幼儿园“登记注册”也是行政许可

幼儿园“登记注册”也是行政许可

王立祥

1990年国务院批准实施《幼儿园管理条例》，自那时起，全国各地幼儿园不分公办、民办皆实行登记注册制度，未经登记注册任何单位和个人不得举办幼儿园。虽然后来的《民办教育促进法》规定举办民办学校需申领办学许可证，但幼儿园登记注册制度仍在执行，江苏省教育厅还于2004年颁发了《学前教育机构登记注册办法》。“办学许可证”由县级教育主管部门的职社科（或职成科）颁发，“登记注册证”由县级教育主管部门的基教科颁发，职社科虽然颁发“办学许可证”，但按有关规定教育教学业务管理仍由基教科负责。从理顺管理网络、行政审批职能归并、方便行政管理、增强管理责任、提高服务效益和减轻幼儿园负担出发，民办幼儿园实行“登记注册证”比“办学许可证”更有优越性。但近来有的地方居然以“登记注册”不属于行政许可为由干脆取消了“登记注册证”，熟不知这一理由是不成立的。通过研究，我们认为“登记注册证”具有行政许可效力，是行政许可行为。

一、法律法规规定了“登记注册”具有行政许可效力 《教育法》第二十七条：“学校及其他教育机构的设立、变更和终止应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续。”第三十一条：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”按照国家法律文书的行文规则，这里的“批准设立”和“登记注册”没有先后、高低之分，是具有同等法律效力的行政行为。这里的“注册”、

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“登记注册”显然应该包括教育主管部门对民办幼儿园的“登记注册”。再来看《行政许可法》第二条对“行政许可”的规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”民办幼儿园经“登记注册”取得法人资格，被准许从事幼儿教育这一特定活动，这还不叫行政许可吗？

《行政许可法国家公务员读本》（江苏省政府法制办编印2003年10月 第30页）将“行政许可”明确分为五类，即：普通许可、特许、认可、核准、登记。对“登记”的解释是“登记是由行政机关确立个人、企业或者其他组织的特定主体资格。”对幼儿园登记注册显然属于“行政许可”的“登记”类。《教育行政处罚暂行实施办法》第十条 “幼儿园在实施保育教学活动中具有下列情形之一的，由教育行政部门责令限期整改，并视情节轻重给予停止招生、停止办园的处罚：（一）未经注册登记，擅自招收幼儿的……。”这一规定，也反证了“登记注册”具有行政许可效力。

二、《登记注册证》与《办学许可证》的内容没有实质性差别

学 前 教 育 机 构 登 记 注 册 证 书 幼儿园（班、所）： 经审核，你园（班、所）符合江苏省学前教育机构设置基本条件，准予注册。 主办单位（主办人）： 法 定 代 表 人： 办 园 （所）地 址： 准 办 园 规 模： 注 册 证 书 号 码： 证 书 有 效 期：自 年 月至 年 月 发证机关（盖章） 发证日期 年 月 日 中 华 人 民 共 和 国 民 办 学 校 办 学 许 可 证 0000038737 教民□□□□□□□□□□□□□号 2 名 称： 地 址： 负 责 人： 办学类型： 批准文号：

对比上面两个证书的所载项目，可以发现，《登记注册证书》上有“主办人”、“办园规模”，多了一行“经审核……准予注册”的文字；《办学许可证》上有“批准文号”，其他所有项目基本一一对应。而且《登记注册证书》上的“法定代表人”比《办学许可证》上的“负责人”更加准确、规范，更有说服力。

再来看两个证书的申请条件：

申请登记注册时应当提交的材料： 1、申请报告 2、举办者的资格证明材料

3、拟任园长及教师的资格证明、健康证明、聘任合同等 4、资产及经费来源的证明材料 5、场地证明

6、卫生、公安、消防、建筑部门的意见书

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7、办园章程和发展规划 8、审批部门要求的其它材料 申请办学许可证时应当提交的材料： 1、申请报告（含筹设情况）

2、学校章程（含董事会或其他决策机构组成人员名单） 3、学校资产的有效证明文件

4、校长、教师、财会人员的资格证明文件

两个证书申请时提交的材料基本一致，没有实质性差别。 通过对比可以看出，《登记注册证书》与《办学许可证》无论是证书所载内容，还是申报材料，都没有实质性的差别，都可以作为准予办学的证明。《办学许可证》能证明的，《登记注册证》同样可以证明。教育部《实施教育行政许可若干规定》第十九条 “教育行政部门作出准予行政许可的决定，应当制作格式化的准予行政许可决定书……。需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的许可证、资格证、批准文件或者法律、法规规定的其他行政许可证件。”这一规定虽然没有明确提到“登记注册证”，但完全可以佐证“登记注册证”同“办学许可证”具有同等的行政许可效力。

根据《民法通则》，“法人”应当具备的基本条件有四个：即依法成立，有必要的财产或者经费，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任。对照《登记注册证书》所要求的条件，可以看出，被登记注册的幼儿园完全可以成为独立的“法人”。所以说“学校如果具备法人条件的自批准之日起或自注册登记之日起，即获得法人资格。”（《五五普法教师读本》 教育行政干部通用 江苏人民出版社 2006年11月 第62页）

三、《幼儿园管理条例》并未废止

《幼儿园管理条例》第十一条规定：“国家实行幼儿园登记注册制度，未经登记注册，任何单位和个人不得举办幼儿园。”

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五年之后颁布的《教育法》第二十七条、第三十一条进一步肯定了“登记注册”的行政许可性质 。《教育法》是教育基本法，是教育法律体系的母法，具有教育方面最高的法律权威。《民办教育促进法》虽然规定举办民办学校需申领办学许可证，但从《促进法》2003年颁布五年来，国家并没有废止《幼儿园管理条例》，更没有废止对幼儿园的登记注册制度。2004年国务院颁行了《民办教育促进法实施条例》，国务院、教育部有关部门合编的《条例释义》明确肯定了幼儿园登记注册制度的行政许可效力：“登记注册制度的含义是指，主管部门对申请人提交设立幼儿园的报告进行审核，如未发现有违反法律法规规定的情形，只要拟办的幼儿园符合设置标准，即予以登记注册，使其取得合法地位。可见，登记注册制度是一种简化了的行政许可行为。”能够简化的行政许可行为，为什么要去复杂化呢？取消它，又有何意义？

四、民办非企业单位登记 不排斥《登记注册证》 国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》第九条 申请民办非企业单位登记，举办者应当向登记管理机关提交下列文件：

（一）登记申请书

（二）业务主管单位的批准文件 （三）场所使用权证明 （四）验资报告

（五）拟任负责人的基本情况、身份证明 （六）章程草案

民政部《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》第五条 申请登记的教育类民办非企业单位应当向民政部门提交下列文件和材料：

（一）登记申请书 （二）章程草案

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（三）拟任法定代表人或负责人的基本情况、身份证明 （四）办学许可证

在这两个文件中，国务院要求的是“业务主管单位的批准文件”，民政部要求的是“办学许可证”，但在实际操作中幼儿园凭《登记注册证书》是完全可以进行民办非企业单位登记的，要不然那些实行登记注册的地区幼儿园该怎样运转呢？

五、实践中 实行“登记注册”并无不可。

根据苏教基[2004]28号江苏省教育厅关于颁发《江苏省学前教育机构登记注册办法》的通知，自2004年7月起江苏省许多地方对民办学前教育机构颁发《学前教育机构登记注册证书》。2006年9月江西省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《江西省民办教育促进条例》第八条也规定：“城市学前教育学校由所在区、不设区的市人民政府教育行政部门登记注册；农村学前教育学校由乡镇人民政府登记注册，并报县级人民政府教育行政部门备案。”其他一些省、市也有很多实行幼儿园登记注册制度的。这些地方并没有出现幼儿园因登记注册而带来严重问题的。2006年11月江苏省人大常委会批准的《徐州市学前教育管理条例》规定：“对符合举办条件的公办学前教育机构予以登记注册”，这也说明了“登记注册”是具有行政许可效力的。

江苏省沛县教育局 王立祥

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（三）拟任法定代表人或负责人的基本情况、身份证明 （四）办学许可证

在这两个文件中，国务院要求的是“业务主管单位的批准文件”，民政部要求的是“办学许可证”，但在实际操作中幼儿园凭《登记注册证书》是完全可以进行民办非企业单位登记的，要不然那些实行登记注册的地区幼儿园该怎样运转呢？

五、实践中 实行“登记注册”并无不可。

根据苏教基[2004]28号江苏省教育厅关于颁发《江苏省学前教育机构登记注册办法》的通知，自2004年7月起江苏省许多地方对民办学前教育机构颁发《学前教育机构登记注册证书》。2006年9月江西省第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《江西省民办教育促进条例》第八条也规定：“城市学前教育学校由所在区、不设区的市人民政府教育行政部门登记注册；农村学前教育学校由乡镇人民政府登记注册，并报县级人民政府教育行政部门备案。”其他一些省、市也有很多实行幼儿园登记注册制度的。这些地方并没有出现幼儿园因登记注册而带来严重问题的。2006年11月江苏省人大常委会批准的《徐州市学前教育管理条例》规定：“对符合举办条件的公办学前教育机构予以登记注册”，这也说明了“登记注册”是具有行政许可效力的。

江苏省沛县教育局 王立祥

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