环卫作业市场化运作模式及思考

环卫作业市场化运作模式及思考

日期：2007-05-11

——赴深圳、广州、南京、上海考察报告之二

从目前国内各城市现行城市市容环卫管理体制看，基本上可分为集中管

理体制和分散(分级)管理体制两大类。大中型城市基本实行的是分级管理——市、区、街三级管理体制，即常说的“两级政府、三级管理”的管理体制。从职工队伍看是“小市大区”，即环卫职工队伍的主力在区环卫，市级环卫部门主要对全市市容环卫工作进行宏观的控制性管理，工作重点是本市环卫发展目标、方针政策、专业规划及工作计划的制定；垃圾粪便无害化处理及基础设施的建设以及有关工作的协调、督查。这一点与我市的情况基本一致。而区级环卫部门则有所不同。我市和南京市区级环卫部门都兼有管理与服务双重职能，既具体负责本辖区市容环卫工作计划的实施与管理，又承担清扫、运输等业务工作。

一、南京、深圳、上海的环卫市场化运作情况

南京市早在2000年就制订了体制改革三步走的方案：第一步走出去，即建立内部市场化运作机制，让区环卫部门进行内部企业化运营；第二步请进来，即由两个当时为全市下岗再就业组织的企业集团承包鼓楼区的部分路街扫保任务，由鼓楼区环卫处对他们的作业质量进行监督考核；第三步真正的市场化运作，即把现有区环卫部门的公益性事业身份打破，道路清扫保洁从现在的属地分配制变成公开招标的工作一直没有得到落实，原因是环卫系统对把环卫作业单位作为经营性事业单位持有异议，所以目前环卫作业单位只是进行了内部公司化运作，采用了全员竞争上岗、作业面积承包竞争等内 部改革方式。

深圳由于在改革开放之初就在建立相对完善的市场经济体制，所以环卫市场化率比较高。目前，路街扫保的市场化率超过80%，垃圾清运市场化率达到65%，现有从事市场化作业的公司按所有制的不同分为国有、集体、民营、中外合作合资、独资等形式，但在承担市政道路的清扫保洁服务中，国有清扫公司还占较大的份额，根据深圳环卫处给出的数据，企业化运作之后，每年给财政节约资金2000万元。

上海市除浦东新区环卫作业单位全部企业化之外，其他各区也相继进行了环卫事业单位的企业化转制，但各区的做法不同。目前在生活垃圾收集运输和公共保洁领域也基本还是由原来部门转制后的企业在运行，只是通过调整单位原有的运行机制而在企业内部适度引入竞争。上海市提出通过“体制、机制、费制”三制入手解决环卫的市场化运行问题。值得一提的是，上海市从2005年开始在环卫内部重新调整了市区环卫职责分工，进行了事业权利下放和费随事转两项调整，将由市级负责的生活垃圾（包括粪便）的中转运输、长途运输与处置，部分水域、河道环境卫生管理和保洁、船舶生活垃圾和粪便的收运处置，以及由市、区（县）级共同负责的生活垃圾源头分类收集、渣土和车辆清洗管理职责等的事权均下放到区（县）级，使各区（县）对区域范围内的各类生活垃圾实施从产生、收集、运输、处置的全过程和全覆盖管理。区（县）级按照市级统一规划和标准，建设所需的生活垃圾和粪便处置设施，不能自行处置的区级单位要将生活垃圾送到老港等垃圾处理

厂，但要按规定交费。原来由市财政支付用于区级生活垃圾（粪便）长途运输和末端处置的经费，以核定的各区生活垃圾（粪便）处理数量为基准，全额下放给各区。

总之，在道路清扫保洁及垃圾运输方面，除深圳环卫作业单位缴纳税金之外，其他城市环卫服务收费方面使用的收据都是行政事业类收据而不是经营服务类收据，不能算是真正的市场化运作，各地环卫的市场化运作大多体现在设施建设上，尤其是以垃圾中转站、垃圾焚烧厂、垃圾综合处理厂及填埋场等用人相对较少、科技含量相对较高、利润相对丰厚的领域。 二、环卫市场化运作对我市的启示

环卫的市场化运作是一种必然趋势，政府将逐步以购买公共服务的方式来替代现有的财政直接拨款方式，从“花钱养人变成花钱养事”。一些具备资质的企业也将陆续参与到道路保洁、垃圾运输及垃圾处理上来，我们要做好充分的准备。但就我市目前而言，大规模开始市场化作业还有一定的困难。第一，跟其他四城市比较，我们的事业编制人员太多，年龄偏大、文化素质相对较低，人员安置问题较为突出。第二，我市目前的环卫作业经费偏低，实行市场化作业之后，作业经费只增不降问题将会产生。虽然市场化本身并不在于资金消耗的增减，而是在于投入产出的合理性，但经费的增加毕竟会给我市本来就紧张的资金投入造成更大的压力，从而加大市场化正常运作的困难。所以我市目前应该学习南京的作法，在市内选择部分地段进行道路清扫保洁试点、选择部分线路进行垃圾清运试点。通过试点工作了解如何通过经济手段而非行政手段进行环卫作业管理，同时可以准确地掌握市场条件下我市环卫作业实际经费支出情况，为今后的大规模市场化运作提供参考依据。

三、对我市实行市场化运作的几点建议

（一）政府应加大对环卫行业的投入。近几年，中央提出可持续发展和以人为本的要求，使各级政府越来越注意对环境的保护。目前我市毛茔子垃圾场对周边的环境污染已经使我们付出了足够的代价，从垃圾场建设与运营、道路清扫保洁、垃圾收集运输等项经费支出来看，都面临着财政资金投入过低的问题。经费的不足，导致我们不得不大量采取人工清扫方式，而不敢大手大脚使用机械化的清扫方式。同理，包括垃圾填埋场在内各种的规范化作业也无从谈起，使我市环卫作业整体水平的提高受到了制约。因此，在今后的一段时间内，争取政府对环卫的政策倾斜、加大对环卫作业资金支持力度，应成为我们的首要工作任务。

（二）提高环卫作业的科技和管理水平。目前，我国环卫作业科技和管理水平正处于发展期。本次考察先后看到，上海老港的建设使用高维填埋技术降低单位库容投资、深圳的沼气多元化利用、上海老港矿化垃圾处理渗滤液HDPE膜用于中期覆盖的专利技术已在全国投入使用并产生出经济效益、南京利用不同的合作方式实施沼气项目、ONYX和广州、上海等地环卫部门合资运营垃圾场。不难看出，环卫作业科技和管理水平的进步，已经为更多城市的环卫建设带来了明显的环境效益、社会效益和经济效益。对此，我市环卫行业必须建立一支管理与科技上的高层人才队伍，加大对现有人才队伍的培训力度，通过建立课题组等形式，对环卫作业管理和科技等内容进行研究，缩小和其他先进城市的距离，提高环卫人员的整体素质，为我市今后环卫事业的发展打下科技兴业基础。

（三）充分利用现有环卫资源增加经济效益。现阶段，为加速环卫事业的发展，我市环卫行业在投融资体系上由企业投资、企业收益的项目越来越多，从生活垃圾焚烧发电厂的BOT运营模式到灯箱式垃圾箱的企业生产、环卫管理等，对大连环卫的发展起到了快速的推进作用。但当今时代资源是稀缺因素，环卫的资源也是有限度的，一味的为了解决目前的困难采取企业投资、企业收益的方式不仅意味着资源的浪费，也不利于我们管理水平的提高。这种方式虽然解决了一时的投资困难问题，但后期的收入我们不能得到。我们应该对项目加以分类，对于投资额度很大而且需要立即进行的项目，可以采取谁投资谁受益的原则，吸引社会投资。反之，我们可以对一些项目进行充分的论证，以环卫行业的某一部门（如我处三产办）为主体，采用直接投资或通过跟企业利用我们的有形及无形资产采用股份制等形式，对环卫资源加以利用，既得到了经济利益，又丰富了我们的管理经验、提高了我们的管理水平，同时也使我们了解了市场经济条件下的对国有资产的经营模式，避免了投资于自己不熟悉的行业所带来的风险，形成政府投资、企业投资、多方合资等多种投资格局。

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