社区管理之论盐田模式

分析深圳“盐田模式”

摘要

在中国权力高度集中的传统统治下，中国自建国以来就存在两个社会弊端，一个是政企不分，另外一个是政社不会。政企不分在中国改革开放以来已经得到基本地解决， 但是政社不分的问题依然存在。我们国家现行的社会管理体制改革主要是国家政府与社会的良好互动的改革，在中国深圳盐田区就是一个好例子。深圳的“盐田模式”是从根本上解决政社不分的问题，实现“政社分家”。

关键字：盐田模式、社区管理、政社分家、社区管理创新

一、 “盐田模式”产生的背景

改革开放以来，我国对城市现代社区的管理体制和管理方式进行了有益的探索，也取得了一些成果。但从总体上说这些研究还是滞后于实践的发展，迫切需要从理论和实践的结合上解决大城市现代社区管理新模式的问题。

当代中国社区管理改革中出现的误区或难题，从根本上来说，是由于我国法律体系并不完善，法律的文本规定与社区管理实践、自治的理念相偏离，使得社区的管理体制难以适应社会转型对政府的执行力、社区自治力和居民服务力的需求。主要表现在两个方面：一是政府职能的转变滞后于社区自治的发展；二是在社区自治组织实践中行政化，偏离了社区自治的法理精神。

1

同时胡锦涛总书记在关于“提高社会主义和谐社会能力”的讲话中，强调要求全党要善于把加强社会建设课管理同推进经济社会协调发展紧密结合起来，同加强党的执政能力建设紧密结合起来。因此，社区管理的创新是建设和谐社会不可缺少的重要部分。

二、“盐田模式”的理论基础

在社区管理体制改革中，正确处理政府与社区的关系。对政府和社区的角色进行科学的定位，是制定设计的理论前提和逻辑起点。而我们的“盐田模式”是建立在“强国家—强社会”的理论框架上。

强国家—强社会”这一理论的特点：

1、 从国家的方面看，国家的力量的增长主要表现为国家权力运作范围的扩大、运作过程的规范化和制度化、有效运作水平的提高。

2、 从社会的方面看，社会的力量的增长是社会自主性的重要体现。

3、 从强国家和强社会的相互关系上看，因为双方的行为被限制在制度性的框架之内，双方的行为都具有一定的限度而不是无限扩张、侵犯对方的领域。

三、 盐田区创建社区治理体制的过程

深圳改革经历了三个阶段：第一个阶段是在1992年，盐田区中大部分的居委会都是在这一年的农村城市化过程中由行政村演变而来的。当时的“村改居”变革模式基本上把原村委会的资产转移到以此为基础成立的股份制企业中，股份制企业负责运作这批物资，实现了“居—企”分离，其目的在于解决农民变为股民的生活发展问题，同时，村改居，主要承担股民的安全、计生、卫生等公共事务和福利保障工作；

第二个阶段是从2002年到2004年，中共深圳市盐田区委、盐田区人民政府出台《关于在全区推进城市社区建设的意见》开始创建“一会两站”的社区新型管理体制，即对居委会的工作进行细化和初步分化，新型的社区管理体制包括：

1、 社区党支部，社区党支部是社区各项工作的领导核心。社区党支部成员与

2

社区居委会成员按照有利于开展工作的原则尽可能交叉任职，党支部书记一般兼任居委会主任。

2、 社区居民会议，社区居民会议是社区的权利机构，是社区居民表达自己意愿的组织形式。

3、 社区居民委员会，社区居民委员会主要的职能和任务就是建立社区服务网络。

4、 新设社区居委会的工作机构—社区服务站和社区工作站。社区服务站的主要任务是完成社区居委会的社区建设特别是社区服务任务，社区工作站没有定性，主要是完成区，街道相应的职能部门交办的各项行政工作。

第三个阶段是以2004年12月深圳市出台了《深圳市社会建设暂行办法》和《深圳市社区建设发展纲要》这两个文件为标志。实现“会战分离”的社区治理体制，把社区工作站从社区居委会剥离出来。

四、“盐田模式”的特色及其分析

深圳盐田区2005年社区管理体制改革呈现出两个亮点：

1、 标志着“政社分离”的“一会（分）两站”的社区治理模式的创新。

2002年上半年，随着盐田区社区管理改革的顺利进行，盐田在广东省开展基层区划和社区调整工作，构建了以“议行分社”的理念为基础的新型“一会（合）两站”。“一会（合）两站”的建立虽然解决了社区管理工作中社区居委会作为政府和居民的中间阶层的角色和职能不分相矛盾的问题，但是社区居委会严重的行政化的问题仍人没有得到解决，他仍然没有回到“自治”的法律地位。

而两站的分离正是解决这些问题的关键所在，在新的“盐田模式”下，社区居民委员会与社区基层行政管理部门处于同一条平行线上，成为真正意义上的群众性自治组织。同时，就经费和财产分配而言，新制度把社区居民委员会和社区工作站的财务主体彻底分开，使得社区居委会享有经济的自主权，开设独立账户，建立和完善居务、财务

3

公开制度，接受居民的监督。从上述的情况可以看出，新制度在组织职责、组织机构两个方面，比较彻底地区分了政府和社区的关系

2、 在全国范围内实行把提名权交给居民的真正的社区居民委员会直接选举。

这次的社区居委会选举的最大的特点是居民直接提名初步候选人的名单，不再由街道办事处提名初步候选人。目的是通过选举，真正解决社区居委会自治组织的权利来源非行政化的问题，使其回归法律规定的本来位置上去。

3、股份公司与社区居委会全部脱钩。

股份公司不办社会，不再承担居委会成员的工资福利，专心发展经济，社区居委会专心从事社区自治和社区服务，社区工作站人员的工资和居委会成员的津贴由政府承担，很好地解决了社区企社不分、社经不分、政企不分的问题

五、“盐田模式”实施的绩效

“盐田模式”的实践绩效在政府行政、社区治理、居民公共生活质量等方面都已经有所体现，大致可以概括为六个方面：第一，增强了基层政权的执政能力和行政能力；第二，提高了居民的自治能力；第三，激增加了公民参与政治生活的渠道，也增加了公民参与社区生活的渠道；第四，既降低社区管理的成本，也降低了政府的行政成本；第五，改善了社区居民的服务机制，提高了社区居民对社区管理的满意程度；第六，改善了社区内这幅与公民的合作，使得政府公民的联系更加紧密相互之间更加信任。

六、“盐田模式”的创新性

（一） 社区治理理念创新

新的社区治理理念，重点突出了基层自治组织的自治功能，淡化“政府管理”色彩。

4

盐田区在社区自治的改革实践中，谋求的是一种变政府主导为社会主导的制度设计，暗含这对参与、服务、合作、互动等精神的价值追求。从政府本位到社会理念的跨越，其关键前提在于改变公民和非政府公共组织对政府的依赖关系，要自主化和独立化。在社区公共管理中，如果缺乏社区居委会自主化的基础和前提，社会本位的理念往往只能是美好的愿望。

（二） 社区治理体系创新

在“盐田模式”的新的社区治理结构中，政府部门、居民组织、服务机构都积极参与到了社区治理之中。这一新型治理结构的意义体现在：第一，妥善处理了股份制企业与社区居民委员会的关系。第二，妥善处理了行政权与自治权的关系。第三，妥善处理了社区的议与行的关系。第四，完成了一个充分调动了政府资源、公共资源、市场资源参与社区建设的制度设计。

（三） 社区服务业单位的专业化，脱离行政化运作，可以使其脱离

因政绩而服务的困境，也可以使其摆脱泛政治化的困境，实现其专业化得服务效率

盐田社区治理改革中很重要的一条经验就是政府设立社区服务专项资金，按照“政府购买服务”的方式，对社区服务站从事的无偿服务进行评估、补贴。这个举措不仅培养了社区服务机构，使其发展壮大，而且为今后政府从社会可以治理的事务中脱离出来，打造高效精简的政府打下了基础，同时还在制度设计上，避免了回归后的社区居委会空心化和边缘化。社区服务成为推动整个社区建设工作的龙头。

（四） 创新社区居民委员会选举制度

盐田区全区所有社区居委会成员全部采取由选民无记名投票直接选举，候选人可以进行公开、公平竞争活动；选派专家、学家人大代表和政协委员作为观察员；通过多选举过程的全过程进行监督，保证选举过程理性、积极、合法、公正。

正是因为如此，“盐田社区体制改革具有时代意义”。鉴于这些制度创新，“盐田模式”

荣获了国家地方政府创新奖，并已经成为深圳社区建设的一面旗帜。

5

七、“盐田模式”成功的启发

“盐田模式“的成功对我国的社会主义和谐社会的建设具有重要的启示作用。我们可以借鉴“盐田模式”的构想塑造一个新型的国家—社会互强的模式。

从社区发展和人民权利实现的角度来思考“盐田模式”给我们的启示，深圳社区管理体制改革给我们带来四点启发：一是实现了权利本位，以基层人民的需要为出发点，考虑基层人民的生活需求；二是公民成为政治主体，选举成为人民的自主行为，由居民自主推选候选人，公民基层生活是自己自愿组织起来的而非强制的；三是公民活动形式是以组织为载体，不是个人的分散行为，组织构架基本成型；四是居委会人员素质提高，他们和政府的谈判协商能力也在提高。总体来讲，深圳“盐田模式”初步建立了一种低度政治的形态，这对于研究转型时期社区的发展提供了一种新的经验和模式。

从“盐田模式”的创新的角度上看，我们可以总结一下几点：第一，创新社会管理体制是构建强国家—强社会的基础工程。第二，社区管理创新是社会管理体制创新的最佳起点。第三，培养社会资本是社区管理创新的重要任务。第四，政府肩负主导强社区的重任。第五，激活制度也是制度的创新。

参考文献

?1?王大海.魏娜.社区管理第二版.北京：中国人民大学出版社，2009.

?2?侯伊莎.激活和谐社会的细胞—“盐田模式”制度研究.北京：中央编译出版社，2007 ?3?刑立达.《南方》杂志第24期.广东. 中共广东省委 图书出版社，2005 ?4?唐娟.http://gd.news.sina.com.cn 深圳特区报,2006 ?5?盐田网,2005

?6?王荣等.深圳商报,2007

6

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/6ocd.html