的基本架构也趋于完善，并且在应对频繁发生的突发事件的构成当中发挥出特殊的功效。

据不完全的统计，与突发事件应对工作直接相关的我们国家现行的法律已经有三十几部，在这三十几部法律中多多少少都做出了有关应急法制，应急机制方面的一些规定。那么，这方面的行政法规呢是五十几部，此外还有一系列的有关的法规、规章，形成一个体系。而

6

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

这个过程当中，从2003年的5月就开始启动，经过了4年多的努力，经过研究、起草、审议，终于到2007年的8月30号出台了我们国家的突发事件应对法，那么这部法律的出台就把我们前面提到的加强法制的几年的进程就推向一个高潮，这样一部应急管理的一般法、龙头法的颁布标志着我们国家应急法制体系的基本形成，也是最终实现我们国家法制的现代化的一个必要的因素。

那么，从宪法到一般的应急法再到专项的应急法，再到行政法规，地方性法规，规章和实施细则，再加上我们的应急预案，就形成了一个庞大的应急法律规范体系，他的重点是一般应急法和专项应急法，这么一个体系他形成了一个完整的我们工作的基础，最上面的是宪法规范，接下是一般应急法律，再接下来是专项的应急法律，然后是应急类的行政法规，应急类的地方性法规，接下来就是应急类的部门规章、地方政府规章，然后是各个层次的应急类的法律文件的实施细则，怎么形成的一个体系。那么作为这个体系下面的基础，那就是各级各类的应急预案，刚才我表述的这么庞大的一些法律文件所构成的体系，他就是像一个宝塔型的一个宝塔，一个宝塔型的这么一个体系，就使得我们的现在的应急法制工作就是危机应对工作有了非常好的一个保障。当然他还不完善，还需要进一步加强。

那么，介绍这个地方，我要特别的指出一点，那就是我们的应急预案，我们大家知道我们过去发生突发事件以后，我们有关的机构要处理危机的时候，往往苦于没有法律依据，同时还苦于没有具体的一些应对办法，那么给我们的工作造成很大的被动。那么我们2003年非典之后总结经验教训，我们发现要加强这方面的完整的高位阶的一些地方是需要时间的，需要一些周期。但是我们工作不能等，特别是大量频繁发生的突发事件需要有应急预案首先给我们提供工作的基础和保障。所以当时就明确首先以加强应急预案建设作为入口，入手，一个抓手，所以从那个时候开始，我们国家的应急预案建设就首先提上议事日程，做出了大量的努力，形成了一个非常庞大的体系。那个时间是非常非常快的，仅仅用了大致两年的时间，我们国家就形成了一个应急预案体系，他作为整个我们应急法制体系的一个基础，使得我们的工作有了更加可靠的一个保障。

那么我们都知道，我们的突发事件是四大类，一是自然灾害，二是事故灾难，三是突发的公共卫生事件，四是突发的社会案件事件。那么这些方面的一种调整我们国家出台了国家的总体应急预案，还有专项的国家这个层面的25个专项应急预案，以及各个部委的叫部门应急预案，以及31个省、自治区、直辖市的总体应急预案，这就是非常多的一些应急预案了。再加上省和省以下各级、各类的应急预案，这就形成我们国家应急预案的一个非常复杂

7

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

的，也非常有效的一个体系，这就是作为我们应急法制的一个很好的基础，这也是需要说明的。

总之，那么从突发公共卫生事件应急条例到2007年出台的突发事件应对法，那么十六大以来的短短的几年的时间，我们党坚持以人为本，执政为民，和建设服务型政府这么一些新的理念，以科学发展观为统领，以构建和谐社会为目标，加强应急法制，预防和减少突发事件造成的损失，有效的保障人民群众的生命财产安全和国家安全，这样我们国家的应急法制就获得了前所未有的快速发展，建立起逐渐完备的应急法律体系，成为近年来我们国家法制发展的一个亮点。也就是我刚才提到的我们这个方面的一些情况。

（三）应急法制快速发展所带来的重要启示

那么，这样的一个建设，那么一个过程带给我们哪些启示呢，我们第三点想介绍一下我国应急法制快速发展带给我们的若干启示。

1、加强应急法治符合当今世界潮流

第一点，加强应急法制符合当今社会潮流，这是我们得到的第一个启示。我们放眼当今的世界，人类面临的发展机遇是日益增多，但是也面临更多更大的挑战。在重大自然灾害频繁发生，重大疫情的传播范围扩大，能源、资源紧缺，生态环境恶化，事故灾难不断，像美国911那样的突发社会安全事件不时发生，在这样的情形下，我们如何来增强危机管理能力，完善应急法制，正确的认知和妥善的应对各类突发事件也成为国际社会的共同的难题。 那么通过对许多国家公共危机管理体系和应急法制的考察研究，我们可以看到当今世界各国应急法制建设呈现出一些特点和新的发展趋势。这就是一，应急法律规范的专门化、体系化，就是专门为此立法，集中的立法，这是一个重要的启示，也是普遍的一个经验，这是第一。

第二，应急机构和人员的专门化、专业化这也是一个重要的经验和做法。就是有专门的机构，专门的一支队伍，专门的技术力量和经验的积累来应对危机，做好准备，那么这一点也是世界各国的很多很多国家的一些做法经验，这是第二。

第三，是危机管理的体系多元化，立体化，网络化的发展趋势。就是这些力量就是应对危机的力量要素是很多的，但是很可能他们非常分散，没有形成合力或者是合力不强，这就使得我们社会资源不能很好的利用，一定要形成这种多元化、多样化、立体化、网络化的这么一个体系。他有效的发挥他的作用，这也是一个经验。

8

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

第四，就是危机管理当中政府应急管理行为以及他的程序的规范化、制度化、法定化。我们国家有关机关来应对这个危机，走在第一线来处理有关的突发事件，那么我们需要做出很多的措施，做出很多的行为，但是这些行为有可能带来对公民的一种伤害，那么怎样来减少他的伤害，怎样使得他的效率更高，这就需要对他进行有效的约束，希望他进入一种程序化、规范化、高效化的状态，这就需要我们加强行为以及程序制度建设方面的一种努力，那么这个也是很多国家的一个经验，那就是加强突发事件应对行为及其程序的建设，相关的立法必须推出。这也是一个经验。

那么还有第六个，那就是我们提高危机管理效率的一个重要的因素必须要挖掘出来，那就是民间力量的广泛参与。就是我们应对危机不仅仅是政府的事情，我们有关的政府主管部门单枪匹马，单打独斗，势单力薄，不能很好的应对危机，而广大群众的力量如果没有受到重视也不能积极参与进来，不能发挥出来，那就是一个很大的损失，也不符合现在民主发展的潮流。所以在危机应对工作当中，尽可能的吸收人民群众的力量，让他们积极的参与进来，发挥他们的作用，使得政府机关与人民群众和社会各方面的力量共同配合，形成合力，就能大大的提高我们危机应对工作的效力，这也是一个非常重要的一个经验。那么很多国家在这方面做出了一些制度的一种建设。比如说，民间力量，兼职队伍，他们的一种参与，就是我们经常讲的叫官民合作机制，这样的一个理念和相关的制度建设对我们国家有非常大的启发，因为我们国家也有很多的基础，那就是党的群众路线，以及人民群众对危机应对工作的一种关心、重视，他们有这么一个积极性，同时我们宪法和法律也赋予了人民群众参与国家与社会事务管理这么一个权利。他参与进来既是履行他的义务，也是行使他的权利，在这个方面我们应当给予更多的重视和国际经验加以接轨，这是第六。

第七，就是危机防范意识和能力的培养，以及危机防范措施的完善，一定要走向经常化、制度化、法定化。就是我们社会机构的工作人员，包括我们危机应对机构的工作人员，他们的认识当然重要，还有整个社会各个方面他们的认识也都非常重要。同时，有了这样的意识还不行，还需要这样的知识，还需要这样知识的具体的一种表现的方法，那就是能力。有这方面的意识，有这方面的能力，还有这方面的知识，那么结合起来才是我们应对危机的总体的效果，才会达到最大化。那么这一方面世界各国对于很多好的经验，比如说从小学一直到中学，到大学，一直到各种工作机构，比如说机关、企事业单位他的员工，都需要不断的进行这方面的教育、宣传，提高他们的一种意识，提高他们对这方面的一种认识，还有他们有了这方面的一种知识，同时经过演练把他们的能力也锻炼出来。比如说一个突发事件发

9

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

生，大火发生，地震发生，人们怎么逃生，怎么减少伤害，最大程度保障自己的生命财产安全，这么有知识，有能力和没有知识，没有能力是完全不一样的。但是这个知识和能力不可能天生就能产生，一定要结果专门的一种机制来进行培训，来进行教育，来进行演练。这都是需要我们有关机关给予注意，全社会给予注意，那么要投入相当多的人才物力才能真正在常态下，在危机没有发生之前就把这方面的工作做好，有备而无患。那么这次非常得大的一个教训，就是我们平时应当付出成本，那么我们到了关键时刻就减少生命财产的损害。那么这一点经验，这样一种普遍的做法应当引起我们的关注，那么这就是第七点启示，也是很多国家的一些普遍做法。那么他山之石可以攻错，在突发事件导致公共危机的情况下，如何有效的保障公民的权利，有效的约束和保障我们行政权利的行使，国外应急法制的这些特点和发展趋势，就是这些启示值得我们重视，可以为我们国家应急法制建设提供重要的参考。刚才，谈到了第一点启示，那就是世界各国也在加强应急法制建设，他们有很多好的做法，我们梳理出来七点经验，对比之下我们这几年在加强我们国家的应急法制过程当中，我们的做法显然和这样的一些经验，和这样一个潮流是相吻合的，那么这是一个体会。

2、应急法制是法治国家的基础工程

那么对比之下，我们要加强我们国家的应急法制，那么还有一些值得我们关注的地方，那么我们讲第二点启示，那就是应急法制应当作为国家建设的一个基础工程。

我们都知道在常态下我们公民的权力要受到保障，公共权力特别是行政权力要受到约束，这个多少还有一些条件，有一些机制来容易实现他的管理的目标和调整的目标。而到突发事件发生以后，导致公共管理危机需要政府机关采取紧急行进行为加以应对，在这样一个过程当中那么行政权力的滥用就可能不太好约束，而且公民的权力更加容易受到伤害，所以更加要求我们加强危机应对体系及其相关的法律体系建设，才能有效的保障公民的合法权利，有效的约束公共权力，这就是说我们要建设法制国家，法制政府，法制社会，必须要加强应急法制，否则我们整个这样一个建设，法制建设的工程就缺乏一个重要的一块基础，这就是我们得到的一个经验教训，这是第二点。

3、应急法制建设要贯彻科学发展观

第三点，我们应急法制建设要贯彻科学发展观，那么我们过去在这个问题上存在误区，也走过弯路，比如说我们过去比较忽视危机应对体系以及应急法制建设，那么我们突发事件应急指挥机构如何来建设呢？比如说他的地位，他的构成，他的职能、职权和工作制度过去

10

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

长期都没有得到一个妥善的安排。比如说应急预案，我们前面提到了就没有得到足够的重视，比较欠缺，没有未雨绸缪的做好相关的专业人才队伍建设。所以，到了SARS疫情发生，我们的工作就非常被动，以及支付了很多很多本来可以避免的成本，这就是很重要的一个教训，我们现在相当认真的总结，这是一个方面。

比如说再举一个例，我们政府机关采取的危机应对行为，那么有可能对行政相对应的合法权利造成一些伤害，那么造成伤害以后的一种补救，给他一个救济，那么我们就没有相关的机制或者是法律规范来加以调整，这个救济力度就很不到位，力度不足。那么这样也是我们得到的一个教训。我们这样的一些经验教训，特别是以鲜血和生命为代价的一种教训，那么就启示了我们，使我们形成了共识，那就是科学发展观的核心是以人为本，那么以人为本也是我们应急法制的核心价值，科学发展观是构建高效率的应急法制的可靠保障，我们的应急法制建设一定要坚持以人为本，执政为民，行政服务，这样一种根本的宗旨。把保护和发展人民群众的根本利益作为出发点和归宿点，这样的一种认识，这样的一种我们得到的新的认知，那么一定要在贯彻到我们今后的应急法制当中去，才能很好的实现我们科学发展观带给我们的一种要求。

而且按照这样的科学发展观来加强应急法制建设，使得我们今后的发展就符合世界各国的发展潮流，符合我们现在加强民主政治建设，加强和谐社会建设的一种要求，那么这一点也是需要加以注意的。当然我们现在在这方面的建设的过程当中，可能还有一些不同的认识，比如说要给人民群众的保障力度，他的权利的保障给予更多的关注，那么是不是会影响我们的效率问题，危机应对的效率会不会受影响，那么这些认识我觉得可以在我们讨论当中，在工作实践当中加以总结，不断总结以后，一定会提高认识的。其实我们有效的保护公民合法权益以后，使他更加符合我们以人为本的要求以后，人民群众会更加的理解和支持我们的工作，那么我们有关政府机关的危机应对工作的效率反而会提高，那么这是我们需要得到一个重新认识的，这是一点。

4、应急法制实践需要广大公众参与

那么还有一点体会，就是第四点，那就是应急法制建设，我们的应急法制实践是需要广大人民群众的参与，就是公共参与，而这种公共参与是一种世界潮流，这一点我们在前面提到，就是我们总结国外经验的时候，我们考察国外的做法的时候，我们已经提到了。那么这一点是一个非常重要的一个经验，一个做法。那就是人民群众他们参与应对突发事件的应对

11

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

工作，这是他们的义务，也应当是他们参与管理国家事务的一种权利。所以我们突发事件应对法专门规定了我们公民可以参加专职的以及兼职的应急救援队伍，可以为突发事件应对工作提供物资、资金、技术、支持和捐赠，有条件的教学科研机构还可以为应急工作培养专门的人才研究发展出来新的技术装备等等，这都是民间的力量，公众的力量，社会力量对应急管理工作的参与。那么我们现在在立法过程当中已经关注这一点了，就是源于我们对这个问题有了新的认识，而不是让我们应对危机，应对工作只是部分的行政机关他自己一家的事情，在那个地方单打独斗，势单力薄的应对这么复杂的局面，这是不行的，这就是我们得到新的认识。这几年不断进行的立法，包括我们制订突发事件应对法，以及我们制订的各级、各类的突发事件应急预案都在贯彻这么一个理念。这是第四。

5、通过机制创新增强应急法制实效

第五，就是要通过机制创新，增强应急法制的实效，我们现在都知道，我们全党、全国、全社会都在提倡要理论创新、制度创新，机制创新，方法创新，创新带来动力，带来力量，才能把我们的各方面的工作提到一个新的水平。那么对于危机应对工作以及相关的法制工作来说，我们机制创新、方法创新也非常重要，是我们提升以危机应对能力和法制效果的一个重要的方面。

比如说我们要对危机应急管理工作的信息这个方面的政府信息一定要做到公开化，就是要公开应急管理的政府信息，因为我们应急管理工作的透明是突发事件应对工作的一个重要的基本的要求，我们过去发生了很多这样的经验和以教训，都告诉我们如果我们的危机应对工作搞的那么神神秘秘的，对人民群众不放心，那么，这样的一种做法实际上会使得我们有关危机应对机构的工作陷入更加被动的局面，让人民群众知道事实的真相，及时的了解真相以后，他们选择正确的一种行为，那么这样不但使得我们政府工作的环境好了，而且增强了我们的力量，因为人民群众支持我们，而且这种工作的不透明带来的教训还会使得我们整个政府形象到最后也会受到影响。这个过去在我们松花江水污染事件等等这些方面，在这样的一些重大典型的事件的过程当中已经有很惨痛的教训。那么这一点我就不多说了。这是一个，就是我们的机制创新一定要把过去那种比较神秘的政府工作、危机应对工作要增强他的透明度，在不影响我们危机应对工作整体推进的这么一个前提之下要尽可能做到透明，这是一个机制创新的方面。

再一个，就是要创新和完善责任机制，这也是一个方面的一种工作机制，就是责任机制。

12

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

如果我们的一项重要工作最后找不到一个责任者，就是工作做完了，出了一些差错，造成一些损害，谁为此买单，谁承担责任，找不多责任机构和责任人员。那么这样的一种工作状态，显然不符合法制的要求，那么我们在这个方面就有了新的认识，就是一定要解决责任机制，责任一定要落实。就像我们抗击非典的过程当中，我们曾经用行政问责的方法追究了一些负责任的，就是有些机构，有些地方的领导人员的责任，问责以后产生了非常好的效果。使得我们人民群众、整个社会对我们党和政府解决危机的能力，依法办事的这么一种决断能力产生了一种非常大的好感。这就是一个很重要的教训，一个启示，一定要在这个方面进行机制创新。

那么我们现在在应急法制建设当中，已经注意到这个问题，已经做出了很多努力。比如说突发事件应对法，已经有专门的章节来规定这个责任机制，而且是和应对工作有关的这些主体，他们的责任都做出了一种明确的规定。那么这就是我们过去得到反思，得到启发以后的一种努力，这也是一个机制创新。

还可以举一个例子，就是我们在危机应对过程当中还要注重柔性管理手段的应用，我们过去有一种认识的误区认为，我们在应对突发事件导致的公共危机的过程当中，我们的主管部门任务重，时间紧，要求高，压力大，资源又不够，我们一定要采取强制的手段来解决问题，否则显不出我的权威性。那么这样一种认识，现在经过我们这几年的经验的总结，不断的讨论，我们发现并不完全如此。我们柔性的管理方式同样可以发挥很好的效果，比如行政指导，行政合同，行政奖励，这样一种非强制性的管理手段，他们同样可以在危机应对当中，还有在危机发生之前的准备工作阶段都能发生很好的一种效果。

那么我们一方面采用柔性管理手段，同时，我们刚性的手段，用强制性的手段在必要的时候也适当的采用，那么刚柔相济，两种手段都采用，使得我们的工作效率大大提高，同时我们在应对危机的过程当中，我们政府机关采取了很多的应对举措，在这个过程当中同样可以保持和人民群众良好的关系，就是官民关系能够和谐。这个更有利于我们实现应急管理的目标以及构建和谐社会的目标，以及树立我们良好政府形象的这么一个目标。所以这一点的机制创新也是我们经过这几年的总结经验教训得到的。刚才提到了三个方面的机制创新说明，我们通过机制、方式、方法的调整、改革、创新就能够使得我们危机应对能力，我们应急法制的实施效果能够大大的提高一步，这也是非常重要的一个启示，这是第五。

13

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

6、应急法制要在常态下就切入着力

最后一个启示，那就是我们应急法制要在常态下就用力，那么这也是一个非常重要的经验。换句话说，我们应急法制建设的工夫要更多的花在突发事件发生之前，之初，也就是说我们要做好预防和应急准备工作，以及检测和预警工作，平时的行政管理工作当中，如果没有预防为主，预防与应急相结合这样的应急法制的原则作为指导，那么我们制定和调整预案，储备和更新物资，培训专业人员，实施应急演练等等一系列需要花费人才、物力的事项就很难，而且往往是非常难的，名正言顺的提上我们政府机关的议事日程来加以充分的保障。如果是这样，一旦发生了突发事件，那么这个时候我们就很难满足我们应急管理工作的需要。因此，我们在常态下，就是危机还没有发生之前，那么就应当注重抓好应急法制的制度建设、机构建设、队伍建设、物资准备、知识储备以及技能的演练。换句话说就是应急法制的实践需要在常态下就切入，就用力，真正做到预防为主，才能事半功倍。这方面的经验教训以及我们得到的启示是非常非常深刻的，因为如果平时没有这样的准备，我们必要的钱不花在平时，到了关键时刻你想花钱都花不出去。比如说我们非典发生的时候，我们那个时候2003年SARS疫情发生的时候，在有一些地方一个大城市里面来口罩都买不上，专门用于隔离工作所需要的防护服都找不到一套，为什么呢？因为这样一些物资的储备和他的更新是需要投入的，而且利润很少，一般的企业，商业企业，物资储备的企业，物流企业或者是专门的一些机构不愿意来储备，不愿意做这方面的一种投入。一到关键时刻，想投入，想花钱都没有这个机会。所以我们很多的工作要做在平时，平时多流汗，战时少流血，这是我们过去经常提到的一种经验教训，而这一点启示也是我们这几年在应急法制建设当中我们得到一个重要的一个启示和一种经验的总结，而且我们现在已经把它运用在工作当中，就是应急法制的建设工作当中去了，产生了很好的效果。那么我们刚才提到的是一些应急法制工作，这几年的工作当中得到了一些启示，从国外到我们自己的经验的总结和反思。

那么我们现在就要进一步的强调我国的应急法制建设这些年虽然取得了很多的成绩，但是仍然存在不少的薄弱环节和现实问题，需要我们加以关注。

比如说，我们突发事件应对法他的实施条例以及配套的法规、规章，以及今后还需要加强推出的，加快推出的食品安全法，网络安全法，国防动员法，国民经济动员法以及紧急状态法等等这样的应急法律。那么需要我们进一步的关注，加大力度。那么使得我们应急法律体系本身得到进一步的完善，这是一个方面，这是立法方面，另一方面立法虽然很难，但实际上我们多年的经验教训告诉我们，法律法规的实施就是我们经常讲的执法更难，困难更多，

14

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

矛盾更大，阻力也会很多，而且成本很高。那么对此，我们需要说一句话，那就是我们对应急法制建设的发展过程当中的困难必须给予足够的重视，必须投入必要的成本。这样才能使得我们工作真正进入一种良性循环，而不是搞无米之炊。

那么党的十七大报告专门指出要强化防灾减灾工作，强化安全生产管理和监督，要完善突发事件应急管理机制，要规范行政行为，推进依法行政，这些要求给我们的工作指明了努力的方向，当然这本身也是一种更高的要求。我们需要深刻的认识十七大的精神，努力来推进社会主义的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的全面发展，可以相信，在党中央的正确领导和人民群众的支持参与下，在各级领导机关和主管部门的高度重视和共同努力之下，我国突发事件应急管理和应急法制建设这项宏大的社会系统工程在十七大之后的新时期一定能够获得更好、更快的发展。这是我们讲的第一部分内容，我们接下会介绍第二部分内容，那就是突发事件应对法，这么一个龙头性的，一般性的指导法，他的制度创新和一些亮点。

二、《突发事件应对法》的制度创新

我们现在开始介绍第二部分内容，大家知道我国的突发事件应对法在2007年推出受到了各方面的高度关注，这部法律2007年11月1号才刚刚实行，现在我们受到各方面的关注，各方面的人士对这个法有很多的一些评价。但不管怎么样，作为我们突发事件应对法制这么一个庞大体系当中的龙头法，基础性的法，这部法律的很多特点需要我们对他给予更多的关注。那么我下面的内容就对这部法律的一些亮点，一些制度创新的一些有特殊性的内容，着重的加以介绍，供同志们参考。

（一）本法的立法目的、适用范围和应急体制、应急主体

首先，我想介绍一下这部法律的立法目的，适用范围和应急体制，应急主体，这个方面的一些规定。在这些内容，在我们这部法律的总则第一条到第三条以及相关的一些条款对他作出了一个规定，那么我们首先想说一下这个突发事件应对法的立法目的。

1、本法的立法目的

我们这样一部法律他究竟要达到什么样的一种目标，那么这就是我们的一个立法目的。预防、减少突发事件的发生，突发事件发生以后尽可能给予控制，减轻和消除他产生的一种危害，规范我们的危机的应对的行为，以及维护我们的社会秩序。这些都是我们这部法要达

15

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

到的目标，但是这部法还有一个非常根本的一个目标，那就是要有效的保护我们行政相对人的合法权利，行政相对人在我们法律术语当中是指的我们行政管理行为所面的公民、法人、其他组织。那么我们一部法律的实施最后的效果，最终的追求那就是更加有效的保护他们，实现他们的合法的权利。我想我们这部法树立这样的一个目标是非常正确的。这就是在这部法开篇的第一条做出的一个明确的规定。

2、本法适用范围

那么这部法他的适用范围是如何理解？就是他针对哪些方面来加以运用，就是突发事件他的应对过程，完整的过程。比如说预防与应急准备，检测与预警，应急处置与救援，事后恢复与重建，这样一个应对过程的四大环节我们这部法律都要加以调整。所以，他的适用范围就是突发事件应对工作的完整的过程都是要加以调整，都是他适用的。那么我们知道，突发事件发生以后导致危机，我们采取很多措施去应对，有时候就见到效果，就化解了这个危机，有时候采取了许多的措施，仍然没有解决问题。这个时候可能就要进入紧急状态，就要宣布进入紧急状态，那么紧急状态是一种特殊情况，一种特别的理智的法律状态，那么进入紧急状态以后，我们很多法律关系会发生变化，我们公民的权利会受到更多的限制。那么这样的一种状态是我们危机发展过程的一个比较严重的阶段，危重的阶段，那么他也是这个过程的自然延伸，我们本法调整不调整呢？也调整，但是不主要调整。所以讲到这个地方就需要给大家介绍一个背景，我们这部法在起草的开初，就是因为有了这么一个决定以后要起草这部法律，就开始确定名称是紧急状态法。而事实上我们的立法依据是写进宪法当中的关于突发事件导致危机以后的紧急状态，就是我们在修改宪法的时候也是明确一些，是怎么应对这个紧急状态。所以我们的宪法依据讲紧急状态，我们制订法律的开初也是说要制订这么一部紧急状态法。但是紧急状态只是我们突发事件导致危机以及应对这个危机当中的一种特殊的阶段，一种危机的阶段，不是他的全部过程。所以，以这样一个名称来代表这部法律，实际上不是特别的相吻合。所以在这部法律起草过程当中，专家、学者和其他的起就在讨论这个问题，究竟还是叫应急状态法呢还是叫突发事件应对与紧急状态处置法这么一个繁琐的名称呢，所以引起了不同的争论。到最后我们有一些专家学者，比如说人民大学法学院的一个专家组，我就牵头这个专家组，我们专门给有关起草机构提出一个专门的建议，就是说应当以突发事件应对法这么一个简略，更具有概括性，更加符合这个法律条款内容的这么一个名称作为这部法律的名称可能更好一些。后来立法机关就以这样的一个名称作出一个调整，所

16

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

以现在出台的就是突发事件应对法，他所调整的这么四大环节的这么一个过程，所有的这些条款和这个名称就比较相吻合，至于紧急状态这么一个特殊情况，这么一种法律的理智状态，那怎么来处理呢？就在最后这部法律的最后倒数第二条，第69条来作出一个规定，指明一个路径，这样就使得这个法律的内容和名称必须是相符合的，这就是我们对这个法律的适用范围做一个补充性的说明。

3、突发事件的概念

这个法他所调整的是突发事件，那么这个突发事件本身是一个什么样的概念？也是我们这个法律的第三条的第一款，专门加以定义，那就是突然发生而且是有严重危害的，也是需要专门应对的这样的一些突发事件，我们把他叫做突发事件。那么这些突发事件在日常生活当中我们对他进行概括有四大类，就是自然灾害，事故灾难，公共卫生事件和社会安全事件，这样四大类的事件如果他属于突发发生，而且他有非常非常严重的一些后果，严重的危害性，而且需要专门的一种紧急的应对，那么这样的一些事件我们把它叫做突发事件，我们这部法律就是要调整这样的突发事件。

4、突发事件的分级

那么这样的突发事件他有没有一个轻重缓急之分，有没有一种程度上的区别，还是有的。所以我们这部法律就是在第三条的第二款对突发事件进行了一个分类，主要是对前三类，就是自然灾害，事故灾难和公共卫生事件，对他们作出专门的分类，分成四类，就是特别重大，重大，较大，一般这样四级。在起草过程当中，曾经也有其他的分类分级的方法。比如说分为三级，分为五级，后来专家、学者也认为如果分三级或者是五级，人们习惯的可能就定为中间那一级，有三级他就定为二级，如果分为五级就定为三级，这样也不一定有利于这么一个实际操作，后来就采取定为四级这样可能比较准确的定位，便于准确的定级。

那么我们这样划分的级别，这部法律这样划分级别只是针对的三类，那么对于社会安全事件呢就没有做这样的分析，因为社会安全事件他得这么一种分级，他的情况比较复杂，分级起来也比较困难，所以在这部法律当中并没有直接的对他进行分级。那么有一些地方做出的立法对社会安全事件也做出了一些分级，那就是按照一些地方有权的立法机关根据地方的一些特点，那么他的实际情况来做出了一种安排，这也是一种探索。最终怎么定呢？还是要以国家有关立法机关对这部法做出实施细则的时候，可能会对他做出一种专门的规定。这样的一种分类、分级之后，就有利于我们把握这部法所需要调整的对象，那么这就是首先这个

17

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

方面就是这部法律立法目的、适用范围还有基本概念，还有分级制度。

5、应急体制 （1）应急体制概述

接下来我们想介绍一下应急体制，采取什么样的方法，就是采取什么样的体制来推进这项工作，这也是需要我们考虑的。那么我们这部法律的第四条就专门对这个应急体制作出一个规定，那就是统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主这么一个应急体制，特别是属地为主，同时又是统一领导。在统一领导的基础上尽可能的调动基层的积极性，把责任落实到基层，也就是采取这么一个体制来确定我们应急管理的这么一个体制。那么，所以他的重要性，他的特点就在这个地方。

（2）属地负责制度

所以我们这部法律的第七条就专门规定了叫做属地负责制度，就是突发事件发生在什么地方，就由这个地方的县级，而且主要就是县级人民政府来负责，如果发生一些特殊情况，县级人民政府应对不了，及时报告，由上一级的人民政府来加以处置，加以负责。所以，总体上是一个属地负责这么一种制度，这是我们应急体制当中的第二个有特点的地方。

（3）应急领导机关

第三点，就是应急领导机关，谁是领导机关。我们一项工作总是要有领导机关，否则就不太好统一协调的开展起来，那么我们这部法律很明确规定，在它的第九条明确规定那就是国务院作为应急领导机关，这是中央层次的，那么到地方各个层次呢，是县级以上人民政府，县级以上的各级人民政府来作为应急领导机关。那么来统一领导协调这项工作，那么这是领导机关。

（4）应急工作机构

那么还有呢就是应急工作机构，由专门的机构来抓这件事情，使得我们应急管理的工作能够落到实处，那么在中央我们有专门的应急指挥工作，还有派出的工作组，是两类。一是应急指挥机构，二是派出工作组，这些都是应急工作机构。那么在地方这个层次呢，就是有两类的应急指挥机构，一是负责领导、协调型的这样的应急指挥机构。再有一种呢是组织协

18

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

调指挥型的，就是对地方来说是两类的应急指挥机构，就是我们今天讲的一般型和专门型。一般型是起领导、协调这样的一种职能的，发挥这样的职能。而专门型的，比如说某一个系统，他所建立的这么一个应急指挥机构，他就会起到组织、协调还有指挥这么一个机构。那么这就是我们这部法律的第八条，专门就这个问题做出了规定。这样呢，从中央到地方，有不同层次，不同类型的应急工作机构，这就使得这样的这么一项工作能够更好的落到实处，有了领导机关，又有了工作机构，这样就更容易落到实处。这就是我们在应急体制这个方面需要了解和理解的。那么这项工作现在正在做，因为我们这部法明确的这样的一些体制以后，那么在贯彻落实这部法律的过程当中，各地专门的确定，甚至有些要新建，新设立有关的这样的机构来开展这方面的工作，这是一个方面。

6、应急主体

那么接下来就有一个问题需要我们领导同志关注，那就是我们的这些做应急管理工作的主体，并不仅仅是我们上面提到的应急领导机关，应急工作机构，仅仅有这样的主体还不完全满足我们工作的需求，像我们前一个部分提到的公众参与，社会参与，那么这么一个潮流，这么一个经验，我们谈到这么一个启示的时候提到的需要有更多力量的介入。那么我们这部法律也在他的第11条的第二款专门做出了规定，还有其他的一些条款做出规定。那就是我们应急管理工作的其他主体，那么其他主体首先就是公民法人其他组织，在我们这部法律的11条的第二款专门做出规定，他们有义务来协助我们应急管理机构的这么一些工作，应急管理工作。他们一方面协助，同时他们也就参与进来了，他们也就成为这么一个工作的这么一个主体。

还有就是我们的武装部队，武装部队义不容辞的要参与到这项工作当中来，这个也是世界各国的经验。所以我们这部法律的第14条，专门规定了我们武装力量应该参与到这个当中来。还有一个就是我们的国际力量，因为一个国家，一个地区他发生突发事件，可能迅速发展会蔓延开来，可能影响非常大，仅仅依靠这个国家或者是这个地方自己的力量有时候应对不了这个危机。那这个时候怎么办呢？就需要国际的、区级的一种协助，那么这个国际力量的介入来合作，那么这个力量是要运用的，也成为主体。所以我们这部法律的第15条对这个方面也作出明确的规定，我们不是孤军奋战，我们得到更多方面的参与和支持，我们在更大的国际环境中来认识这个问题。比如说有一些河流的污染，他明显就跨流域的，那么这样一种情况，他可能涉及到很多国家和地区，如果处置不好，没有其他国家和地区的配合和

19

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

协助，可能很难把这样的危机的损害后果降到最低，这是一个方面。

还有呢？就是我们一项工作的推进，他需要有监督机关来监督我们这项工作的开展，比如说在我们国家，我们政府机关的工作就受到了人民代表大会及其常务委员会，就是我们经常讲的人大这样一种监督机关，也是我们国家的权力机关的一种监督制约，这样使得我们的行为能够纳入法制化的轨道。

那么我们这部法律的第16条就对这样的监督机关，就是我们的权力机关作为监督力量做出一个明确的规定，使得我们整个的突发事件应对工作就有了一种监督的力量，监督的机制，那么这个监督力量也是我们整个工作当中的一个组成部分，也是这部法律加以规定的。

所以我们讨论到前面有关内容，介绍了以上内容，大家都会明确，我们的突发事件应对工作不是一个孤立的，有很多的力量的介入和参与才能使得他的工作的成效最大化，这是第一个方面，立法目的，适用范围，应急体制，应急主体。

（二）应急立法的重要原则

那么接下来的制度创新的第二方面，就是我们应急立法的重要原则。我们这部法律的起草者和制订者都认为突发事件应对法的重点是如何具体的采取有效的应对举措来加以归置。所以我们在总则部分，没有集中的大量的对应急的原则做出规定，但是适当的做出了一些规定。我们这部法律对有关立法原则的规定主要是分散在各章节的一些具体条款当中加以体现。所以，我们拿到这部法律一看就给读者一种印象，就是说写的原则很少，主要写的措施，这一点容易产生这么一个印象，但实际上这部法律对我们基本的关于应急法制的立法原则是做出了规定的。比如说，我们应急法制的一些原则在起草者和立法者是怎么处理的呢？就是我们在前面总则部分写到一些条款，然后在后面的一些具体的制度规定的时候又加以体现。那么这样一些原则是包括信息公开与信息真实的原则，社会动员的原则以及预防为主，防治结合比例原则，属地负责原则等等。那么就对这个部分，就对这些原则加以规避，那么我们对这些原则做一个简单的介绍。

1、信息公开与信息真实的原则

首先是信息公开与信息真实的原则，我们在这部法律的，就这部法律在他的第10条就做出一个规定，那么应当及时公布应对实践突发事件的决定和秘密，这是一个规定。我们在这部法律的第53条又规定，对应急工作负责任的有关政府机关应当统一的、准确的、及时发布突发事件的事态发展的信息和应急处置的信息。那么这是53条的规定。比如说突发事

20

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

件发生的有小道消息在到处流传，导致人民群众的一种恐慌情绪，但是这个报道实际上是发生误差的，不准确的，是虚假的，这个时候我们的负责任的政府机关就应该及时的、准确的、统一的来发布这方面的信息，使得我们整个社会的恐慌情绪能够消除掉。那么这就是本法对信息公开做出的规定。

还有我们这部法律的第54、63、65条又专门规定了禁止编造和传播虚假的信息，以及迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送公布了虚假的信息。那么，这么多的条款，我刚才提到的都已经是五个条款了，第10条、53条、54条、63条、65条，都是关于信息要公开，信息还要真实，在这个方面做出一个规定。这就是一个总体的原则，而且不仅这五条，在其他的条款也对这个原则做出规定加以体现。那么为什么会这样呢？就是我们过去的经验教训发现，我们危机应对工作如果没有信息的公开，信息的真实这样的要求，那么将会对我们工作造成极大的负面的影响，那么这是我们确定得这么一个原则。而这样的一个原则也是世界各国的一个普遍的做法和经验，也是我们当代的法制发展，特别是行政法制发展的一个基本要求。

当然，这个原则他是体现为两个方面，一个信息要公开，还有呢信息要真实，这两条的要求不能偏废。那么如果你公开的信息不真实也是不行的，比如说一个新闻机构，他介入到这样的工作当中来进行报道，虽然他在推进这个信息公开方面作出很大的努力，但是他如果为了自己的一些个别的想法，比如说我要快，我要让那个读者更加关注我，使得我这个媒体的形象很好，因为他报道信息多，信息快，但是他在这个过程当中不去认真的核实这些信息，导致这些信息的误差，因此对危机应对工作带来负面影响，或者是误导了人民群众，这个会产生极大的一种损害后果。那么这就是我们为什么强调，一信息要公开，二信息还要真实，这么一种原则的要求他就会对我们社会有关的机构给予很大的一个启发。我们需要按这个原则来源约束我们的行为，这个就是这个原则，这个是第一。

2、社会动员的原则

第二就是社会动员原则，就是我们这部法律，《突发事件应对法》在相当多的条款，比如说第六条，第十一条第二款，第三十四条都对社会动员的原则做出了规定，而且加以具体的体现。比如说要社会动员，公众参与，而且是你的义务你不参与还不行。

我们如果要征用财产，那么人民群众要给予理解，因为要应对危机，可能政府手中的资源、设备、技术力量都不够，需要社会来给予支持，提供你的技术，提供你的设备，提供你

21

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

的物资，这样一种参与我们政府机关会给予适当的补偿，这个机制在本法当中是加以明确规定的，这也是一种参与。

还有我们政府机关是鼓励、奖励社会有关方面来捐助、赞助我们应对工作。比如说你有某种设备，某种技术力量，某种资源，你把它赞助出来，来应对危机。比如说我们一个洪灾，一个地震灾害发生以后，很大面积的损害，成百上千上万的人民群众就是受灾的群众生活处于非常困难的情况下，政府毫无犹豫的，肯定的，毫无异议的，应该大力的支持，应该主抓这项工作，来保证他们生活条件。但是政府的力量也是有限的，人民群众、社会各方面是可以在有限的方面，就是在你力所能及的范围之内给予支持，你赞助，你把你的一些物资、资金还有其他的一些资源提供出来，那么帮助这个受灾的人民群众渡过南关，这一点本身也是体现以人为本，体会这个社会的良好风气。这一点也是在这部法律当中做出明确规定，这也是公众参与这项工作的一个渠道，这是社会动员的原则。

3、其它原则

还有其他的一些原则。比如说预防为主，预防与应急相结合的原则。我们这部法律的第五条做出明确规定，就是一定是把重点要放在平时，要预防为主，我们经常讲的一种通俗的话，要平时保健康，锻炼身体要花钱，不要到最后病入膏肓再花钱，花钱买棺材，那样一种人才物力的投入是不合适的。所以把工作做到平时，要预防为主，同时要和应急相结合，这样一个原则在我们这部法律所构建起来的完整的制度体系当中是非常明显的一个特点，得到了充分的体现，这是一。

还有一些原则，比如说比例原则和最有利的原则，这是我们这部法律十一条的第一款，也就是说我们突发事件应对的主管机关，领导机关在决定采取应对举措的时候，一定要考虑到我们采取这个措施要对人民群众的生命财产要造成最少的伤害，减少伤害。有时候我们采取措施可能会损害到一部分人民群众的利益，因为我们要解决更大方面的一些问题，这个时候尽可能采取伤害最小的一些方案，这也是我们要体现的原则。

再一个就是属地原则。我们处理这个危机，这个时候可能是以当地县级人民政府为主来处理好多好多的问题。为什么这样呢？快速、成本低，熟悉情况，尽可能化解危机和把损害后果降到最小。我们这部法律在立法过程当中，讨论确定这么一个负责任机关究竟以谁为主的时候作出了明确的规定。当时这样规定以后也没有把其他主体的责任减轻，比如说上一级政府机关也是有责任的，基层的机关企事业单位甚至群众自治组织的村委会，居委会也都有

22

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

他们相应的责任，这个也是做出了明确的规定。但是县级人民政府是非常重要的责任的主体，这就是属地负责原则的一个体现，这就是一些原则。

这样的一些原则，我们前面提到的信息公开与信息真实的原则，社会动员的原则，预防为主，预防与应急相结合的原则，比例原则，最有利人民群众的原则以及属地负责的原则，我们这部法，这么一部重要的法律所确立的这么一些重要原则，我们应当给予更多的关注。确立这些原则还有一个重要的意义在于，我们这部法律以及相关的应对法律规范的制定过程当中，都要按照这些原则来加以制定，加以体现，除此之外我们的应急法律体系如果还有不完整之处，如果有相矛盾之处，如果有一些规范已经过实的情况下。我们怎么来处理我们面临的矛盾呢？就是要按照这些原则来处理。比如说我们缺乏某一个方面的规范，就应该按照这个原则尽可能制定出来。如果有了矛盾，就现有的规范有了矛盾，或者现有的规范过实了，要按照原则的要求加以处理，比如说该修订的修订，该废止就废止。所以有了这个原则，明确了这些原则对我们工作的推进是有非常大的好处，这是我们讨论的第二个方面。

（三）突发事件的事前预防与应急准备

制度创新的第三个方面，突发事件的事前预防与应急准备。这是我们讲的危机应对工作的全过程当中的四个环节，叫四大环节的第一个环节，就是事前预防和应急准备。

突发事件的事前预防是指在突发事件发生之前，通过制定应急预案或者采取适当的预防措施来避免或者减少突发事件的发生。这部法律明确规定突发事件事前预防的主体是单位主体，不是个人，而是一个单位，一个机构，包括机关、团体，社会团体，企业、事业单位还有基层、自治组织，他们是作为主要的主体。

突发事件的事前预防的对象是四大方面的对象，就是我们讲的自然灾害、事故灾难、突发的公共卫生事件和突发的社会安全事件，这么四大类的突发事件，是作为突发事件事前预防的对象，我们要预防这四类突发事件的发生。

突发事件事前预防的手段呢是分为两大类的手段，一个就是制定相应的应急预案。第二个是针对具体的突发事件采取合适的其他的预防措施。一个是预案，一个是其他的适当的预防措施来作为他总体的两大类的手段来预防这样的突发事件的发生，这是应急事前的预防。

突发事件的应急准备呢？它的含义是指政府针对特定的或者潜在的突发事件所作的各种应对准备工作，这些各类的应对准备工作包括什么呢？很多方面资源的准备，比如说人、财、物力，一个通讯设备的准备。还有呢？思想、技能方面准备。我们要有这样一种认识，

23

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

有这样一种技能，有这样的准备。还有社会捐赠、保险、人才储备等方面的准备。比如说人才，你平时没有这样的一种准备，就是应急准备。关键时刻连这样的人才都找不到，有哪方面专家在什么地方不知道，这就很困难。还有保险，保险是一种市场机制，我们还要运用这样市场机制，因为不光是用行政手段，还要运用市场的手段，这样才能更好的，更大幅度的提高我们危机应对工作的一种效果，市场机制是运用保险就是非常重要的一个方面，这个保险平时就要做好准备。比如说某些险种要开发出来才能应对某一方面的需求，尽可能采用市场机制来作为行政手段的配合。又有行政的方式又有市场机制的方式，这样整体的应对能力就大大提高。这都是需要我们平时做好准备的就是应对准备，所以人才物和通讯方面的准备，思想、技能方面的准备，保险、人才以及社会捐赠这方面的准备。

突发事件应急准备对于突发事件应对工作来说具有重要的意义。准备越充分应对的成效就越大，这是这个方面。这样的一种准备我们刚才提到这些准备工作，预防和准备，在我们法律当中体现在那些方面呢？我简单提示一下。

1、事前预防

（1）事前预防——应急预案

比如说我们在应急预案方面，我们这部法律的十七条以及十八条都做出专门的规定。就是应急预案的制定是国务院以及国务院的部门，地方政府以及地方政府的部门，他们应当制定这个应急预案。不但制定出来而且适当的时机还要加以及时的修订，才更符合实际的要求。我们这部法律的十七条作出了明确的规定。

我们这样的应急预案究竟包括什么内容呢？我们这部法律的第十八条对应急预案的内容也做出了明确的规定。比如说组织指挥体系，以及他们的职责。还有预防与预警的机制，还有发生情况以后的处置的程序，以及应急保障的措施有哪一些。还有事件过去以后，应对结束以后我们事后的恢复与重建有哪些措施，这些内容都是在应急预案当中应当加以规定的。所以由谁来制定和修订预案，预案当中包括那些内容都属于我们事前的预防，这个在法律的十七条，十八条做出规定。

（2）事前预防——预防措施

除此以外我们刚才提到的其他的预防措施有没有呢？还有。比如说这部法律的第十九、二十、二十一、二十二、二十三、二十四那么多条款都做出专门的预防措施方面的规定。比

24

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

如说规定应急设施和避难场所，做出一个事前的预防，因为你事前没有就应急设施和避难场所做出事前的一些准备，一到关键时刻，比如说防空洞，比如说发生突发事件，比如说火灾、地震，人员怎么疏散，利用什么设施来加以防护都到了关键时刻，都找不到了，那是不行的。

还有危险源，危险区域的排查，一定是在平常要常规性的做好这个工作，所以我们这个法律的第二十条专门做出规定，什么是危险源，容易发生危险的。什么是危险的区域，一定经常性的排除，也可能去年这个地方不是危险源，不是危险区域，但今年变成危险源了，危险区域了，你不排查就不可能把这些危险排除掉。

还有基层有了矛盾，有了纠纷怎么调处？这个对于社会安全事件来说就非常重要了，要及时的进行调解、处理，这就是我们讲的事前预防，因为有一些矛盾不解决积小成大，激化以后就酿成社会安全事件，这就是我们需要做的工作。

还有具体的单位的安全防范管理，这就是说把防范工作做到平时。这一点也是我们这部法律作出了明确的规定，必须要采取这样的预防措施。各个单位都采取了这样的措施，就是预防性的管理措施，我们可能把全社会的突发事件发生的概率就大大下降。还有有一些单位很特殊，特别容易发生这样的危险性的危害很大的突发事件，把这样的单位作为法定的特殊单位，对他们的安全防范做出专门的规定，我们23条就这样规定的。比如说你的矿山，你是一个专门运输易燃易爆物品的运输单位，你显然就是一种特别容易导致突发事件发生的，所以你这样一种单位的安全防范就非同寻常，具有重大的意义，所以必须做出规定。

还有，比如说有一些人员密集的场所，必须对他做出专门的规定，他的安全防范非常重要。比如说机场、车站，还有聚众比较多的餐馆，还有电影院、戏院，还有大型的文化娱乐场所，他就是人群聚集的地方，特别容易发生重大的伤害事故，它的安全防范一定要有。比如说我们知道曾经发生的北京密云县彩虹桥垮塌事件，踩踏事件就是这样的。人员相当的密集，而防范举措不够，显然是不行的。就是在这些方面做出了一系列的事前预防性的预防措施，这样的一种举措在我们这部法律当中使得我们的应急准备更加充分。

2、应急准备

具体的应急准备还有很多，我们刚才已经提到的，我简单的稍稍加以说明。就是人员与物资准备，思想与技能准备和其他的准备。刚才我们提到的这些条款在什么地方呢？在我们这部法律的二十五、二十六、二十七以及三十一、三十二、三十三，以及二十八、二十九、三十，在这些条款当中都作出准备。还有三十四、三四五这些条款都做出一个明确的规定，

25

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

一是队伍研究，要专门建立健全专职的以及兼职的应急队伍，还有经费要保障，应急管理工作要有充分的经费保障，还有物资要保障，通信要保障，前面提到我们不多说。

思想技能的准备是有关的培训，有关的演练，有关的宣传，有关的教育。比如说办这样一种学习或培训或专题研究班就是为了解决这样思想与技能准备。

还有其他的准备，有社会的支持，捐助，刚才提到的保险，还有我们的设备，技术设备要继续的开发出来，因为我们应急工作要收到最好的效果，要工欲善其事，必先利其器。这样一些特别应对所需要的技术、设备的开发，这都是需要做大量的工作，要大量的投入，在平时常态下要大量的投入，这样一部法律规定对我们进行这方面的准备预防工作提供了充分的法律依据。如果我们有关的机关，有关的机构，有关的负责人员在这个方面不愿意投入，不愿意把它列入议事日程，很可能出了问题以后要追究你的责任，就是不作为的责任，没有履行法定职责。依法办事就要按这个突发事件应对法所规定的要求去做好这样的一种预防和准备工作，这是我们讲的这个方面。

（四）突发事件的监测与预警

做好预防，做好准备以后，我们再下面一个环节，那就是突发事件的监测与预警。在这部法律第三章有相当多的条款，第三十七到四十七条，专门就监测与预警做出了规定，包括三个方面的内容。一是突发事件的信息系统的问题。二是突发事件预警制度的问题。三是突发事件的预控措施。这三个方面他们有一个关系，那就是信息系统是我们应急管理工作的科技平台，他的建立是以实施应对预警为主要目的，而应急的预控则是在预警之后所采取的后续措施，这三个方面使得我们的监测与预警的机制能够充分发挥作用。这样一个环节，是我们整个应对工作的第二大方面的环节，对这方面做一个简单的介绍。

1、突发事件的监测

首先是监测，突发事件应对法第三十七条专门规定了要建立统一的突发事件信息系统，实现互联互通，交流合作，这个信息系统有中央层次的，有地方层次的，形成一个完整的网络体系，这是一个。

再一个要做好这个监测，就是有突发事件信息的收集报告制度，还有信息报告员制度，以及行政相对人的报告义务。在我们这部法律的第三十八条做出明确规定，这些突发事件发生以后在基层信息收集起来要向上报告，所以要建立一个信息报告员制度。除了这些专门的机构，专门的信息报告员报告以外，我们一般的公民和社会组织机构也有义务来报告突发事

26

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

件的信息。让负责应对机构更及时、全面的掌握信息以后采取有效的应对举措，这是一个。

再一个，从反面来做出规定，那就是假设你不好这样的信息报告，你承担什么样的责任。我们这个法律第三十九条专门讲，突发事件信息的保送、通报、报告制度应该及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报，你如果迟报、缓报、谎报、漏报、瞒报以后你要承担相应的后果。本法地三十九条专门就这个问题做出规定，吸取了以往很多的经验教训，这是一个。

还有监测要真正把监测机制作用发挥出来，第四十条还规定了一些制度和机制，那就是及时汇总分析制度，综合会商制度，评估制度，重大危险的报告制度以及情况通报制度。第四十条规定了这么五个方面的制度、机制，就是为了使得我们的监测更有效果。

还有就是接下来第四十一条又专门做出了一个规定，要建立健全突发事件的监测制度，还有一些监测制度也做出规定，因为这个监测是比较复杂的，所以规定什么呢？规定基础信息数据库，监测网络以及监测区域，监测点，监测项目，监测的设备设施，以及监测人员等等这样的要素，这是我们监测制度的构成要素。在我们这样一部法律第四十一条对这样一个监测制度，监测机制的有关要素一一的作出了明确的规定。需要在这些方面投入足够的注意力，投入足够的人才物力来加以建设，使得我们监测制度能够真正发挥应有的作用，这是一个监测。

2、突发事件的预警

再一个预警，建立健全突发事件的预警制度，我们这样一部法律第四十二条专门做出规定了，我们前面提到了，我们对这样的突发事件做出了一个分级的安排，就一、二、三、四级做出一个安排。实际上这个安排是根据突发事件的紧急程度，发展态势和可能危害划分的，这样的四级主要是针对的前三类，就是自然灾害、事故灾难和突发公共卫生事件做出的安排，分别由红色、橙色、黄色和蓝色来标注，一级就是红色，是最高级别的，这样一种划分，级别的划分是由国务院或者国务院确定的部门来具体制定划分标准，这是前三类。第四类就是突发社会安全事件，没有按照这个级别来划分，那是灵活的处理。

这样三类的突发事件的危险来临的时候，依法来发布这个警报，进入预警期制度，逐级报告或者必要时越级报告的制度。怎么是逐级报告，怎么是越级报告，在什么情况下依据什么来发布这个警报，进入这个预警期，这是这个法律的第四十三条专门做出了规定，一个是分级，一个是具体运用这个级别，就是这部法律作出的规定。

27

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

还有如果是突发社会安全事件它的危险来临的时候，按照规定向上一级政府以及有关主管部门报告或者必要时立即上报怎么办呢？这部法律的四十六条专门做出规定，尽管这部法律对社会安全事件级别没有做出明确规定，但是如何上报是做出规定的，那是四十六条的规定，那么除了按照这个级别分类的要求，以及相关的规定进行发布警报，进入预警期以及上报有关部门以外。我们这个级别就预警的级别如果需要调整，比如说我们开始判断不清楚，那个级别的确定有差错，还有情况发生变化的级别也需要调整，究竟是红色、橙色还是蓝色还是黄色，究竟哪一级更加符合当前这个实际情况，就可能需要调整，可能需要重新发布。解除警报，中止预警期，接触有关措施，这些制度都是需要加以规定的。那就是这部法律的第四十七条，四十七条就这样方面的一种规定，这些方面如何操作运用做出了明确的规定。就是适时的调整预警级别，以及重新发布这个级别，以及解除警报，终止预警期，解除有关的措施，这样的一些制度又做出了规定，这是预警。

3、突发事件的预控

再有一个，就是突发事件发生以后还要进行预先的控制叫预控，这个我们在这部法律当中也是做出了一些规定。比如说发布三级、四级警报，也就是说比较轻的警报以外我们进入预警，县级以上的地方政府应该采取一些措施来做出一个应对，这就是这部法律的四十四条作出规定，比如说启动应急预案，加强监测，预报和预警工作等等有五个方面措施要采取这叫预控的措施，这是三级、四级的警报比较轻的。

如果是更重的，一级、二级的警报，这是比较重的警报。也是进入预警期以后，县级以上地方政府除了采取上述的五类措施以外，还应当采取一项或者多项的措施，有八个方面。我们这部法律的第四十五条专门规定了比如说应急人员应当进入待命状态，你是属于应急人员，比如说你是列入这个名单的专业人才，你这时候进入一种待命状态。否则的话一旦马上要派上用长找不到这个人了，这里面做出了规定。还有调集应急救援所需的物资，物资就需要开始调运了，否则关键时刻那些物资就派不上用场，还远在很远很远的地方，那就不行了。还有呢，一些专门的设备、工具都需要事先要进行做准备，这样才能满足需要。就是需要有八个方面的预控的措施，可能采取其中一项或者多项措施，才能应对这个比较重的一级、二级的警报，就是这样。这就是他的一个预控，监测预警预控这样的相关规定，相关的机制，相关的方式和制度就为我们应对好这个突发事件的第二个环节打下了一个很好的基础，这是一个。

28

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

（五）突发事件的应急处置与救援

接下来一个，就是第五个方面，我们讲的制度创新的第五个方面的介绍，突发事件的应急处置和救援，这就是我们讲的整个应对工作的第三个环节，突发事件应急处置的主要内容包括突发事件发生以后，我们国家机关所采取的各种应急处置措施，它规定在这部法律的第四章，就是应急处置与救援，涉及到第四十八条到五十一条很多的条款，它规定了应急处置一般制度，还有自然灾害事故灾难公共卫生事件的应急处置，以及社会安全事件的处置，以及严重影响国民经济运行、突发事件的应急处置，这样四个部分。

突发事件的应急救援部分主要内容，其实说到底一个是物资资源，一个是人力资源两个方面来加以规定。我们这个法律当中的五十二、五十五、五十六、五十七条也是专门规定了应急救援的物资资源和人力资源两个方面的应急救援。这样的应急处置，应急的救援就是我们整个危机应对工作的第三大方面环境，它需要做的。具体的这方面的一些规定是相当多的，换句话说这就是我们最核心的一些部分。经过原先的准备工作，预警工作等等都没有解决问题，一直走到了危机发生需要我们采取措施应对了，这个时候应急的处置以及应急的救援就有方方面面的一些措施要采取。所以这部法律有很多条款在这个地方做出了规定，具体我们就不充分的展开了，这是第五个方面。

（六）突发事件的事后恢复与重建

第六个方面，就是突发事件的事后恢复与重建。这个部分包括了善后处置，主要是围绕突发事件应对法第五章事后恢复与重建展开的，这个条款也是比较多。是第五十八条到第六十二条，具体包括了三个方面，就是应急状态的结束，事后恢复与重建，以及事后总结与报告。它主要是为了防止扩大事态，损失的加大，这个要加以防备。还有组织评估，突发事件应对工作当中产生的一些损失，还有恢复必要的秩序，经济秩序，社会秩序。还有恢复重建需要有计划，需要把这个计划制定出来，并且报告上级机关。还有就是我们公共设施可能受到了损害，可能停止运转，这个时候要恢复运转提供服务。

再一个可能我们当地的有关应对机关本身力量不足，需要请求上级的支持。再一个要组织支持指导支援，比如说上级机关就要对下级机关给予支持，给予指导，给予支援，这时候要专门给予组织。

还有我们的优惠政策，因为是突发事件发生情况非常特殊，如果我们事后的恢复和重建没有特殊的政策，可能不利于迅速的恢复和重建。这也是需要加以规定，还有一些善后计划，

29

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

比如说人员造成伤亡以后，很多复杂、疑难的问题不好处理，需要有善后的计划。

我们参与应急管理工作的一些组织机构，他们应当有一些专门的待遇，需要解决他们应急处置工作的一些待遇问题。还有我们产生了一些伤亡，我们有一些机关，有一些机构，有一些人员做出了重大的贡献，同时也有牺牲，这时候可能就要明确他的抚恤制度，还有表彰制度，才能调动积极性，用一些先进的示范作用，先进典型来起到示范作用。还有就是事后的总结，还有事后的报告，总结经验教训，这样的一些制度都加以规定了。比如说我们要采取或者说继续实施某些必要的措施，尽管危机已经结束了，但是有一些措施你不采取可能就会发生什么呢？次生的衍生的事件，或者重新引发社会安全事件。比如说我们一些地震发生了，洪水、洪灾发生了，还有一些其他的意外的事件发生，比如说飞机失事，比如说我们地震也发生。还有重大的矿难，伤亡成百上千人，这样的重大事件发生以后，我们很多的群体，而且很长的时间生活在一种很困难的情况下，在这个时候可能会在心里上发生微妙的变化，需要对他们进行一些调整、干预，否则那种心里上的危机出现以后，他有传染性，导致群体性，我们人们不希望看到的后续发生的事损害发生，这就不利了，所以对他们进行一些干预。比如说我们现在叫做心里危机干预措施，就需要采取。及时采取以后防止群体性的自杀事件的发生，这些都是我们事后恢复和重建需要关注的问题，因为毕竟这样突发事件发生以后，他引起的后续的连锁的问题是很多的。成百上千人长期住在窝棚里面，很差很差的生活条件，生活也不稳定，很容易导致这样的事情发生。还有秩序问题，社会秩序也是很难控制的，也需要我们在恢复重建阶段，就是第四个大的环节需要采取的措施，这是第六个方面。

（七）突发事件应急管理的法律责任制度

第七个方面，我们突发事件应对管理的法律责任制度，这个方面是突发事件应对法非常重视，而且给予了足够的关注，也加以规定。我们这个法律的第六章从第六十三条到第六十八条作出了明确的规定。就是突发事件应对过程当中各种违法行为的具体情形，承担法律责任的主体它包括国家机关及其工作人员，也包括一般的公民、法人其他组织，以及其他的社会组织，这些主体承担法律责任的形式是很多的，比如说刑事责任，民事责任，行政责任和行政纪律处分责任。这些都做出了一个明确的规定，是非常多的条款来加以规定的，这也是我们总结历史经验教训而作出一种努力，因为过去特别是在我们改革开放初期的一些立法当中，对这个法律责任的规定就是不够重视，特别是对于主管机关，及其工作人员的责任就规定得不是很充分。这样没有责任机制或者责任机制不到位，我们的有关法律的立法目的就很

30

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

难实现到位。最近一些年来我们在立法工作当中，对这样的立法，对这样的新的制度建设，它的责任机制就给予了足够的重视，所以专门就有责任机制的有关规定的章节来加以明确的规定。这一点也是我们这个法律它的一个很重要的内容，也是它的一个亮点，这是责任机制。

（八）关于紧急状态的依法处置

最后一点想说明一下，就是我们的制度创新由于我们这部法律后来名称加以调整，由紧急状态法改变名称为突发事件应对法所调整的主要是我们上述的，我们应急管理工作当中的四大环节，而对于比较危重环节，需要进入紧急状态这个部分，不是作为重点，但是本法对这个紧急状态也是作出了一个调整的。我们这部法律附则的第一条，也是整个法律倒是第二条第六十九条做出了明确的规定。那就是发生特别重大的突发事件，构成重大威胁，采取了很多应急处置措施，仍然不能够消除或者有效控制或者减轻这样的严重社会危害，确实需要进入紧急状态的，就由全国人大常委会或者国务院依照宪法和其他法律的规定权限和程序来加以决定。而且决定以后进入了紧急状态以后，在这个期间采取了非常措施，也是依照有关的法律规定来执行或者说有全国人大常委会另行加以规定。换句话说突发事件导致的危机以及进入了这种危重的阶段以后，需要进入紧急状态，以及进入紧急状态以后怎么处置，谁的责任，怎么处置等等，这个方面也是做出了一个规定和调整的，也要加以规范。但是是一个简略的，主要是指明路径的规范，不是像有一些人所说的，我们这个法对紧急状态就不管了，完全不予以调整，这样的说法是不符合实际的。通过这样的机制就把我们这部法律所要调整的突发事件以及导致的危机，以及整个应对工作就进行了全面的规范，而且有重点。这就更加符合我们国家的实际，这就是这个突发事件应对法，它在规定具体制度，以及结合我们国家的应急法治实际所进行创新作出的一些规定的一些大致的情况，我们在第二部分的介绍主要就这个方面给大家提供了一些信息，作出一些介绍。好我们这部法律的一些介绍就到此结束，好，整个课程我们也到此结束，谢谢大家！再见！

31

杭州精英在线系列课件 http://www.jy365.net

难实现到位。最近一些年来我们在立法工作当中，对这样的立法，对这样的新的制度建设，它的责任机制就给予了足够的重视，所以专门就有责任机制的有关规定的章节来加以明确的规定。这一点也是我们这个法律它的一个很重要的内容，也是它的一个亮点，这是责任机制。

（八）关于紧急状态的依法处置

最后一点想说明一下，就是我们的制度创新由于我们这部法律后来名称加以调整，由紧急状态法改变名称为突发事件应对法所调整的主要是我们上述的，我们应急管理工作当中的四大环节，而对于比较危重环节，需要进入紧急状态这个部分，不是作为重点，但是本法对这个紧急状态也是作出了一个调整的。我们这部法律附则的第一条，也是整个法律倒是第二条第六十九条做出了明确的规定。那就是发生特别重大的突发事件，构成重大威胁，采取了很多应急处置措施，仍然不能够消除或者有效控制或者减轻这样的严重社会危害，确实需要进入紧急状态的，就由全国人大常委会或者国务院依照宪法和其他法律的规定权限和程序来加以决定。而且决定以后进入了紧急状态以后，在这个期间采取了非常措施，也是依照有关的法律规定来执行或者说有全国人大常委会另行加以规定。换句话说突发事件导致的危机以及进入了这种危重的阶段以后，需要进入紧急状态，以及进入紧急状态以后怎么处置，谁的责任，怎么处置等等，这个方面也是做出了一个规定和调整的，也要加以规范。但是是一个简略的，主要是指明路径的规范，不是像有一些人所说的，我们这个法对紧急状态就不管了，完全不予以调整，这样的说法是不符合实际的。通过这样的机制就把我们这部法律所要调整的突发事件以及导致的危机，以及整个应对工作就进行了全面的规范，而且有重点。这就更加符合我们国家的实际，这就是这个突发事件应对法，它在规定具体制度，以及结合我们国家的应急法治实际所进行创新作出的一些规定的一些大致的情况，我们在第二部分的介绍主要就这个方面给大家提供了一些信息，作出一些介绍。好我们这部法律的一些介绍就到此结束，好，整个课程我们也到此结束，谢谢大家！再见！

31

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/6rh3.html