《公共管理理论研究》复习串讲

《公共管理理论研究》复习串讲

第一讲 公共管理环境

一、公共管理的环境概论（P17） （一）公共管理环境的涵义及特征

公共管理环境是指对公共部门及其管理过程、管理方式、管理效果产生直接或间接作用和影响的外部条件的总和。

公共管理环境具有如下几个方面的特征： 第一，复杂性； 第二，广泛性； 第三，差异性； 第四，不确定性； 第五，动态性。

二、公共管理环境要素分析（P19） 1、经济环境：

经济环境指那些影响和制约公共管理活动的物质技术、经济制度以及经济水平等方面，其中，对公共管理影响比较大的经济环境包括：国民经济发展状况；经济结构状况；资本的可获得性；劳动力和人才的可获得性；能源供应状况等。 2、政治环境：

政治环境指社会中的政治运作过程和政治制度的特点，它涉及一个国家的基本社会制度、政治结构、党派关系、政府的政策倾向以及公众的政治倾向等等。 3、法制环境：

法制环境是影响政府以及其他公共部门管理活动的一个重要环境。对于公共部门管理活动而言，法制环境起着规范和保障的作用。法制环境的优劣，是反映一个社会、一个国家公共管理水平高低的重要标志。法制环境的基本要素主要包括：宪法、法律、法规的功能和效应；法律制度和法律价值观的特点等。

在现代社会中，法制环境对公共秩序的获得，公共管理的正常化、可持续化，甚至在公共管理人员为自己所作出的决定而承担的法律责任等方面，都有着至关重要的影响。

4、社会文化环境：社会文化环境涉及的内容和范围极其广泛，它包括一国或地区的语言、文字、教育水平、宗教信仰、社会价值观念以及由此引起的社会成员的行为态度，如消费结构、消费习惯、工作态度等方面。 5、科学技术环境：科技环境主要是指在科学、工程技术、医药以及其它领域内知识和能力的一般水平，以及交通、通讯、信息处理、医药服务、安全服务、环境分析、生产和制造过程及农业生产的一般能力。

6、自然环境：自然环境就是由全部自然的、物质的背景所构成的因素，具体包括资源因素、地理因素、地质因素、气候因素、生态因素等等。 三、中国公共管理的环境（P19） （一）国际环境

1、从官僚制向后官僚制的政府转型

2、新技术革命尤其是信息革命，成为当代西方政府改革的一种催化剂 3、全球化对公共行政的影响 （二）国内环境 1、经济环境 2、社会环境

3、文化和价值环境状况 4、法制环境 5、政治环境

（三）入世后中国政府公共管理面临的挑战和机遇 1、世界贸易组织框架下的政府职能

2、入世对中国政府公共管理职能的挑战 3、入世对中国政府公共管理职能转变的机遇

第二讲 政府职能（P28） 一、政府职能的一般理论 1、政府的概念

政府是指国家进行统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理

组织和官吏的总称。政府的概念一般有广义和狭义之分，广义的政府是指行使国家权利的所有机关，包括立法、行政和司法机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。 2、政府的起源

（1）中国先秦诸子的“止争论”； （2）以亚里斯多德为代表自然论；

（3）以霍布斯、洛克、卢梭为代表的社会契约论； （4）社会分工论；

（5）马克思主义认为：政府作为统治阶级行使国家权力、实施阶级统治和社会管理的工具，是随着私有制的出现、阶级和国家的产生而产生的。 3、政府的属性

政府的属性是指政府的本质特征，由于政府是国家的代表，是国家机器的主要组成部分，因而国家的性质决定了政府的性质，国家的属性决定了政府的属性。政府是陈述、表示、实施国家意志的代理机关，因此政府也就具有阶级性和社会性。 （1）阶级性

政府的阶级性是指政府提高暴力机器敌对阶级和敌对势力，镇压被统治阶级和敌对分子的反抗，巩固和保卫国家政权。从根本上说，政府的职能就是代表统治阶级实行政治统治和管理公共事务。在任何国家，实行政治统治的军队、警察、法庭和监狱等暴力机器都由政府直接指挥，政府对社会公共事务管理也体现着统治阶级的意志。

（2）社会性

政府的社会性是指政府对社会公共事务进行的管理。 （3）自律性

政府还有自律性，即政府权力、职能、规模和行为都受到法律限制，并有公开接受社会监督的自我约束机制。 4、政府职能的含义

政府职能，简单地说，就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。

政府职能源于社会的需求。一般来讲，当社会需要某种权威来调节社会的活动；需要某种权威机构来维持基本的社会秩序；需要某种权威性的机构来实现社会价值的权威性分配；需求某种权威性的公共机构的存在并实现社会一体化；要求这种权威性的机构提供公共产品和服务时，政府和政府的职能便得到产生和发展。 5、政府职能的基本特征 （1）整体性 （2）社会性； （3）适应性； （4）差异性。

二、政府职能发展演变

1、资本主义制度之前的政府职能 2、市场经济国家的政府职能模式

三、市场经济条件下政府的主要职能（P38） 1、政治职能

指政府在国家和社会中所起的政治作用，其目的主要是提供政治秩序和促进民主发展。 2、经济职能

在市场经济中，政府承担的一般职能就是解决市场机制自身无法解决的问题，弥补市场失灵，稳定宏观经济运行。 第一，市场活动可能导致“外部不经济”。第二，市场经济导致收入分配不公。第三，市场不能有效提供具有“外部经济性”的公共产品。第四，市场经济运行的宏观不稳定。 3、文化职能

政府的文化职能主要包括：（1）意识形态职能；（2）发展科学技术和教育职能；（3）发展文学艺术和体育卫生职能；（4）加强道德建设的职能；（5）清除没有社会价值并且有害的文化产品的职能。 4、社会职能

政府的社会职能，一般包括以下几个方面：（1）各种社会保险安排；（2）社会福利制度；（3）为那些低收入家庭的正常生活提供救济；（4）对自然灾害的救济；（5）合理利用和分配自然资源，保护生态环境，实现可持续发展。

四、政府失灵

1、政府失灵的含义

由于政府机制自身的缺失而导致资源配置低效甚至无效的表现，被称为“政府失灵”或“政府失败”。

2、政府失灵的类型与成因

公共政策的失效、政府机构及其官员是“经济人、公共产品和服务供给的低效率、政府运行成本过高、寻租和腐败。

3、政府失灵的治理

市场好改革、分权改革、厉行法治、促进公民的参与和监督。

第三讲 公共财政

一、公共财政基本理论 1、市场经济与公共财政

为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为“公共财政”。 公共财政是市场经济的产物，是以经济的市场化为前提的。

公共财政的理论诞生于1776年。以亚当·斯密的《国民财富的性质与原因的研究》一书的出版为标志。在两百多年的历史中，公共财政理论经历了两个发展阶段：一是亚当斯密的《国富论》到凯恩斯主义以前的时期；二是现代资本主义时期。

2、公共财政与公共管理的区别于联系：

公共财政是为市场提供一视同仁服务的财政；公共财政是非营利性财政；公共财政是法制化的财政。

政府的财政活动与政府的公共行政管理之间存在着有机的必然联系：一方面，政府的公共财政活动构成了公共行政活动的首要前提和物质基础，人们可以通过对政府公共经济活动中货币流量和流向的统计分析，来印证政府现实中的公共行为，离开了公共财政，政府的公共行政行为也不复存在；另一方面，公共财政体制对公共行政行为构成强有力的“硬约束”，政府的公共行政行为通常体现在按法定程序制定公共财政收支范围，从而对政府公共行政行为的合法性形成有效的监督和控制。另外，政府的财政行为本身也是公共行政行为的一种。 可以看出，公共财政职能与政府的公共管理职能是相对应的，公共责任和公共需要也是相对应的。政府要向高效、廉洁、公正地履行公共责任，就必须建立面向市场的公共财政体制，从而提供政府自身的公共管理能力和真正体现政府行政管理的“公共性”。 3、公共财政的特点：（P98）

（1）公共财政是一种弥补市场缺陷的财政体制； （2）公共财政是一种服务财政； （3）公共财政是一种民主财政； （4）公共财政是一种法制财政。 二、公共收入管理 1、公共收入的含义

公共收入也称财政收入或政府收入，是指在一个财政年度内，政府为满足社会公共需要，凭借政治权力和财产权力，通过各种途径和形式，依法取得的一切货币收入和实物收入的总和。 （1）公共收入是政府依法取得的一切货币收入和实物收入的总和。 （2）公共收入是政府凭借政治权利和财产权利取得的收入。

（3）公共收入是政府依法行政的成本，是政府提供公共产品的价格。

（4）公共收入是公共财政收支活动的重要环节，是公共支出的基础和保证。

（5）公共收入是政府优化资源配置、公平社会分配、调节经济运行、维护社会稳定的重要手段。 2、公共收入的形式：

（1）税收收入；直接税、间接税

（2）债务收入；内债、外债；如国内外发行的国库券、公债、经济建设债券，向国外政府、各级组织和商业银行的借款等。 国家采用信用形式，以债务人的身份向国内和国外举行各种债款，统称为国债或公债。 （3）国有资产收益；股息、红利、土地转让收益等

（4）政府规费收入；包括规费、公产使用费、特别课征、各种摊派性费用、特许金。

（5）其他收入形式。是指以上收入外的各种杂项收入。比较常见的有：罚没收入、对政府的捐赠、通货膨胀税（是指政府为了弥补财政赤字，而扩大货币供给，造成物价普遍上涨，政府收入增加）。 3、公共收入分类

按收入形式分类，公共收入可以分为税收收入和非税收入。 按照管理权属分类，公共收入可以分为中央收入和地方收入。

按照稳定性程度来分类，公共收入可以分为经常性收入和临时性收入。

按收入来源分类，公共收入可以分为境内外收入、不同所有制经济的收入和不同部门的收入。 按照不同所有制分类，公共收入可以分为国有经济收入和非国有经济收入。

按照不同经济部门分类，公共收入还可以分为来自工业、农业、建筑业、交通运输业以及服务业收入和来自第

一产业、第二产业和第三产业部门的收入等。 4、公共收入规模（P104）

公共收入规模是衡量一个国家在一定时期内（通常指一个财政年度），各级政府以各种形式占有社会资源的价值总量的重要指标。

在公共收入中，影响财政收入规模和收入增长速度的因素主要有：

（1）经济发展水平：这是影响财政收入的最基本的因素。经济发展水平的主要指标，如GDP,人均GDP等，从总体上反映出一个国家社会产出的多少和生产效率的高低。各国经济发展表明，经济发展水平的提高，有利于财政收入的增加。

（2）生产技术水平：是影响财政收入规模的重要因素。一方面由于生产技术水平的进步，导致生产速度加快，产品质量提高；另一方面技术进步还带来了物质消耗的降低和经济效益的提高。

（3）公众生活水平的提高。主要表现在工资水平和农副产品收购价格两方面。在国民收既定的情况下，工资所占的比重增加，政府收入的比重就会降低。

（4）实现政府职能的需要。公共财政是国家为了实现国家职能的需要，对社会产品进行的分配。因此，财政收入的使用应在合理、节约的安排下使用，在维持基本需求的基础上，再发展性地支出一些用于经济建设。 三、公共支出管理

公共支出是以国家为主体、以财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活动，它集中反映了国家的职能活动范围及其所造成的耗费。

1、公共支出的分类（P105——108）

按照不同的标准，公共支出可以分为不同的类别：

（1）根据政府职能进行的公共支出分类：这是西方国家常用的分类方法，国际货币基金组织编写的《政府财政统计手册》，把政府的职能归入以下四类：

一般政府服务；公共和社会服务；经济服务；其他职能。 （2）按资金分配部门进行的公共支出分类； （3）根据行政级次进行的公共支出分类；

（4）根据公共支出在社会再生产中的作用进行的支出分类； （5）按支出是否有直接补偿进行的支出分类。 （6）按公共支出的目的性进行的支出分类； （7）按交易的经济特征进行公共支出分类； （8）按支出的受益范围进行公共支出分类。 2、公共支出的原则 公平原则 效益原则

量入为出的原则 协调平衡原则

厉行节约、讲求效益原则 3、公共支出效益评价方法

成本——效益评价方法、公共劳务收费法、最低费用选择法。 4、公共支出管理方法

部门预算、政府采购、国库集中支付。 四、政府预算管理 1、政府预算的涵义

政府预算，作为一种管理工具，也叫国家预算，它是任何国家政府进行财政管理所必需的。就公共财政而言，政府预算就是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。政府预算的功能首先是反映政府的财政收支状况，其次就是对政府支出的控制。 2、政府预算的意义：

（1）从形式上看，政府预算是以年度财政收支计划的形式存在； （2）从性质上看，政府预算是具有法律效力的文件；

（3）从内容上看，政府预算反映的是政府财力的分配过程；

（4）从作用上看，政府预算是政府调控和监督经济和社会发展的重要手段。 3、政府预算的产生和发展 4、政府预算的原则（P112）

政府预算的原则是指国家选择预算的形式和体系应遵循的指导思想，也就是制定政府财政收支计划的方针。一个国家的预算原则一般是通过制定政府预算法来体现的。主要原则有：

完整性； 统一性； 年度性； 可靠性； 公开性。

5、政府预算的组织形式主要有： 单式预算 复式预算 绩效预算 零基预算

6、预算外资金（P114） 7、政府决算（P114）

政府决算是经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告。决算是预算管理过程中必不可少的阶段，是整个预算程序的总结和终结。

决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一个预算年度终了后按政府行政机关规定的时间编制。具体事项由财政部门部署。决算草案的审批与预算草案的审批程序相同。各级政府决算批准后，财政部门要向本级各部门批复决算，各级地方政府还应经批准的预算，报上一级政府备案。各级决算预算的最后一个环节就是事后监督。

第四讲 公共部门绩效管理（P134） 一、公共部门绩效管理概述

绩效管理从20世纪20～30年代，被运用于企业的人力资源管理中，到20世纪70年代后，形成了比较科学的体系，之后，就将管理的对象逐步扩展到组织、团队、员工三个层次。随着绩效管理在企业界的成功应用，到20世界的80年代，在西方国家的“再造政府”运动中，绩效管理被正式引入政府管理领域，开始进行政府机构的改革。

建立“高效政府”，而不是“辛苦政府”，“好人政府”。政府的绩效管理是市场的需求，是现代经济社会的需求。在行政管理中，绩效管理的引进和应用，不仅可以突破传统官僚制行政效率的困境，如机制僵化问题、低效率问题、传统高成本的问题等，还可以提高公共产品质量，增强公共服务的能力。 绩效管理的意义

在西方国家公共管理改革实践中，政府的绩效管理被证明在减轻财政压力、回应民众民主诉求、提高政府服务意识等方面是富有成效的管理方式。因此，对政府的公共管理过程实施绩效评估的意义主要体现在以下方面： （1）绩效管理是任何一种管理工作质量得以保证的根本措施。 （2）绩效管理是政府公共管理绩效的动力和制约力量。

（3）绩效管理为社会从外部监督政府行为提供了参考标准，将控制政府行为过程的权力客观化，从而有利于提高政府工作的效率。

（4）严格科学的绩效管理能够造就高效的政府，高效的政府才能更加适应市场经济的效率需求。 （5）绩效管理可以预先设定政府经济行为的方向，从而有利于保证政府政策制定的科学性。 （6）严格科学的绩效评估体系能够不断纠正政府经济职能执行过程中的偏差，从而有利于保证政策实施过程的正确性。

二、公共部门绩效评价体系 1、绩效评估的标准

绩效管理最重要、最困难的是建立合理的衡量标准，即评估内容。由于公共部门自身的宗旨、规模、复杂性、活动特点等因素所决定的，单一的量化绩效标准是不可能准确地反映一个公共部门的运作情况，所以，就公共部门而言，其绩效标准是一些复杂的因素的总和，这些因素共同反映着公共部门的运作情况。

目前，最常见的反映公共部门绩效指标的体系就是“4E” （economy，efficiency，effectiveness，equity）体系。即：

（1）经济（economy）就是少花钱多办事，尽可能地减少人力成本、经济成本。

（2）效率（efficiency）就是在特定的时间内，组织各种收入与产出之间的比率关系。

（3）效益（effectiveness）即经济效益和社会效益，在公共管理绩效考核中，最重视的是社会效益。 （4）公平（equity）及社会大众是否机会均等，得到了公平公正的待遇。

这四种标准相辅相成，共同构成了公共部门绩效管理的综合评价体系：在经济标准内，考虑的是成本和资源；在效率标准内，考虑的是资源和产出；在效益标准内，考虑的是产出和效果；在公平标准内，考虑的是产出及其相应的结果是否增进了社会公平，是否符合公众利益。在这样紧密相连、环环相扣的管理过程中，公共部门

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