闽东远大有限责任会计师事务所诉宁德市旅游局指定审计行为案

闽东远大有限责任会计师事务所诉宁德市旅游局指定审计行为案【案情介绍】

宁德市旅游局根据闽旅（2001）207号和闽旅（2001）218号文件要求，于2001年12月25日向全市国内旅行社发出宁旅（2001）91号“关于召开旅行社年检培训会议的通知”，该“会议通知”中注明“根据省旅游局计财处要求，今年旅行社年检审计必须统一由一家事务所负责审计上网输入，我市统一定在闽东益泰会计师事务所。”闽东远大有限责任会计师事务所知悉后，认为，该会议通知侵犯了其经营自主权，请求法院依法撤销被告会议通知中指定第三人为各旅行社进行年检审计的不合法行为。

【法律问题】

宁德市旅游局为旅行社指定审计机构的行为属于什么性质的行政行为？

【法理分析】

宁德市旅游局为旅行社指定审计机构的行为属于行政命令。

所谓行政命令，是指行政主体依法要求行政相对人为或者不为一定行为（作为或者不作为）的意思表示。行政主体具有以下特点：（1）行政命令的主体是行政主体。行政命令体现国家的意志，但它由行政主体作出，不同于由国家权力机关、司法机关等其他国家机关作出的法律、法规性命令。（2）行政命令是一种意思表示行为。行政命令虽然属于行政主体的一种具体行政行为，但它表现为通过指令相对人履行一定的作为或者不作为的义务而实现行政目的，而不是由自己进行一

定的作为或者不作为。在这一点上，行政命令与行政即时强制和行政强制执行区别开来。较之其他具体行政行为，行政命令更强调意思表示，以意思表示为基本成立要件。（3）行政命令是一种设定义务或者规则的行政行为。行政命令的实质是为相对人赋课作为义务或者不作为义务，而不是赋予行政相对人权利。行政命令虽然能够设定行政相对人的义务，但不能直接处分该义务。行政命令的实质是为行政相对人设定行为规则，但这种规则属于具体规则，表现为在特定时间内对特定事项或者特定人所作的特定规范。（4）行政命令以行政处罚或者行政强制执行为保障。行政命令意味着必须令行禁止，必须得以遵守和实现。行政相对人违反行政命令，行政主体可依法对其进行制裁，有时也可采取行政强制执行。由此可见，行政命令的作出往往会成为行政制裁或者行政强制执行的原因或根据，而行政制裁或者行政强制执行往往成为行政命令的形成效力得以最终实现的后续保障。（5）行政命令是依职权的行政行为。行政命令无须以行政相对人申请为前提，而是由行政主体依职权直接作出，不过，依职权作出的行政命令也包括两种情形：其一是有明文法律根据的行政命令；其二是没有具体的法律条文根据，由行政主体基于宪法或者组织法所赋予的职权作出的行政命令。这一特征决定了行政命令是直接实现行政目的的有效手段，行政命令一经作出相对人便有了相关的义务，必须按行政命令要求进行一定的作为或者不作为，否则将受到行政主体给与的处罚或者被强制执行。（6）行政命令适用特定的程序。与其他行政处理决定相比较，行政命令所适用的程序呈现出较强的特殊性，例如，大多数

行政命令具有即时性。

本案中，宁德市旅游局的行为具备了行政命令的条件。首先，宁德市旅游局根据《旅行社管理条例》第36条“旅游行政管理部门对旅行社每年进行一次年度检查。旅行社应当按照旅游行政管理部门的规定，提交年检报告书、资产状况表、财务报表以及其他有关文件、材料”的规定，是行政执法机关。其次，“会议通知”所涉及的对象及具体事项，都是特定的。对象明确是各旅行社，具体事项为年检审计统一定在闽东益泰会计师事务所。再次，宁德市旅游局依据福建省旅游局的文件精神，在“会议通知”中注明：“今年旅行社年检审计必须统一由一家事务所负责审计上网输入，我市统一定在闽东益泰会计师事务所”，从这一行为的性质来看，是行政机关单方要求行政相对人为一定的行为（作为）。最后，“会议通知”涉及各旅行社履行义务的问题，各旅行社不进行年检审计，就要承担“旅行社业务经营许可证”不能颁发的后果，具有强制性。

综上所述，宁德市旅游局指定审计机构的行为属于行政命令，是一种具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。

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