结论 走向公共决策的科学化

结论 走向公共决策的科学化、民主化和法制化

改善公共决策系统，提高公共政策质量是政策科学研究的最高目标。而公共决策的科学化、民主化和法制化是我国政治体制改革及社会主义民主政治建设的一个基本任务或目标，也是我国社会主义市场经济发展的内在要求，这正是政策科学研究的核心主题。随着我国加入WTO，纳入世界规则约束下的发展轨道上，经济全球化日益明显，科学技术日新月异，综合国力竞争日趋激烈。当今各国都越来越重视政策科学的发展以迎接挑战，抓住机遇，发展自己。我国初步建立了社会主义市场经济体制，当前改革正处于攻坚阶段，发展处于关键时期，而与市场经济的运行相适应，必须建立起一套有效的政府宏观调控机制，以弥补市场的缺陷，纠正市场的失灵，这对政府的公共决策提出了更高的要求。因此，在当前国际国内形势迅速变变化的情况下，在党的十六大吹响全面建设小康社会的号角下，研究如何加快我国的公共决策科学化、民主化和法制化的步伐，改善我国公共决策系统及其运行，提高公共政策的制定和执行的质量，就具有重要的理论与实践意义。

一、市场经济与公共决策

市场经济是一种由市场来配置社会资源的经济运行方式，或者说，是一种按供求机制配置资源的一种经济体制；而社会主义市场经济则是一种在坚持公有制和按劳分配占主导的条件下，通过宏观调控的市场机制，在全社会内有效地配置资源的经济体制或经济运行方式。它由三个基本环节所构成：具有自主经营、自负盈亏、自我约束和自主发展的企业主体，完善的竞争市场体系，宏观的调控体系。

1．市场经济的基本特征

与传统的计划经济相比，社会主义市场经济具有以下几个方面的特征：

（1）微观经济主体行为自主化。在市场经济中，作为微观经济主体的企业必须是自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。为参与市场竞争，它具有独立的商品生产经营者的全部自主权和独立的经济利益，完全按照自己的经济利益和意志自主地从事生产经营活动。这同计划经济体制下，那种受政府严格管制，成为政府附属物，丧失行为自主性的企业主体是格格不入的。

（2）源配置市场化。在市场经济条件下，社会资源的配置主要是通过市场机制的调节加以实现的，各市场主体在市场机制的调节下，主要是在价格机制的调节下，相互竞争、自主选择，从而实现社会资源的优化配置。而在计划经济时代，社会资源的配置基本上是通过行政命令的方式实现的。

（3）宏观调控间接化。在市场经济中，政府的经济职能主要是弥补市场的缺陷，对经济和社会实行间接的宏观调控，而不像计划经济那样政府直接干预企业生产经营的具体事务。四是经济管理法制化。在市场经济中，为培育健全的市场体系，维护正常的市场秩序，必须通过法律制度和监督体系来规范和约束政府与市场主体的行为。依法行政、依法决策是市场经济的必然要求。而在计划经济体制下，政府主要是借助于行政命令的方式来进行经济管理的，人治性色彩很浓。

此外，市场经济还具有平等性、风险性、开放性等计划经济所不具有的独立特性。正是市场经济的这些特征，决定了市场经济条件下公共决策的新的特点，并对公共决策提出了更

高的要求。

2．两种基本的决策类型

我国自改革开放以来，特别是1992年邓小平同志南方谈话后，正式确立了市场经济体制的改革目标以来，到目前为止我国已经初步建立起了社会主义市场经济体制的基本框架，经济增长和社会稳定取得了历史性的成就。我国能够加入WTO说明中国已是一个市场经济国家，当然还只是一个发展不成熟的市场经济国家，依然处在由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的深刻转轨变型过程中。

在市场经济条件下，存在着两种基本的决策类型：一种是市场决策，另一种是非市场决策（公共决策）。所谓的市场决策也就是市场主体（主要是企业和个人）根据市场供求关系来决定私人物品（Private goods）的生产和供应，即企业决定生产什么，如何生产和为谁生产；作为消费者的个人决定购买什么、消费什么产品和服务等。所谓的非市场决策或公共决策则是国家或政府部门为公共物品（Public goods）的生产及供应，为宏观调控经济及社会的运行而做出的决策。这两种决策在决策的主体、决策的对象、决策的过程、决策的原则和决策的方式等方面都是不同的。

（1）就决策主体来说，在市场决策中，决策的主体是作为市场主体的企业和个人（当然，政府部门有时也可以成为独立的市场主体），而公共决策中的决策主体则是执政党，国家或政府部门及其官员，即党政机关及其工作人员。

（2）就其决策对象及过程来说，市场决策通过市场过程选择资源在私人物品之间的配置，在市场过程中，企业按供求关系决定生产什么、如何生产和为谁生产；个人或消费者则依自己的偏好和收入通过一定的市场秩序用货币选票来决定自己所需的私人物品的数量；而公共决策则通过政治过程决定资源在不同公共物品之间的配置，在政治过程中，作为投票人和选民的消费者按政治程序投票决定公共物品的产量。

（3）就决策原则来说，市场选择或决策基本上遵守自愿交换的原则，消费者所消费的物品正好是他自己所需要的数量，不多也不少；而公共决策作为一种政治决策带有一定的强制性，消费者或投票人要遵守少数服从多数的原则，因此，他们中的一部分人往往要接受他们不喜欢的公共物品，支付他们所不愿支付的税收。

（4）就决策方式来说，在市场决策中，居民户为需方，厂商为供方，各经济单位之间存在着竞争，竞争与市场机制促使厂商去满足消费者的需求，实现社会经济效益；而在公共决策中，需方为投票人或选民（居民与厂商），供方为政府机构，各方面由类似于竞争的民主联系在一起，民主程序促使政府努力为投票人或选民服务。

3．市场经济对公共决策提出的新要求

由此可见，在市场经济条件下，政府的公共决策范围显然缩小了，它不再包揽市场决策，不再直接干预或决定私人物品的生产和消费。然而，这并不意味着市场经济条件下政府的决策任务减轻了，决策简单化了，相反，正因为公共决策与市场决策的分离以及市场经济的其他特征，使得政府的公共决策更加复杂和困难，社会主义市场经济对公共决策提出了新的、更高的要求。这主要表现在如下几个方面：

（1）市场经济对公共决策的科学化提出了更高的要求。这是因为：一是伴随着社会主 1

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参见迟福林：《中国改革的下一步》，北京：中国经济出版社，2002年。

义市场经济体制的建立和完善，政府的行政管理体制也在相应地进行变革和调整。为了适应市场经济的要求，充分发挥市场对资源的优化配置作用，政府对经济乃至社会事务的管理逐渐地由微观管理和直接管理变为宏观管理和间接管理。相对于微观管理和直接管理来说，政府在宏观管理和间接管理中进行的决策更具有政策导向性和发展方向性，一般属于管理层次较高、管理幅度较大、管理范围较广的决策，因而其战略性、非常规性较强，风险性较大。而这样的决策一旦失误，将会贻害无穷。这就意味着市场经济的建立和完善对公共决策的科学化要求更高、更强烈了。二是市场经济具有开放性，因而必然会突破国界向世界发展。当前，在经济全球化浪潮的激荡下，特别是我国加入WTO成为世界大家庭中的一员的时代背景下，我国的市场经济必然会以前所未有的步伐，日益全方位、多层次地融入世界市场发展的潮流。所以，我国将会面临更为激烈的国际竞争，而国际竞争的重要维度就是政府管理水平的竞争，政府管理水平的竞争在相当程度上又体现在政府公共决策能力上。因此，我国要在激烈的国际竞争中立于不败之地，必须要求政府及时掌握国内外市场供求动向和价格变化，了解世界经济贸易发展态势，准确判断经济条件、社会条件的变化，并在此基础上对国内经济、社会事项做出有效决策。这就十分强烈、迫切地要求政府提高公共决策的科学化水平。 （2）市场经济对公共决策的民主化提出了更高的要求。在计划经济体制下，政企不分、政事不分、微观管理和直接管理与宏观管理和间接管理不分，政府一身二任，即是管理者又是经营者和操作者。这种情况有可能使决策主体受利益驱动做出不利于其他经营者的决策，从而损害行政决策应有的公正性和社会性。在市场经济建立和完善的过程中，随着政企、政事、微观管理和宏观管理、直接管理和间接管理的逐步分开，作为社会主体的个人、企业、部门和地方都有了各自独立的利益，而政府成了站在各种独立利益之外的真正管理者，它只代表公共利益、国家利益和人民利益。因此，各种利益主体为了争取更多的利益，其政治参与意识以及对政治民主化的要求显著增强，他们要求更多地参与决策和公共事务的管理，要求政务公开，并通过这些途径力使政府在公共决策过程中能够反映、兼顾他们的利益。因而，在新体制下，公共决策所要处理的这种利益关系呈现更为复杂的局面，党和国家要将分散的、甚至对立的各种利益主体汇集成为公共决策追求目标的公共利益，就必须要求提高公共决策的民主化程度，要求决策者从整个社会的共同利益出发，通过各种渠道倾听各阶层人士的呼声，公正地面对各种社会主体。

（3）市场经济对公共决策的法制化提出了更高的要求。在计划经济体制下，权力集中于政府，政府的管理涵盖了社会生活的各个方面，并通过单纯的行政命令来实现这种管理，各种社会主体基本上没有独立的利益，丧失了独立性，因而此时公共决策的法制化程度非常低，公共决策基本上是通过长官权威“拍板”、一锤定音的形式实现的，带有强烈的人治色彩。而市场经济是一种法制经济，它要求所有参与市场的政府部门、社会组织和个人都要严格按照法律、法规行事，公共决策的法制化正是为了规范政府的决策行为，它是市场经济的必然要求。这是因为，在市场经济条件下，各种利益关系复杂化了，各种社会主体都会有自己独立的利益，并通过各种各样的民主途径来维护和增进这种利益。各级政府即便是为了实现公共利益、国家利益和社会利益，也不能任意侵犯、践踏各种社会主体的利益，否则就会违背市场经济的要求，妨碍市场经济的健康发展。因此，为了防止决策部门做出危及其他社会主体利益的决策，并保障各种社会主体维护和增进这种利益的民主权益，就必须制定一系列的

法律、法规来规范政府的决策行为，使公共决策依法进行。

此外，由于公共决策过程本身的复杂性及困难，使得即使在市场体制相当完善的情况下，也难以避免公共决策的失误。这是因为：第一，要将分散的、对立的个人利益及偏好综合成作为政府公共决策追求目标的公共利益往往是困难的，甚至是不可能的。按照公共选择理论之父布坎南的观点，在公共决策中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。第二，即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，现存的各种决策体制和决策方式因其各自的缺陷而难以达到最优的或理想的政策。第三，决策信息的不完全性。决策信息的获取总是困难而且需要成本的，因而许多政策实际上是在信息不充分的情况下做出的，这就难免出现决策失误。第四，人们的“短视效应”。由于政策效果的复杂性，选民和政治家较易倾向于选择具有急功近利的政策，而舍弃那些具有长远效益的政策。公共决策过程本身的这些复杂性和困难的存在，更要求我们加快公共决策的科学化，民主化和法制化的步伐。

二、我国公共决策的现状

现在，让我们回过头来看看我国目前公共决策的现状，对它作一番简要的实证分析，看看它的科学化、民主化和法制化程度如何，是否适应社会主义市场经发展和现代化建设以及全面建设小康社会的需要。

可以说，决策和政策问题是党和国家的生命线，也是人民群众的生命线。中国共产党在长期的革命和建设实践中，高度重视改革问题，把决策和政策的正确与否提高到革命和建设能否取得成功的高度来认识，党的三代领导核心都极具深刻地洞悉到这一点。毛泽东同志早就指出“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”邓小平同志对于改革开放以来的政策制定工作高度重视，强调要实事求是，一切从人民的利益出发，按照人民拥护不拥护，人民赞成不赞成，人民高兴不高兴，人民答应不答应来决定我们的事情。江泽民同志特别强调要实现决策的科学化和民主化。他提出要逐步形成深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。

建国五十多年来，特别是改革开放的二十几年来，我国的现代化建设取得了举世瞩目的成就。党和国家制定出一系列正确的政策、战略和策略，使革命和建设事业取得一个又一个的重大胜利，并积累了丰富的成功决策经验。特别是党的十一届三中全会以来，党和国家不断地探索并积累适应于社会主义现代化建设，适应于改革开放要求的公共决策的民主化、科学化和法制化的基础，着手进行政治及行政体制的改革，将决策的科学化和民主化当作政治体制改革以及社会主义民主政治建设的一个重要环节、内容、任务或目标，在朝向决策的科学化、民主化以及法制化上大大迈进了一步。这主要表现在：

（1）真正确立了我国社会主义的公共决策的根本指导思想和原则，将以经济建设为中心，建设具有中国特色社会主义作为政府公共决策的根本指导思想，消除了以往公共决策指导思想以阶级斗争为纲，并随各种政治斗争及意识形态领域的指导思想的变化而变化的弊端；同时，在实践中总结出成功的决策经验、理论和方法，坚持实事求是思想路线，确立民主集中制的组织原则，发扬调查研究的优良作风，采用从群众中来到群众中去的基本方法，创立

循序渐进“摸着石头过河”的改革制定模式，以“三个有利于”“生产力标准”作为政策检验的标准基石，以三个代表重要思想作为决策的逻辑指南和最终归宿，确立了一系列行之有效、具有中国特色的公共决策的基本原则和方法。

（2）公共决策体制的改革与完善。随着政治体制改革的进行，着手解决决策体制及决策过程中一些长期存在的困扰性因素，如鲜明提出从决策体制上解决党政决策职责不分，权力过分集中的弊端；提出克服决策过程中的主观主义、经验主义和个人独断专行的作风与行为；提倡尽可能采用科学、合理的决策程序及方法，最大限度地集中群众的智慧和力量，反映人民群众的要求、愿望和利益等等。注意改革和完善公共决策体制以及一些具体制度，例如，初步建立了决策中枢系统、决策信息系统、决策监控系统决策执行系统五位一体的现代决策机制，同时在中央和地方党政政企关系上，有了一定突破，实行党政分开、政企分开、权力下放加强宏观调控权也适当扩大地方政府因地制宜的经济决策权；过去由党委包揽大量的行政事务，实行“一元化领导”，现在则由政府决策，还政于政；以前政府对企业管制过死，现在企业的自主经营自负盈亏的独立法人地位和市场竞争主体地位大大增强，企业有了较大的经营自主权。各级党政决策机关都积极完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立了与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，进行专家咨询，实行了决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。

（3）建立健全专门的政策研究机构。从1981年开始，从中央到县以上的地方各级党政机关（军队大军区以上的领导机关）相继设立了专门的政策研究室，作为党政机关的决策研究、咨询和参谋的机构这些政策研究机构的职能定位就是为决策提供信息搜集、咨询建议、调查研究及方案论证以辅助决策。；同时，鼓励和扶持作为体制外或民间的政策研究组织，即各种各样的智囊团，充分利用大学、科研机构以及各种学术团体的政策研究力量。各种体制外的民间政策研究组织逐渐增多，各种咨询公司应运而生，而且大学科研机构的政策研究力量也得到充实，像公共政策研究中心之类的组织在综合性大学建立不少。

（4）逐步采用现代化的决策方法、程序和技术。在现实的公共决策实践上，逐步采用现代化的决策程序及方法，对许多重大的经济、技术和社会改革，进行了现代化决策的尝试，即采取有组织的群众参与，专家咨询，多种方案的比较、择优，多方面的可行性论证的现代决策程序及方法，有效地保证这些政策取得好的或较好的效果，避免了重大失误。例如，系统论、信息论、控制论（“老三论”）以及耗散结构论、协同论、突变论（“新三论”）等科学方法论为决策行为提供了新的方法论及分析手段；计算机作为电子时代的逻辑和计算工具，极大的影响了决策过程，绝大部分市、县及发达地区的乡镇已经联网，实现了信息资源共享；问卷调查，数据统计，模型分析已越来越多地在决策中被采用，决策过程中宏观、系统、定量分析内容逐渐增多，研究、评估、论证的成分明显增大。改革开放以后的许多重大决策，如农村改革和发展、价格体系改革、沿海梯次开放、三峡工程等都是集中专家及各方面意见的基础上权衡利弊，最终形成决策的。时至今日，不经过深刻的调查研究不做决策；不经过系统的咨询论证；不充分经过征求各方面意见不做决策的“三不”原则开始成为越来越多的负责干部的自觉意识。

然而，我国现有的公共决策体制基本上是在计划经济体制的基础上形成和发展起来的。迄今为止仍有诸多缺陷或不足，不能适应于社会主义市场经济和现代化建设发展的迫切需要。

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