竺乾威《公共行政学》（第三版）课后“案例与思考”讲解

绪论

案例一政府——?掌舵?还是?划桨\

1．如何界定政府的掌舵职能？

答：按照现代社会、现代市场对政府的要求，政府主要应该起到一个?掌舵?的作用。

（1）美国学者戴维〃奥斯本和特德〃盖布勒在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中指出：?‘政府’这个词的词根来自希腊文，意思是‘操舵’。政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。?换言之，在社会经济的发展中，政府要像?舵手?一样，把握全局，协调、整合各方力量，保证正确的发展方向。

（2）具体而言界定政府的掌舵职能，就是要确定好在市场经济条件下政府的角色。政府在生产角色、提供角色、安排角色之间的比重要进行合理改变，即生产角色比重的降低及提供、安排角色比重的提高。

①政府应放弃不必要的生产职能。政府角色合理定位的关键在于降低政府生产角色的比重，为市场和社会的生产及市场和社会提供空间。帮助政府放弃生产职能有三种途径，即委托授权、政府撤资以及政府淡出。此外，可以在基础设施领域实行民营化。

②规范市场秩序和社会秩序。政府对公平秩序的维持以法律和规则体系为载体，为各种力量提供基本的行为规范，是市场和社会正常运转的基础，也是政府顺利实现各种制度安排的基础。

③政府管理能力的提高。?掌舵?作用的最主要体现就是管理能力。政府在放弃部分生产职能后，必须能够承担更多的管理和控制责任。为了承担这些责任，政府要能够管理合同、有效促进竞争、进行合理规制、增强风险共担意识、进行有效金融支持。

2、政企分开涉及哪些重要因素？

答：政企分开的含义包括：一是要把政府的行政职能和所有权职能分开；二是政府所有权职能中，要把资产的管理职能和资产的运营职能分开；三是资产运营职能中，要把资本金的经营和财产的经营分开。其涉及的重要因素具体有以下几点：

（1）企业所有权与经营权的分开。明确企业的所有权，建立严格的现代企业制度，做到产权清晰、权责明确、管理科学。

（2）政府与企业社会职能的分开。将政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的分离，使企业成为真正的市场主体。国有企业应逐步从竞争性生产和经济领域退出，国有企业甩掉不必要的社会职能包袱，通过产权处臵的方法，通过职能分离，压缩国有企业的规模。

（3）政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。通过贸易自由化，放松准入，停止补贴和转移支付等方法促使企业更具竞争性，区分开政府作为资产所有者时的职能与作为一般监管者的职能。以资本为纽带建立起出资关系，实现国有资产由行政管理向产权管理转变的条件，建立与国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境。

（4）硬化国有企业的预算，特别是通过投资改革，使其向更商业化的信贷靠近，限制软贷款的获得等方法，使其有压力和活力。

（5）改善激励机制。这要求改变国有企业管理者与政府之间的关系，一方面赋予企业经营者以更大的自由权，另一方面引入新的监督机制，如稽查制度、业绩评议、管理合同等。

3、你如何理解D市政府职能的转变？

答：由计划经济体制转轨到市场经济体制后，我国的各级政府都需要结合各自的实际情况积极探索政府职能的转变。

（1）政府职能转变或者说政府角色定位一直是政府管理中的一个难点，D市政府结合本市的具体情况，抓住职能转变的关键和核心，通过界定产权、建立现代企业制度、提供与新的国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境、完善社会保障制度等有效的措施实现了政企分开，理顺了体制，建立起了良好的政企关系。

（2）这个案例也告诉我们，政府职能转变一定要抓住关键，尊重科学发展规律。要通过一系列配套的，符合客观规律的措施实现政府职能的良好转变，从而赢得地区的良好发展，也为政府的进一步发展奠定良好的基础。也只有在变化的行政环境中积极主动作为，通过自身的努力来积极推进政府职能转变，才能建立一个积极负责、有作为的政府形象。

案例二?花菇事件?

1、市场经济条件下，政府的经济职能应当怎样体现？

答：市场经济条件下的政府管理或政府作用具有不同于计划经济体制条件下的政府管理的一系列新特点。相应的政府职能也会通过不同的方式体现出来。市场经济条件下，政府的经济职能应该这样来体现：

（1）提供制度，创立平等竞争的市场秩序与环境。政府应当履行好市场秩序的创立者和维护者的职能，下大力气加强市场经济的法制建设，确立起市场竞争的良好秩序。要建立健全规定市场经济中的各种基本经济关系的法规（如财产法、企业法、公司法、银行法、破产法等），规定市场活动和市场主体行为方面的法规（如合同法、外贸法、证券交易法、产权法、反不正当竞争法等）和规定解决特定经济行为方面的法规（如会计法、审计法、成本法、工资法等）。

（2）培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系。政府要采取有力的措施，投入必要的资源，发展和完善商品市场，培育和规范包括金融、土地、劳动力、技术和信息市场在内的要素市场，逐步形成统一开放、竞争有序的全国市场体系。

（3）充分运用宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长。这是市场经济条件下政府的一个最基本的职能。政府要依靠宏观调控手段，尤其是财政、货币和产业政策手段及指导性经济计划来调控宏观经济运行，力求同时达成增长、效率和稳定等基本经济政策目标，使国民经济健康高速发展。

（4）参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者。转轨时期乃至在市场经济发展的全过程中，我国政府必须在某些经济领域发挥资源配臵的作用，充当公共物品的提供者和外在效应的消除者，进行基础设施的建设，提供资源开发所必需的物品与服务，支持基础研究、新兴产业开发、落后地区的开发以及从事控制人口、保护环境、维护治安和加强国防等工作。

（5）制定并实施分配与再分配政策，保证社会公平。政府必须担负起收入和财产分配的调节者的责任，努力解决好分配不公问题。

2、谁应当对?花菇事件?的后果承担责任，政府还是农民，或者两者皆要承担？ 答：?花菇事件?所造成的后果，政府与农民都需要承担一定的责任。

（1）就政府而言，项目该怎样引导，该如何尽可能减少行政干预，怎么为农户服务，比如，提供原料、菌种，更多地给农民提供及时、有参考价值的信息，如何更科学、有效的投放和管理周转金，如何帮助农民规避市场风险都是在政府的职能范围之内的。显然，案例中的政府没有很好的完成其职能。案例中的政府利用行政命令指挥农民种花菇，当问题出现时，也没有实事求是地解决，而是以一纸通知来解决，这是当地政府未能较好地履行其职能的表现。

（2）对于农民来说，面对市场经济，同样也有值得反思的地方。比如，如何才能摆脱对政府过多的依赖，如何树立强烈的市场风险意识，如何使自己掌握更多的规避风险的办法，如何在学会自我保护、争取合理权益的同时，也同样意识到要承担的责任。这些都是在市场经济下，一个市场参与者所应该具备的基本要求。

3、就政府而言。可以从?花菇事件?中吸取什么教训？ 答：就政府而言，从?花菇事件?中要吸取的教训是：

（1）思想观念的转变与更新。当整个社会进入市场经济体制时，一些政府官员仍然是计划经济体制下的思维，对新制度缺乏必要的认识和了解，用僵化落后的办法来应对变化了的环境，必然造成脱离实际的结果。因此，思想观念一定要转变到市场体制中来，只有这样，才能有创新，有魄力，要用新的思维来解决发展中的问题。

（2）服务型政府的建立。按照主权在民思想和委托代理理论，政府为人民服务具有天然的合理性。进入市场经济体制后，政府的一个目标就是要建立一个服务型政府，要有顾客意识，尊重并快速回应民众的要求。项目该怎样引导，怎么为农户服务，怎么给农民提供及时、有参考价值的信息，都是作为一个服务者应该做到的。在当前的形势下，更要树立以人为本，科学发展的意识，坚定地履行政府职能，追求社会的又好又快发展。

补充资料：

1、新公共管理对我国行政管理的意义。

（1）新公共管理的基本内容。与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同，新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。由于严格说来，新公共管理尚未形成一种单一的理论，而只是一种理论思潮，所以我们在此将其称为一种?思想?而不是一种?理论?。根据西方行政学者的论述，新公共管理主要有如下思想：

①政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。与在传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同，新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。?掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。?因此，有效的政府并不是一个?实干?的政府，不是一个?执行?的政府，而是一个能够?治理?并且善于实行?治理?的政府。

②政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理从公共选择理论中获得依据，认为政府应以顾客或市场为导向，从而改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，对政府职能及其与社会的关系重新进行了定位。新公共管理认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。?市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统、心理卫生系统。但它们都是市场，就同金融系统、银行和保健系统一样都是市场。如果把市场导向的思想应用到公用系统上去，就能取得伟大的成就。?于是在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的?企业家?，公民则是其?顾客?或?客户?。?企业家?在新公共管理思想中有其特殊的含义：并不是会做生意的人就是企业家。企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方，企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和效率。因此，企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府。为了实现这一目标，政府服务应该以顾客需求或市场为导向。只有顾客驱动的政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府的服务质量的提高。因为这将使竞争进一步发展，不是政府管理人员选择服务提供者，而是政府管理人员让公民选择服务提供者。企业虽然以盈利为目的，但受顾客驱使的机制使企业不断寻求新途径使顾客满意。相反，政府是为公民服务的，但在大多数公共组织中甚至弄不清谁是它们的顾客或服务对象，而且服务水平低劣。所以，给公民以更多的选择权，让公民有机会来评价政府工作效果的?顾客驱动?机制将是一个推动政府改善工作的良好机制。

③政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织，跨组织层次之间的交流极其困难，使得政府机构不能对新情况及时作出反应。由于信息技术的发展趋势，加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统，政府组织需要对不断变化的社会作出迅速的反应。企业界经理采取分权的办法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应，从而有效地解决问题。因此，政府也应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应。政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。奥斯本和盖布勒说：?当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时，整个社区也会健康发展，而政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展。……那些集中精力积极掌舵的政府决定其社区、州和国家的发展前途。它们进行更多的决策。它们使更多的社会和经济机构行动起来。?这是因为，健康而有活力的社会基本单元构成健康而有活力的国家。新公共管理认为，与集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点：比集权的机构有多得多的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；能够比集权的机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率等等。

④政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本～效率分析、

全面质量管理，强调降低成本，提高效率等。新公共管理认为，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业功能和非商业功能分开，决策与执行分开；移植私营部门的某些管理办法，如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制；主张全面的货币化激励，不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资制的激励机制。特别是主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约，而不是传统的职位保障制。

⑤政府应在公共管理中引入竞争机制。传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。之所以需要引入竞争，是因为竞争有种种好处：竞争可以提高效率，即投入少产出多；竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应；竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新；竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。

⑥政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。传统的官僚主义政府注重的是投人，而不是结果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情况下，效果越差，得到的投入反而越多。例如当治安工作不利，犯罪率上升时，它们通常会得到更多的拨款。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此，新公共管理主张政府管理的资源配臵应该与管理人员的业绩和效果联系起来。在管理和付酬上强调按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是按任务付酬。在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度。即按使命作预算；按产出作预算；按效果作预算；按顾客需求作预算。 ⑦政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。他们认为，虽然任何组织都必须具有规章才能运行，但是过于刻板的规章则会适得其反。?我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事，但是同样这些规章会妨碍出现好事。它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行。它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应。它们使得时间和精力的浪费成为组织结构的固有组成部分。?他们认为，企业家式的政府是具有使命感的政府。它们规定自己的基本使命，然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章，放手让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。有使命感的组织比照章办事的组织的士气更高，也更具有灵活性，更具有创新精神，从而更有效率。

⑧公务员不必保持中立。在看待公务员与政务官员关系的问题上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分歧。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不得以党派偏见影响决策等。新公共管理则认为，鉴于行政所具有的浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。因此，与其回避，倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法，新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。在新公共管理者看来，政策制定与政策执行不应截然分开。正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。这体现了新公共管理者重视激励、鼓励公民参与的价值取向。 （2）纵观西方新公共管理思想的理论和实践，至少在如下几个方面对我国公共行政管理具有借鉴意义： ①新公共管理强调政府的企业化管理，强调管理的高效率。我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。造成这种现象的原因是多方面的：由于长期实行计划经济体制，造权力过分集中，政府管了许多不该管，管不好，也管不了的事；由于组织机构不合理，机构重叠，从而使得职责不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法规不健全，任意增加编制，从而造成机构庞大、臃肿，人浮于事。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样，将效率放在首要地位，这一思想是值得借鉴的。为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。

②新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域；

对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。

③新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平，更好地发挥市场机制的作用，可以借鉴西方的做法，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的?瓶颈?现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。

④新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，注重提供优质服务的方向发展。我国目前尚处于法制不健全，制度供给不足的阶段，建立健全法制，完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。但是必须看到，制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。而这一点恰恰是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。如果有法不依、执法不严；有令不行、有禁不止的现象得不到有效的控制，即使法律法规和管理制度再完善，依法行政也是一句空话。

⑤新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点的启发是，行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系，如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度，不能使政府保持一定的政治权威，那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里，政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。因此，尽管政府机构改革的直接目标可以是改善行政绩效，但也要与政治体制改革结合起来。要让行政人员认识到行政工作所负有的政治责任，增强对政治的敏感性，保持对政策的自觉响应性，从而达到忠实地履行行政职责的目的。

值得指出的是，我国政府在借鉴西方新公共管理思想的某些有价值的见解和做法的同时，也要注意结合本国的国情。因为西方发达国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展，已经形成了一整套完善的法制和规章，因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的，而我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨时期，市场经济发育还不成熟，法制还不完善，因此对于西方新公共管理的基本思想，只能从实际出发，有选择地借鉴和吸收，而不能全盘照搬。

我国公共行政在实践中呈现出的特点

①我国公共行政的根本宗旨和目的是为人民服务。这是由我国社会主义制度的根本性质决定的。我国宪法规定：?中华人民共和国是工人阶级领导的、工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家?。人民民主专政的国家性质，决定了在我国只有人民才是国家和社会的主人。一切权力属于人民，一切为了人民的利益，这是我国国家制度的核心内容和根本准则。国家行政机关及其工作人员的权力是人民赋予的，他们是依照人民的意志并代表人民的根本利益来从事管理工作的。因此，为人民服务，维护人民利益，更多更好地为人民造福，是我国行政管理的根本宗旨和目的。人民的政府为人民是理所当然的事。脱离人民群众，位居于人民之上作威作福，无视人民利益的官僚主义作风，都是同我国社会主义行政管理的根本特点相违背的，必须坚决反对和纠正。

②我国公共行政全面贯彻和体现社会主义民主原则。社会主义民主，就是广大人民群众在共同对生产资料享有不同形式的所有权和支配权的基础上，享有管理国家事务、管理经济文化事业和社会事务的一切权力。这是社会主义制度不可动摇的政治原则。我国社会主义行政管理，必须而且能够全面贯彻和体现根本性的政治原则。这一方面要使各级国家机关的权力建立在广泛的民主基础上，能够真正代表人民的利益和意志，真正成为人民行使权力的机关；另一方面又要依据法律规定，通过各种途径和形式，把民主扩展

到人民的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，使他们充分享有管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权利。我国行政管理中的社会主义民主原则主要表现为：国家行政机关是由国家权力机关产生，而作为国家权力机关的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，是由民主选举产生的人民代表组成，它对人民负责，受人民监督；中央政府与地方政府之间按照民主集中制原则，在中央的统一领导下，地方各级政府有独立地组织和管理本地区各项建设事业的权力；在各级行政机关内部，按照民主集中制原则处理和协调行政领导者及其部属之间、各行政人员之间的利益和关系；在行政管理过程的各个环节，包括决策、计划、组织、协调、控制等，也都按照民主集中制原则开展工作，充分体现民主精神，努力实现行政管理活动的民主化、科学化。

③我国公共行政的中心任务是领导和组织社会主义经济建设。我国行政管理的内容和范围极为广泛，包括着整个国民经济和社会各种事务。这是以往任何剥削阶级国家所不能比拟的。我国宪法规定：?今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设?。作为实现国家目标的主要工具的行政管理，理所当然地要把领导和组织社会主义经济建设作为其中心任务。政府怎样按照经济规律和行政活动规律组织和管理经济，是我国行政管理学所要研究的最重要的课题。为适应我国行政管理这一特点，我国行政机构的设臵和职能、运行机制以及管理的方式等必须作出相应的改革或调整。从机构设臵和职能方面看，必须进一步加强和完善政府机构中的经济管理部门，特别是要提高综合经济管理部门对国民经济的宏观控制能力和管理水平。从行政机构的运行机制方面看，要建立科学的多层次的决策系统、高效精干的执行系统和强有力的监督、反馈、调节系统，着重完善决策系统和决策程序，加强经济监督、信息和调节部门，以有效实现对国民经济的宏观管理。从管理的方式方面看，要把民主扩展到人民的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，使他们充分享有管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权利。我国行政管理中的社会主义民主原则主要表现为：国家行政机关是由国家权力机关产生，而作为国家权力机关的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，是由民主选举产生的人民代表组成，它对人民负责，受人民监督；中央政府与地方政府之间按照民主集中制原则，在中央的统一领导下，地方各级政府有独立地组织和管理本地区各项建设事业的权力；在各级行政机关内部，按照民主集中制原则处理和协调行政领导者及其部属之间、各行政人员之间的利益和关系；在行政管理过程的各个环节，包括决策、计划、组织、协调、控制等，也都按照民主集中制原则开展工作，充分体现民主精神，努力实现行政管理活动的民主化、科学化。

④我国的行政管理体现着高度的社会主义精神文明。社会的改造和进步，最终都将表现为物质文明和精神文明的发展。社会主义精神文明是社会主义社会精神生产和精神生活的进步状态，它必然表现在国家行政管理的各个方面，贯穿于行政管理的全过程。我国的行政管理不仅担负着建设社会主义精神文明的重大任务，而且严格按照社会主义精神文明建设的特点与要求，坚持以马克思主义为指导思想，坚持社会主义道路和为人民服务的根本方向；坚持用共产主义思想原则和社会主义道德准则，用同社会主义公有制相适应的主人翁思想和集体主义思想，以及用同社会主义政治制度相适应的权利义务观念和组织纪律观念，来调节各种行政关系，规范各类行政行为；坚持按照社会主义的新型的社会关系的原则，在行政管理所涉及的一切范围内建立起团结一致、友爱互助、共同奋斗、共同前进的关系。

试论依法行政。

（1）依法行政的基本内涵 ①依法行政的含义和原则

a．依法行政是指国家行政机关及其行政工作人员根据宪法、法律、法规和政策的规定，依据行政法律规范约束行政主体的行政行为，行使行政管理职权的管理活动。

b．依法行政是现代国家的法治行政的一项基本规律，一项普遍性原则。对依法行政的含义比较一致的看法是：第一，行政活动不得违反固有的法律，必须按照有关法律应用于相应的情景；宪法是最重要的，其次是立法机关通过的法律，再次是其他法律。第二，行政活动不得违反行政机关自己做出的决定。第三，行政活动不得违反法院的裁决。

②依法行政的理论基础

依法行政是一种政治思想、政治理念，也是一种法律观点、法律制度，还是一种政治道德和社会价值

标准。它是资产阶级法治主义的一个重要组成部分。

其理论基础构成主要有：

a．资产阶级在反封建斗争中提出的自然法理论和契约论等构成其原理性的思想源流；

b．资产阶级的权力分立和制衡学说及其实践构成其直接的法政基础；c．资产阶级的经济原理和市场经济规则构成其广泛的社会基础。

从根本上说，依法行政的理论和实践是由资本主义生产力及与之相适应的资本主义生产关系所决定的。在这方面，?私有财产神圣不可侵犯?作为资本主义国家本质性的宪政原则对依法行政具有最重要的指导意义。

③我国依法行政和西方的区别

我国依法行政与西方必然有一定的区别。我国是社会主义国家，行政体制也有所不同。所以，我国的依法行政有其独自的特点。

a．从行政主体上来看，我国的行政主体不仅包括政府，还包括中国共产党的各级组织。根据《中华人民共和国宪法》，中国共产党领导政府。西方的依法行政是对政府而言的，它们的政党是在政府之外活动，政党政治影响政府，但是不能在政府里活动，成为主政者。我国的情况却不同，中国共产党不仅是政治领导者，也是行政的实际领导者。中国政府的主政系统是中国共产党系统，辅政系统是行政系统。

b．从行政管理实际来看，我国虽然也讲依法行政，根据宪法、法律、法规行政，但是我国往往首先贯彻执行中国共产党制定的方针、政策，作为行政活动的准则。所以，我国关于法的概念必须包括中国共产党制定的政策。

c．从我国的立法实践来看，我国的许多法律是中国共产党政策的总结和提炼。如果中国共产党没有在组织上认可或党的政策没有涉及的问题，一般不可能进入立法程序。

④从我国目前的行政管理的实际出发，我国依法行政应该有如下三个层次：

a．依法治党。有的人认为中国共产党是政治领导不应该属于依法行政的范围之内。这种看法是从西方的理论和实际出发来认识中国的问题。固然，中国共产党是我国的组织领导者但是它也是主政者，是政府决策的制定者，而政府仅是执行者。任何人都无法否认这一基本事实。如果不依法治党，在党权大于行政权、党权决定行政权的情况下，就不可能真正做到依法行政。宪法和各种法律都是在中国共产党领导下制定的，因此，各级党组织和党的领导者更应该严格用宪法和法律约束自己的行为。这是我国依法行政的关键之所在。

b．依法治政。这是依法行政的第二个层次。政府及其行政工作人员应该用宪法、法律和政策约束自己的行政行为。也即必须正人先正己。政府作为执法者首先必须自己守法。政府及其行政工作人员必须首先管理好自己。依法治政是依法行政的必要前提。

c．依法治事

依法治事就是政府按照宪法、法律和政策处理社会公共事务。在依法治党、依法治政的条件下，依法治事并不难做到，是水到渠成的事情。依法进行行政管理，处理社会公共事务，应该持之以恒，坚持不懈地开展管理工作。而不应该管理时紧时松，掌握法律标准时宽时窄。行政管理既不能搞?战场式?的管理，动辄开展什么?战役?；也不能搞什么?运动式?的管理。依法治事是一种十分复杂的日常工作，必须时时刻刻、勤勤恳恳地进行工作，而不是平时松松垮垮、漫不经心，等到问题成了堆，便大张旗鼓开展工作。如不彻底改变这种行政管理方式，就不可能真正做到依法行政。

（2）依法行政的作用

①依法行政是实现行政法治的必要途径。行政法治原则是指行政活动必须遵守宪法和法律，在其违反法律时应该受到一定的制裁，例如引起无效、撤销或赔偿责任的结果。依法行政既是对行政主体的法律约束，也是对行政行为的法律要求。仅制定出法律是不够的，最重要的是依法行政，这样才能实现法治主义。行政法治要求行政行为必须根据法律，符合法律；行政机关必须采取行动保证法律规定的实施。依法行政必须根据宪法和法律行政，而这是行政法治的重要组成部分和必要途径，如果不实行依法行政，那么，行政法治也无从谈起。

②依法行政是推动和发展社会主义民主的动力。从本质上来讲，依法行政就是以法律为主要手段来治理国家。对此，似乎没有疑义。但是，实际上依法行政是十分艰难的，是～个漫长的过程。尤其是在我们

这个以人治和专制主义为主要历史传统的国家，人治和专制在人们的头脑中根深蒂固，而民主传统尚没有真正建立起来。许多领导仍然搞?家长制?、?一言堂?和用人唯亲，不能听取不同意见，更不能批评。对整个社会来说，真正确立社会主义民主思想是十分艰巨的任务。依法行政就是在法律面前人人平等，就是将法律作为处理社会公共事务的惟一标准。这是民主主义价值观在法治方面的具体体现。推动依法行政，就是推动社会主义民主。依法行政的深入发展，必然推动社会主义民主的深入发展。依法行政是推动和发展社会主义民主的动力。

③依法行政是依法治国的主要手段。依法治国通过制度化、法制化治理国家。政府是管理国家政务的行政机关，肩负着治理国家的重要使命。依法行政是用法律来管理国家政务，是制度化、法制化的管理。治理国家必须有稳定的法律制度，这是治理国家制度化、法制化和秩序化的保证。法律作为一种处理社会公共事务的规则是稳定的、客观的。但是，要将它作为处理社会公共事务的主要手段则比较难了。这正是依法治国所遇到的难题。依法行政所强调的就是行政管理制度化、法制化，建立以法律为主要手段的行政管理秩序。依法行政不能因人废法、因权废法、因情废法、因言废法。

依法行政是实现依法治国的主要手段，是贯彻执行宪法、法律、法规和政策的关键。国家的任何法律、法规、政策都必须经过行政执行予以实施。如果在执行过程中不严格依照有关法律、法规、政策处理各种社会公共事务，那就不能够贯彻国家意志，治国方略就无法真正落实。政府不依法行政，依法治国就无从谈起。

④依法行政是建立并规范社会主义市场经济的需要。社会主义市场经济是法制经济。如果没有法律予以规范，市场经济不可能有秩序地运行，它的弊端和残酷将暴露无疑。暴利、欺诈、垄断等不法行为和不规则行为将恶性发展。这就需要政府依法予以规范。对市场经济的管理必须做到公平、公正、平等。依法行政就是用法律作为规范市场惟一的标准，公平、公正、平等地处理各种经济纠纷和利害冲突。但是，如果执法者不能公平、公正、平等地处理问题，势必造成市场混乱，破坏市场正常秩序，社会主义市场经济就不可能建立并发展起来。因此严格依法管理市场经济的非常重要。

市场规则是法制规则，市场运作本身破坏规则是必然的，但是并不可怕，因为有政府予以管理和规范。关键是政府本身是否破坏规范市场的法制规则。如果政府破坏了法制规则，也就是不依法行政，那么就会助长市场本身违法行为和不规则行为。这样势必在政府与市场之间出现交易，权钱交易、以权谋私等现象便大行其道。更有甚者，有的地方政府采取地区保护主义，搞割据经济，甚至动用警力，严重地破坏市场规则。这是严重地破坏法制，阻碍市场经济的发展。因此，只有依法行政才能建立并促进社会主义市场经济。

⑤依法行政是建设高效、廉洁政府的需要。依法行政首先需要行政主体用法律严格约束自己的行为。如果行政主体违法行政，寻租现象便会发生。开始是权钱交易，以权谋私，最后发展为买官卖官，交易原则进入权力场。政风不正，就不能够公平、公正、平等、高效地处理社会公共事务。一个腐败的政府必然是低效的政府，是一个软弱的政府，是一个缺乏制度化的政府，是一个口是心非、言行不一的政府，是一个缺乏合法性的政府。依法行政首先正己，然后才能正人正事。只有依法行政才能造就高效、廉洁的政府。

（3）依法行政的要求

依法行政的核心是依法制定程序行政。依法定程序行政有三个方面的具体要求：

①对行政程序必须予以法律规范。行政程序必须由国家立法机关设定，而不是由行政机关自行设定，否则就是违法。行政程序是实现民主和公平，提高效率，促进市场经济发展的保证，程序的公正性是依法行政的必要条件。没有程序的公正就不可能有法律公正。对法定行政程序的界定必须符合宪法和法律的要求，要体现公平与效率相结合的原则。

a．要强调将与公民合法权益相关的行政程序纳入法律规范的范围。这是指在行政机关与公民、管理者与被管理者的关系中，通过确定行政程序以保证公民和法人的合法权益。这是以程序公正确保执法公正。维护法律的公正和尊严，改变那种行政机关单向行政。没有这种程序公正，严格执法和执法公正只是空谈。

b．必须将公民合法参与行政管理纳入法律规范的范围。这些程序包括告知、听证、申请、异议等方式。公民以这些方式参与与他们自身有利害关系的行政管理活动，体现了公民的主体性和民主行政原则。

c．合理规定行政效率程序。这是对行政管理处理社会事务的时间和速度规范，是对官僚主义处理公务的拖拉作风的约束。但是，应该正确处理保护公民合法权益与效率之间的关系。

②严格遵守和实行法定程序。依法行政就必须严格遵守和实行法定程序行政。行政机关和行政工作人员必须在其法定的职权范围之内行使职权、发布法规和采取措施。应该根据法定授权和有关的法律规定进行各种行政管理活动。行政机关实行政务公开制度，即根据法律规定，公开有关的规范和信息资料。行政机关应该让社会公众了解其计划、决策和规章。公民有权向行政机关了解不属于国家机密的政务信息。当行政机关对公民实施行政行为前，应该给予公民提出意见、询问、证据和辩论的机会。行政机关必须在尊重公民人身权利和财产权利的条件下，依据法定程序对公民实行检查。最后，法定程序不容简化、打乱或颠倒。

③对违反法定程序者追究责任。违反法定程序一般有几种情况：a．滥用程序，是指行政机关擅自为程序附加了违反法律精神的程序；b．形式滥用，是指违反了法定程序；c．顺序倒臵，是指行政机关随意地颠倒法定程序和步骤；d．程序缺陷，是指法定程序中没有的程序。

确定行政行为是否符合法定程序和是否有效，一般是由下列机关确定：由行政监督机关确定；由立法机关审查确定；由司法审查确定；由行政复议确定。一旦确定行政行为违反了法定程序，就必须追究责任。对违反法定程序的行政行为予以撤销、变更或责令行政机关重新做出决定或重新履行义务；对公民的合法权益造成的损害应追究赔偿责任。此外还有赔礼道歉、承认错误、返还权益、恢复原状等救济性行政责任形式。

第一章 行政组织

案例一 H县的机构改革为何受挫VS巢湖市的乡镇综合改革

1、你认为H县机构改革失败的深层原因是什么？

答：H县的机构改革失败在一定程度上反映了我国政府机构改革的一个怪圈：膨胀一精 简一再膨胀一再精简。结合案例，H县的机构改革失败，其深层次的原因主要有：

（1）对改革缺少必要的综合性考虑。机构改革是一件牵涉面极广的事情，在进行改革之前，必须要有科学严密的分析论证，必须要综合考虑各方因素，辅之以配套措施，才容易取得成功。H县的机构改革，缺少必要的分析，机构的裁撤与增添缺乏合理论证，甚至出现了与法律法规冲突的情况；同时，被裁撤机构的职能又没有找到新的依托机构，最终造成相关功能得不到落实，不得不重新设臵机构。因此，机构改革一定要进行充分的论证和分析，做到有理有据，避免随意性。

（2）改革缺少必要的支持力量。机构改革牵涉组织的产生、消亡，事关人员利益，因此，在进行改革时一定要通过多种途径争取改革的支持力量。①上级领导及相关的支持：改革如果缺少了来自领导的支持力量，那么就很容易出现改革中断的情况，尤其是面对较大的利益关系时，更需要领导的支持。②改革执行人员的认同：改革的推进与落实，需要尽可能获得相关执行人员的认同，只有他们意识到改革的目的和意义时，才有可能使改革落实。③被改革及其相关人员的配合：机构改革必然使一部分既得利益者的利益受损，这时候获得他们的配合至关重要。

（3）对改革缺少充分的准备。这种匆忙改革，体现在对机构改革带来的一些问题缺少应对之策。比如案例中提到的人员分流这一难点，对于怎么进行分流，缺少具体的实施办法。

2、同样是自下而上的改革，巢湖市的乡镇综合改革为什么会取得不同的结果？

答：巢湖市的乡镇综合改革能取得不错的效果，就在于?综合?二字。具体而言，包括以下几点： （1）综合考虑改革的困难，采取了先试点后全面推行的策略。任何改革，不论规模大小，力度大小，要做到顺利，都需要采取合适的策略。实践证明，先小范围试点，通过总结修正再全面铺开，是十分有效得当的办法。

（2）为改革做足了准备工作。①改革之前进行了深入的调研，明确了思路，按照改革要求，采取了渐进的办法，避免过激的改革。在巢湖市的改革中，实行的是按计划，分步走，第一步推进行政机关改革，第二步推进事业单位改革。②面对改革中出现的一些难题，能够采取有效的应对措施，能够做到坚持法律法规办事。

（3）顺应民意，抓住时机，赢得了改革的支持力量。①农业税费取消后，乡镇政府和干部的工作重点由收费型、管理型向服务型、法制型转变；同时，农村经济和社会发展的现实，要求政府提供服务、经济发展环境和法制保证；现代交通、通信手段缩小了时空距离，为镇村规模扩大提供了条件。这些都成为

推进改革的有利因素。②改革需要有决心有魄力的锐意进取的领导，巢湖市的改革，从县到市有一批敢于进行体制创新的领导者。有没有来自上面的力量，往往成为改革成败与否的关键。③改革顺应了老百姓的意愿。农村旧的管理模式已经成为束缚农村生产力发展的一个重要因素。农民对于体制机制创新有着迫切的需要，这样，改革的力量得到了最大限度的加强。

3、你认为巢湖市的乡镇综合改革还有哪些不足之处? 答：巢湖市的乡镇综合改革不足之处有以下几点：

（1）农民的参与程度不够。乡镇综合改革在本质上来说是要为广大的老百姓服务，乡镇政府向服务型、向法制型转变需要有服务对象的参与，要多听取老百姓的需求和声音，避免改革的一厢情愿，出现改革与需求不吻合的情况，那么，改革的成本和代价就可能会很高。

（2）新职能的完善仍然存在困难。巢湖市的乡镇综合改革有助于厘清政府的职能，使其归位，强调经营性职能退出，公益性职能整合，但是，在现行的财政体制下，如何来解决政府服务性功能强化所带来的财政困难，将是一个考验。这些都需要更加详实的应对办法。

（3）一些政策仍需商酌。比如，交叉任职的问题，人员分流对策的后续应对。 4、机构改革应该遵循什么思路?

答：机构改革应该遵循的思路具体如下：

（1）切实加强领导。机构改革是一场革命，机构改革必将触及现行体制深层次的矛盾和问题，涉及到多方面权力和利益的调整，或多或少?危及?部分人员的既得利益，必然会产生阻力。为了排除各种干扰，最大限度地减少和避免震荡，应实行?一把手负责制?，由地方各级政府主要领导亲自组织实施。理顺体制，消除抵触，甚至设臵障碍等错误倾向。杜绝部门利益的干扰，确保此项改革沿着正确方向健康发展。

（2）加大宣传教育力度。政府机构改革，离不开公务员的理解、支持和参与。但此项改革必然与其作用对象产生矛盾，而且机构变化大、人员精简多，矛盾和阻力就更大。矛盾愈大，就愈难顺利进行和愈 轻易失去预期的效果。要最大限度化解矛盾、减小阻力，就必须加强宣传教育工作。具体包括：①应层层召开动员大会，并组织认真学习有关文件；②应利用报刊、广播、电视等传播媒体，进一步广泛深入宣传改革思想，把全体人员的思想统一到改革的部署上，激发广大公务员识大体、顾大局，积极投身这场改革的热情；③在竞争上岗时应深入细致地做好去、留人员的思想工作，为深化改革营造出和谐、安定的环境。

（3）积极稳健操作。尽管深化地方政府机构改革的主动权在政府，但改革同投资、融资、国有资产治理等体制，以及市场发育状况、社会保障制度、社会中介组织的建立健全等都有直接联系。具体为：①应把改革同促进经济社会发展、保持社会政治稳定统一起来，注重把握公务员的心态和承受力，根据现有条件和可能达到的程度，既积极大胆开拓，又有计划地分步稳妥推进。做到思想不散，秩序不乱，人员妥善安排，国有财产不流失，工作正常运转。②改革是在动态条件下进行，所以还必须使改革的结果发生良性导向机制，让每一方面的改革及其中的每一步改革都产生承上启下的作用，并在纵、横向上衔接，切实保证改革的连续性和正确方向，为继续全面深化改革积累经验。③在改革的实践中还应注重避免机构重组换牌、人员?换窝?的扭曲以及仍把此项改革简单地当作裁减机构和人员等偏差出现。

（4）严格法纪。严明的法纪是顺利深化政府机构改革的重要保障。因为人员分流牵涉到公务员的切身利益，所以领导职务类公务员应严守政治纪律，充分发扬民主，广泛听取群众意见，做到公开、公平、公正，出以公心。决不能借人员精简分流之机行打击报复之实，或借机拉帮结伙，搞任人唯亲。否则，必然激化矛盾，引发不安定因素。而个人尤其是党团员则应服从组织的安排。

（5）做好人员分流工作。政府机构改革人员编制精简幅度大，而越到基层人员分流的难度越大。因此，必须从战略高度深刻熟悉公务员定岗分流重大而深远的意义，坚持?带职分流，定向培训，充实企业，优化结构?的原则，以高度的政治责任感千方百计开辟分流渠道。

第二章 行政领导

案例一 一个县委书记的苦辣酸甜

1、从领导方法上讲，县委书记Z的领导方法是否存在问题?如有。表现在哪些方面？ 答：领导方法是指领导者为达到某种领导目标而进行的认识活动和实践活动的方式和手段。简单地说，

领导就是领导者从事领导活动所运用的方式和手段。客观地说，县委书记Z勤勤恳恳，兢兢业业，为县域发展做出了很大的贡献，但是从领导方法上讲，县委书记z的领导方法还是存在一定问题的，表现在这些方面：

（1）没有把握好自己的角色定位。作为一个县的一把手，县委书记的角色定位应该是上级决策的执行者、本地发展的领导者、社会稳定的责任人、党组织和领导干部的形象代言人。即县委书记要履行的是兴一县发展、富一县百姓、正一县风气、保一县平安的职责。对于这样一个具有多重角色的职位，更需要做到抓住主要角色，并很好的同其他角色转换，避免角色冲突。

（2）缺少必要的授权。因为县委书记更多的要考虑全局的大政方针，因此，进行恰当的授权则是必须的。作为普遍采用的一种领导艺术，授权可以调动下属的积极性，可以弥补自身知识结构和专业能力方面的缺陷。通过授权来解放自己，使自己能更多的专注于决策，从而避免出现事事亲为的局面。

2、你认为县委书记的主要职责是什么？

答：县委书记的执政能力与领导水平的高低，直接关系到县域建设的兴衰成败，关系到县域改革开放的稳定和繁荣。因此，县委书记的主要职责应是：

（1）科学民主决策。县委书记是一个县的一把手，是全县各项工作的总负责人，对各项重大决策的出台起着决定性的作用。县委书记要坚持全心全意为人民服务的宗旨，从为全县人民谋利益的角度出发，对各项重大问题深谋远虑，高瞻远瞩，坚定果断地做出科学决策。决策要分清轻重缓急，利弊得失。对重大问题做决策时，要深人实际，调查研究，了解民情，发现问题，拟订方案的决策方法。重大决策必须充分反映民意，切实珍惜民力，做到决策的科学化、民主化。决策时要实行民主集中制，但不能瞻前顾后，因众人意见不一而优柔寡断贻失时机。

（2）搞好班子队伍建设。这需要县委书记的团结、合作、组织能力。县委书记要具备统领全局的战略头脑，具有超强的凝聚力，一呼百应的组织才能，能调动全县各界的积极性，使之成为建设中一支无坚不摧的力量。①要正确处理好党委、政府、人大、政协四套班子的关系，发挥四套班子作用。要在党委的领导下，将政府的行政职能，人大的监督职能，政协的议政职能发挥得淋漓尽致。②要处理好自己与副职，副职与副职之间的关系，充分发挥副职作用。要主动为副职排忧解难，不要揽功推过，要适度放权，不要高度集权。要保持中立公正的形象，积极调解副职之间的矛盾，化解他们嫉妒猜疑之心，制止他们争权越位，相互拆台的行为。③要协调好下级各部门之间关系，发挥部门作用。消除部门间推诿扯皮，明争暗斗的行为。要坚持把协调工作做好，化解分歧，消除矛盾，形成全县干部思想上交心通气，困难上互帮互助，工作上你追我赶的良好局面，建成一支召之即来、来之能战、战之能胜的干部队伍。

（3）识人用人。善于发现人才，团结人才，使用人才，是领导者成熟的主要标志之一。识别、考核、选拔、任用干部是县委书记最重要的职能，是振兴全县，激励人心，搞好工作的有力保证。

（4）做好表率。县委书记作为党组织和领导干部的形象代言人，要有拒腐防变，廉洁奉公的自律意识，在各个方面都起到一个表率作用。

总之，县委书记的主要职责简单说来就是?出主意、用干部、作表率?。 3、如何提高领导活动的效率？

答：通过上面的分析可看到，要提高领导活动的效率，需要做到：

（1）坚持把握职责范围。现代社会分工细化，一项工作需要具体多方面学科背景、专业能力的人员共同完成。领导者需要做的就是做好组织协调工作，把握住自身的职责权限，保证活动在控制之中，保证各方人员积极性、能动性都得到最大发挥。

（2）坚持进行科学领导。只有坚持科学领导，才能避免随意、盲目，才能保证领导活动的正确方向，从而实现效率的提高。①迸行决策和制定计划必须按照科学的原则；②对整个组织活动的控制以及对下属的监督、考核必须纳入到科学的规范体系中。

（3）坚持完善领导艺术。①在充分运用合法性来源的权力基础上，通过恰当有效的办法，积极实现权力权威的重合。尤其需要多加关注非正式结构，非正式领导者。②领导者要学会有效地授权。授权并没有特定的法规和规章可以遵循，完全是凭借领导者对被授权人的认识和判断而展开的一种领导艺术，因此要学会因事择人，视能授权，既调动了积极性，完成了组织目标，又实现了权力权威的加强。③领导者能够高明有效的用人。领导者只有依靠用人才能有效地促成组织目标的达成。

案例二 艾森豪威尔成功?领导公式?——授权+赢得追随+实现目标

1、授权体现的思想实质是什么？

答：领导授权的思想实质是领导者智慧和能力的扩展与延伸，体现的是一种参与式管理。因为授权的对象往往是领导信赖的能干部属，这本身就体现了上级在认识自己的智慧和能力的基础上，对于部署的了解。通过授权调动部署的积极性，完善自身的知识结构和专业能力，也使自己有精力解决更重要的问题，从而在共同的努力下实现组织目标。

2、你如何理解艾森豪威尔的?领导公式?？

答：领导是指领导者在特定的结构中依靠其综合影响力的运用与扩展，通过示范、说服、命令等途径，动员下属实现群体目标的过程。按照这个定义，艾森豪威尔的?领导公式?，即授权+赢得追随+实现目标，在很大程度上反映了领导活动的本质。 （1）?授权?实际上同示范、说服、命令一样，是一种运用权力的方式，是实现目标的一种途径。 （2）?赢得追随?实际上强调的是领导者获得权力与权威的重合。一个领导者拥有权力，未必能赢得追随，因为在现实生活中，正式领导者与非正式领导者常会发生背离。一个成功的领导者应该集正式领导与非正式领导于一身。 （3）?实现目标?是领导活动最本质的意义所在。领导者通过授权，为自己赢得更多的精力去思考解决更重要的问题，同时，授权也调动了部属的能动性，使其能力得到锻炼和提升，进而使领导者赢得权威。当权力权威重合时，组织目标的实现就变得更加容易。 3、试评价艾森豪威尔的授权艺术。 答：艾森豪威尔作为一名成功领导者，其成功与其自身的优秀能力有关，更与其良好的领导艺术相关。 （1）领导行为和领导目标之间存在着间接关系。即制定和规划目标的领导者本人并不是目标的实现者，相反，他是依靠用人和调动下属的积极性使目标得以实现的。因此，如何鼓动和激励下属自觉地实现组织目标便成为领导活动不同于其他社会活动的最重要的特征。领导活动的这一特征就集中体现为以如何用人为核心的艺术化过程。

（2）在所有的艺术化过程中，授权是领导者普遍采用的一种领导艺术。①艾森豪威尔认为，作为领导，应该全力做好最重要的事情，而其余的一些事情，必须采取大量授权的方式。领导平时应该给予部下各种机会，鼓励他们独立工作，培养他们独立作业的能力，增强部属的参与意识、使命感和成就感，让他们能够得到充分的锻炼和发展。授权以后应该对部属表示充分信任。充分信任等于给了下属一个平台，一种机会，给了其受尊重的感觉，让其有一个广阔的施展抱负的空间，而领导者自已则有充裕的时间去思考重大决策问题。②授权也要讲原则。a．要因事择人，视能授权。艾森豪威尔十分注意授权的对象，强调要找自己信赖的部属。b．要明确权责，适度授权。艾森豪威尔也注意到，自己胜任的决策可以不授权，不能胜任的决策就应该授权给他人，这样才能保证决策的可行性及领导的有效性；对于某些决策，艾森豪威尔允许部属自由做出，但事前必须让他知道决策的内容，采取的是一种中间状态的授权方式。c．要授权留责，监督控制。无论授权到何种程度，责任都是不能下放的。对艾森豪威尔来说，授权只能意味着责任的加大，不仅对自己，更要对部下的工作绩效负全部责任。领导者不仅应该tE部属分享成功的果实，也应该分担部属失败的责任，即使失败的原因全部来自部属的过错。领导应主动地为部属排忧解难，虽然部属的过错影响了组织的效能，但他却因此赢得了部属的信任与支持，赢得部属的追随，这将给组织带来巨大而持久的效能。

（3）从材料中可以看到，艾森豪威尔十分精通授权之道，能够把握住授权的精髓，娴熟地运用其领导艺术，取得了一个领导者、一名政治家的巨大成功。、他的授权之道，很值得学习。

补充案例：在一个中等规模的警察局，记录与支持都是整个警察局的信息中心，琼（June）得到了记录与支持部办公室主任的职位。这个职位待遇优厚，工作时间适当，要求监督三个部门的工作，即电话回馈部、数据输入部和报告回收部，共有八个下属工作人员。这些部门的工作要求有电脑操作能力、沟通能力以及文件管理能力。琼向记录与支持部部长詹姆斯〃马修斯（James Marthews）汇报工作，后者则直接向局长斯坦〃戚尔海特（Stan Wilhite）负责。

经过最初几天的观察和适应，琼从几个同事和下属那里了解到前任鲍勃-雷瑟特（BobLaeert）的一些情况：退休时他已在这个职位上工作了20多年。据说他缺乏创新和效率意识，而且没有足够的胜任工作的管理技能。就职一个星期后，琼注意到她的几个下属表现不够积极，缺乏动力。通过观察下属的表现和检查下属过去的绩效评估情况，琼发现前任领导对所有成员的评价都是?合格?。同时，琼没有找到以前的考核面谈记录。尽管他们工作积极性不高，但这些工作人员还是有足够的能力来完成那些相对简单和重复性的工作。

琼注意到部门工作的效能问题。组织工作似乎不够有效。例如，事故报告的丢失数量，以及不能在规定时间内查到证据材料等情况，都是显而易见的工作组织效率不高的表现。

一个积极的方面是，琼发现她的下属们是一个很有凝聚力的团队。通过进一步观察，她认为这三个部门的工作受制于技术方面的局限。例如事故报告输入电脑后，只是单一存放着，并没有成为系统。她也发现该部门工作缺乏其他部门的帮助和支持。那些不在同一座办公楼里的其他部门，如麻醉品部、特别调查部和西南管辖区都要通过记录与支持部传送或取回信息。信息系统的组织架构受到限制，这似乎引起了外部的协调问题。不合时宜地获取和传递文件就是显而易见的问题之一。

就职第二周的星期一，琼参加了一个部门会议。会议上斯坦〃威尔海特宣布了他的退休决定，并公布继任者是拉里〃班克斯（1arry Banks）。对于这一宣布，部门官员们并不感到吃惊。散会后，琼在走廊上遇到了詹姆斯。詹姆斯觉得局长宣布退休并不令人吃惊，令人吃惊的是拉里〃班克斯的继任。他进一步指出，班克斯先生是从?见过大世面?的圣迭戈警察局调来的，据说他以创新而闻名，非常注重提高组织效率。

问题：1、琼应如何提高下属员工的积极性和创造性？

答：针对员工的情况，琼应该采取以下的方法来提高下属员工的积极性和创造性：（1）建立创新的组织文化。创新是一个组织得以生存和发展的源泉，创新是在继承原有的优点的基础上的创新，创新意味着组织在理念、方法、管理体制等多方面的创新。（2）提高员工的效率意识。员工的效率意识是组织效率的基础，如果员工不具有效率意识的话，就会在组织中形成不良的工作作风，从而导致整个组织效率的低下。（3）建立有效的绩效管理制度。任何管理，包括公共组织的管理，都需要某种诱因机制的存在，才能激发人的工作热情和动力。组织诱因机制最重要者莫过于将绩效与奖惩相联系。通过绩效评估，使组织的激励约束机制有了依据，建立在绩效评估基础上的奖惩，强化了组织的激励机制。（4）建立有效的激励机制。 激励在管理中具有多方面的重要功能。它有助于激发和调动职工的工作积极性，有助于将职工的个人目标导向实现组织目标的轨道，有助于增强组织的凝聚力，促进内部各组成部分的协调统一。

2、为什么鲍勃〃雷瑟特的领导方式不是很有效？

答：鲍勃〃雷瑟特的放任式的领导方式不是很有效的原因在于以下几个方面：（1）不注重效率和创新意识。鲍勃〃雷瑟特缺乏创新和效率意识，而且没有足够的胜任工作的管理技能。在领导过程中，领导者如果不具备效率和创新意识，就会导致组织成员没有效率观念，也缺乏创新的意识。（2）不善于运用有效的激励手段提高员工的积极性。就职一个星期后，琼注意到她的几个下属表现不够积极，缺乏动力。通过观察下属的表现和检查下属过去的绩效评估情况，琼发现前任领导对所有成员的评价都是?合格?。同时，琼没有找到以前的考核面谈记录。这就意味着组织中缺乏有效的绩效评估，员工干好干差都一样，从而导致领导行为的失效。（3）对部下的工作没有适当的指挥监督，工作人员均凭自己的意见各自为政，工作缺乏统一的标准，容易导致管理的混乱。（4）对下属没有正确的领导，人员的思想与行动非常不一致，大家无法形成牢固的团体意识，组织如同一盘散沙，精神涣散，情绪低落，随时有瓦解的可能。

3、琼需要采取什么战略来提高工作效率，才能达到拉量〃班克斯可能的要求？

答：琼要采取民主式和以人为中心的领导方式才能提高工作效率，以达到拉里〃班克斯的要求。民主式的领导对部属使用鼓励和引导的方式，让大家参与工作的决定并了解如何去做工作，使部属的工作潜力可以得到充分的发挥。民主式的领导被认为是一种较为理想的领导方式，它对于工作效率的增加能够产生明显的效果，在这种领导方式下，人员会产生一种喜悦感与满足感，故能自主自发地积极工作，能够充分发挥员工的工作潜能。

（1）民主式的领导的特征为：①机关的决策制定由大家共同参与决定，领导者只是处于决策过程中的最后一步而已；②决策制定以后，如果部属发现有不妥或行不通之处，可以直接请求修正；③决策实行

的结果，凡有功之处，首长与员工共同分享工作成果；如有过失则行政首长先行检讨，然后再去寻求造成过错的原因；④对部属的奖惩是根据客观的事实及公平的标准来决定的；⑤领导者与部属充分合作，水乳交融，没有心理上的距离感；⑥对部属作政策性的指导，有关工作细节则放手让部属自行处理；⑦关心部属的生活及需要，尊重部属的人格。

（2）以人员为中心的领导。以人员为中心的领导者，把部属看得十分重要，不仅顾及到他们的生活，而且让他们参与机关的决策。其特质为：①领导关心部属的生活，如个人情况、家庭状况、工作是否满意等；②部属被授予应有的权责，在其职责范围内，领导者不随便加以干预；③经常与员工举行会议，交换意见，听取部下的工作报告及存在的问题；④以善意的态度为部下提供指示；⑤运用激励法则以满足部下的需要；⑥信任部属；⑦强调创新的意识。

第三章 行政决策 1、?川气出川?工程不了了之 2、?面子工程?为何栽了面子

1、决策过程中如何排除外部环境的干扰？ 答：、决策过程是一个复杂的，有多种因素掺杂其中的过程，各种因素都会对决策产生不同程度的影响。要保证决策的质量就需要排除外部干扰，做到科学合理决策。具体来说，应该这样来排除外部环境的干扰：（1）把握住决策对象的特点，保证信息质量。各种社会公共事务和问题本身的重要性、紧迫性和特殊性无疑对行政决策的议事日程安排、决策方案的拟订和选择都有重要的影响。进行决策时，必须把握住这些决策对象的特点，抓住关键，抓住本质，避免被决策对象的一些表面现象所迷惑。（2）把握好政治、法律、外部压力等因素。在决策过程中，这些都是影响决策的重要因素，但是，事物往往具有两面性，这些因素既有制约决策的一面，也有利于决策的一面。进行决策时，要善于利用这些因素的有利面，把不利变为有利，发挥其正面作用，防止其负面作用。（3）把握好决策的程序与方法。现代决策讲求科学化、民主化，因此，在决策过程中要充分参考专家意见，充分吸引民众参与，严格按照决策程序，避免领导者个人主观意识，依法决策。（4）提高决策者个人素质。决策者的素质高低对决策结果影响极大。影响行政决策的个人素质有政治素质、专业素质、文化素质、管理素质、心理素质、生理素质等六个方面。

2、从决策技术过程的角度对这两个案例作分析，看是哪些环节出了问题？

答：行政决策的过程一般包括确定决策目标、拟订备选方案、选定行动方案、决策过程反馈等几项，理论上讲，一个真正严格按照决策过程制定的决策是具有合理性、科学性以及正确性的。上述案例中行政决策问题的产生有以下几方面的原因：（1）决策目标选择不合理。任何决策都是要解决一个问题的，对问题的准确、完整的陈述和抽象，是决策目标正确的前提。目标的确定包括两个方面：①通过对整体环境的探察、研究，找出制定决策的理由。②在探察所积累材料的基础上，分析和辨明决策的条件，进而确立决策目标。案例中的两个决策者都缺少对问题的准确清楚了解，属于我国行政实践中典型的领导主导型的?拍拍脑?决策，完全没有考虑行政客观实际，具有较大的盲目性、随意性。（2）决策反馈环节失效。决策活动是持续动态的过程，是随着掌握的决策信息随时调整的过程。整个决策过程的确定目标、拟订方案和选择方案的不同阶段中，应当不断地通过信息反馈，对过去的抉择进行实践性评价和检验，尤其是对最后的抉择进行实践性评价和检验，验证决策的正确与否及其程度，及时修正决策方向或弥补决策遗漏，从而避免重大决策失误。在案例中，相关决策反馈并没有发挥有效作用，对于决策的可行性缺少必要的论证，而 这些事关决策走向的问题，如果不能向决策者及时反馈，得到修正，那么出现重大决策失误将是不可避免的。

3、这两个案例可以向我们提供哪些教训？ 答：这两个案例向我们提供的教训主要有：（1）要加强决策的科学性。行政决策不同于一般的决策，因为它的影响范围更大，更广，甚至一些潜在的决策效果都一时难以评估。因此，科学决策，保证决策结果的科学合理至关重要。加强决策的科学性，首先要避免行政首长个人的经验和意志所进行的决策，尤其要避免决策者掌握的信息不准确、不完整，知识不足，情况不明，草率决策。（2）要加强决策的民主性。 加强决策的民主化，首先要扩大决策的参与面。决策是一项涉及多种因素的活动，加之行政决策影响深远，所以要尽可能吸收多的力量参与到决策中来。这种参与包括专家的参与，给决策提供技术支撑，还包括利

益相关者的参与，以保证决策的合理性，避免出现脱离实际的决策，进而获得最大限度的支持。其次是适当的授权赋能。决策中，要依据具体的情势，把一些可以由下级来决策的事情交由下级来决策。

补充案例：温岭市温峤镇工业园区选址民主听证会

建立开发区、工业园区是中国发展经济的一个重要举措。中国有不同管理层次与权限的开发区、工业园。因此，对于开发区、工业园区的选址是一桩重要的工作。一是，开发区对于该区所在地来说，可能是经济上的一次不可多得的发展之契机。这就不难理解为何全国各地争建各类开发区。二是，开发区、工业园区需要征集农村的土地，这就涉及到被征用土地的村庄与农民的利益问题。因此，对于地方政府来说，开发区的选址需要谨慎从事。而温岭市温峤镇工业园区选址以民主昕证会的形式加以解决。

2002年11月6日，温峤镇召开了?温峤镇工业园区选址?民主听证会。市、镇人民代表、政协委员，各村书记、主任，镇土地管理所、规划所、工商所负责人及部分村民参加了听证会。首先由分管工业的副镇长就新建工业园区的必要性、新建园区的可行性分析及实施办法向与会者作了说明。接着分管城镇建设的副镇长代表镇政府介绍选址的情况，并向与会者提出两个选址：张老桥、前洋下一带，或者青屿到半山一带。与会者就工业园区选址展开讨论。对于政府选址的考虑，与会者有不同的看法。上牧村村民葛予杰同意政府的第一个选址，认为从优先发展角度考虑，设在张老桥较为合适，其理由是周边有不少工量刃具企业，可以将温峤发展成为工量刃具的集散地。信用社一位退休干部认为从现状看，只能设在张老桥一带。副镇长程东升也认为张老桥的选址较为理想。而青屿村村民刘春友、下保村村民郑玉林、茅洋村村民朱学友等认为青屿选址较合适。另一些与会者不同意这两个选址而提出另外的选址，如江厦村村民蔡学富与蔡学才、岭脚村章美云认为，江厦、梅溪一带可以考虑建成工业园区，老干部潘雪庭认为可以考虑上、中街西岙庵作为工业园区。

听证会后，镇政府相关部门的领导进行讨论，形成初步的意见，请镇人大主席主持召开镇人大主席团会议，决定是否将镇政府的意见提交人大代表表决。镇人大主席宣布人大主席团同意提交并主持人大会议，最后人大代表表决通过了镇政府关于选址的报告。镇人大决议认为老张桥一带是温峤镇新建工业园区理想的近期选址，但同时指出青屿一带具有发展潜力，可作为工业园区中长期的选址。

问题1．举行昕证会体现我国行政决策改革和发展的哪些趋势？ 答：（1）公共政策一般是指政府为解决现实和潜在的社会问题而作出的决定和行为。由于政府的决定和行为涉及到社会生活的方方面面，并对这些方方面面产生广泛而深远的影响，使得公共政策现象成为一个极其复杂的社会现象。特别是在公共政策的制定过程中，所涉及的价值观_般都多种多样，表现出不同的行为和意义。但是因为公共政策有其特有的规律，要求其用特有的方法处理问题，要求其用特有的规范归纳和看待事物，所以，要按照科学化与民主化的规律办事。只有这样，才能改善公共决策系统，促进其高效安全运行，才能不断提高公共政策的制定及其执行的质量，从而保证国家公共管理秩序正常的运行，举行听政会体现了我国行政决策的综合化、科学化和民主化。

（2）行政决策的综合化，是指行政决策时，由单目标向多目标的综合化趋势。其理由如下：①这种趋势是个人决策向团体决策发展的必然结果；②这种趋势是单目标决策失灵的结果；③这种趋势是行政决策者为了达到最佳管理效能的结果；④这种趋势是行政机关为了适应竞争环境的必然结果。

（3）公共政策的科学化与民主化，是现代社会的一项普通政治原则和社会行为准则，也是中国社会公共管理发展的必然归宿。在政府公共权力日益扩大，公共政策对社会政治、经济、文化等领域影响的广度和深度日益加深的今天，政府的决策行为直接关系到国计民生。为了规范政府公共政策的行为，减少政策的失误，树立良好的公共形象，保证国家公共管理秩序的高效运行，就必须要求公共政策在制定过程中的科学化与民主化。

①公共政策科学化，是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法，特别是政策科学的理论和方法来进行决策，同时，还应当采用科学合理的决策程序，任何人不得随意改变或者不执行这些程序，在公共政策成熟的基础上，应当把调查程序、决策程序、执行程序、评估程序等这些合理的程序变成制度和法律。

②公共政策民主化，是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织能够充分参与公共决策的过程，在公共政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，并在决策系统及其运行中逐步形成深入

和上级指示办事。权高于法、利重于法、人情大于法等传统观念也使监督大打折扣。

②体制层面的原因。包括：a．乱执法监督的动力不足。目前我国在行政权配臵上，上下垂直领导部门不断增加，上级直接指挥功能被增强；即使不采取垂直管理模式的系统，上下级机关之间的利益关系也十分紧密，一体化倾向严重。b．监督体制不健全，监督机制不完善。代表政府的行政执法监督机构缺乏应有的独立性，地位偏低、授权不足、权威不够，欠缺必要的行使监督权的信心。

③规则层面的原因。包括：a．监督手段疲软，惩处不力。法律赋予的执法监督手段单一，效果差，执法监督工作中的形式主义严重；行政违法乱纪的法律责任体系不健全。b．关于行政监督所应遵循的程序规定不清晰、明确。行政执法监督，特别是层级监督，缺乏具体的法律依据，到目前国家没有这方面的法律、法规。

改进行政监督有效性的思考和建议：

国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出，今后十年全面推进依法行政的目标之一，就是?行政监督制度和机制基本完善，政府层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。?研究行政监督问题，完善监督制度与机制，应当坚持权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的原则，做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。具体来说，有以下几点：

①科学合理配臵行政监督职能，完善监督制度建设，探索监督的新方式、新机制。

a．突出政府行政监督职能。应当考虑进一步强化各级政府的监督权，并加强对部门的行使监督权的指导与监督。关于执法和执法监督职能的配臵，可以根据行政执法权与行政执法监督权适当分离的思想进行。可以考虑把省市级行政执法机关的执法任务全部或者大部分下放给相应的各县区级的执法机关，从而使省市级行政执法机关把主要精力转到层级监督工作中来。在现有行政执法体制不变、诸多法制弊端无法消除的情况下，对监督效能的发挥应当更多地依靠各级政府的行政监督，这也许是切实解决层级监督的力度不够的良策。

b．政府监督职能定位。政府监督应当是全面监督，配臵职能也应当是全面而科学的，就目前而言，应当强化的监督职能主要有：对行政行为的监督职能、行政行为的事前和过程监督职能、依申请的监督职能、对下级政府和所属部门的监督职能。

c．政府监督的职能、程序、方式、责任的法定化问题。目前国家在监督制度建设方面空白较多，相关制度尚需建立。有些地方制定了有关的地方性法规或者地方政府规章，但尚需在总结完善的基础上给予法定化。同时，要完善行政执法机关的内部监督制约机制，建立健全经常性的监督制度，积极探索层级监督的新方式、新机制。

②强化行政监督机构建设，综合协调监督力量，形成大的监督格局。

任何一项职能必须由与之相适应的机构(主体)来承担。在具体行使政府的一般监督职权机构的设计上，应当坚持以下原则：

a．高位原则。只有在监督者具有较高地位、足够权力，并具有高度权威性的情况下，监督工作才能收到明显成效。因此，必须通过立法，赋予监督职能机构以较高的地位和较大的职权，以增强其在执法监督工作中的权威性。

b．专职原则。执法监督机构、人员、职能的专职化，是监督工作的性质决定的，早已成为政治发展特别是现代民主政治发展的基本要求。应切实做到监督职机构必须专属监督之职，不能兼司他职，以免分散精力、顾此失彼。

c．独立原则。历史的经验教训证明，要避免不应有的外部干扰，特别是避免受到来自被监督者的牵制影响，原则上监督机构应以垂直领导为主，在人、财、物等方面具有必要的自由独立，保证有较为充分的人事权和办案经费，能够依法独立行使监督职权，决不能由于人、物等方面的因素而受制于被监督者。 d．保障原则。国家应当保证行政执法监督职能部门工作人员有较高的社会经济地位和政治地位，在他们的职业、职位、政治、人身、财产、住宅安全方面，以及在薪金、福利、教育、培训、晋升、交流、保险、休假、退休等方面，有充分的法律保障和政策保障。

在强化执法监督机构建设的同时，还应采取有效措施，将各种行政监督力量更有机地组织和协调起来，形成纵向贯通、横向联系、组织严密、结构合理、协调配合的网络化组织体系，形成大的监督格局。在这个大的监督格局中，纲应坚强有力，网应覆盖行政权力行使的所有范围和全过程，方能产生最大的监督合

力和最佳的总体效益。

③强化监督手段和权威，加大惩戒力度，同时也要进一步明确监督者的责任。

强有力的监督手段和权威是保证执法监督工作富有成效的重要因素，也是确保依法行政、建成法治国家的一个要件。从我国监督工作的经验教训和现实情况看，执法监督职能机构都应当拥有强硬、高效和完备的监督手段，包括披露材料权、扣押财物权和人事处分权。同时，执法监督工作本身应当严格遵守程序，如果监督者有违法处理、处理明显失当或拖延不处理等违法失职行为时，也必须承担相应责任，真正做到任何公权力都受监督。

2、试论如何提高行政监督

加强和改进行政监督，可以从以下几点出发，进行监督体制改革和创新：一是，公共政策制定与执行尽量由有能力实现政府目标的较低层次的政府和政府部门来完成，较高层次的政府更多地负责指导与监督。二是，上级政府对下级政府和本级政府所属部门的监督职能应当独立和强化。三是，除专门监督由专门机关行使外，政府一般监督职权应由政府的一个综合监督部门来行使。四是，政府监督应当是全面监督，既包括对具体行政行为的监督，也包括对抽象行政行为的监督；既应有事后监督，也应有事前和过程监督；既应有主动监督，也应有依申请的监督。 具体来说，有以下几点：

（1）科学合理配臵行政监督职能，完善监督制度建设，探索监督的新方式、新机制。

①突出政府行政监督职能。应当考虑进一步强化各级政府的监督权，并加强对部门行使监督权的指导与监督。关于执法和执法监督职能的配臵，可以根据行政执法权与行政执法监督权适当分离的思想进行。可以考虑把省市级行政执法机关的执法任务全部或者大部分下放给相应的各县区级的执法机关，从而使省市级行政执法机关把主要精力转到层级监督工作中来，即从监督行政管理相对人改为监督行政机关及其执法人员为主。在现有行政执法体制不变、诸多法制弊端无法消除的情况下，对监督效能的发挥应当更多地依靠各级政府的行政监督，这也许是切实解决层级监督的力度不够的良策。

②政府监督职能定位。政府监督应当是全面监督，配臵职能也应当是全面而科学的，就目前而言，应当强化的监督职能主要有：对行政行为的监督职能、行政行为的事前和过程监督职能、依申请的监督职能、对下级政府和所属部门的监督职能。

③政府监督的职能、程序、方式、责任的法定化问题。如果说行政执法行为要通过立法加以严格规范的话，那么执法监督职权的行使也不能随意进行。目前国家在监督制度建设方面空白较多，相关制度尚需建立。有些地方制定了有关的地方性法规或者地方政府规章，但尚需在总结完善的基础上给予法定化。同时，要完善行政执法机关的内部监督制约机制，建立健全经常性的监督制度，积极探索层级监督的新方式、新机制。

（2）强化行政监督机构建设，综合协调监督力量，形成大的监督格局。

任何一项职能必须由与之相适应的机构（主体）来承担。在具体行使政府的一般监督职权机构的设计上，应当坚持以下原则：

①高位原则。中外古今的历史经验早已说明，只有在监督者具有较高地位、足够权力，并具有高度权威性的情况下，监督工作才能收到明显成效。因此，必须通过立法，赋予监督职能机构以较高的地位和较大的职权，以增强其在执法监督工作中的权威性。

②专职原则。．执法监督机构、人员、职能的专职化，是监督工作的性质决定的，早已成为政治发展特别是现代民主政治发展的基本要求。正因为如此，邓小平同志1980年在《党和国家领导制度的改革》重要讲话中就强调指出：?对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。?可见，应切实做到监督职机构必须专属监督之职，不能兼司他职，以免分散精力、顾此失彼。

③独立原则。历史的经验教训证明，要避免不应有的外部干扰，特别是避免受到来自被监督者的牵制影响，原则上监督机构应以垂直领导为主，在人、财、物等方面具有必要的自由独立，保证有较为充分的人事权和办案经费，能够依法独立行使监督职权，决不能由于人、物等方面的因素而受制于被监督者。

④保障原则。国家应当保证行政执法监督职能部门工作人员有较高的社会经济地位和政治地位，在他

们的职业、职位、政治、人身、财产、住宅安全方面，以及在薪金、福利、教育、培训、晋升、交流、保险、休假、退休等方面，有充分的法律保障和政策保障。总之，国家要采取切实有力的法律和政策措施，吸引更多的优秀人才从事行政执法与执法监督工作，保持一支规模适当、事业心强、素质高、技能强、有经验的专职行政执法监督工作队伍。

在强化执法监督机构建设的同时，还应采取有效措施，将各种行政监督力量更有机地组织和协调起来，形成纵向贯通、横向联系、组织严密、结构合理、协调配合的网络化组织体系，形成大的监督格局。在这个大的监督格局中，纲应坚强有力，网应覆盖行政权力行使的所有范围和全过程，方能产生最大的监督合力和最佳的总体效益。

（3）强化监督手段和权威，加大惩戒力度，同时也要进一步明确监督者的责任。

强有力的监督手段和权威是保证执法监督工作富有成效的重要因素，也是确保依法行政、建成法治国家的一个要件。从我国监督工作的经验教训和现实情况看，执法监督职能机构都应当拥有强硬、高效和完备的监督手段，包括披露材料权、扣押财物权和人事处分权。同时，执法监督工作本身应当严格遵守程序，如果监督者有违法处理、处理明显失当或拖延不处理等违法失职行为时，也必须承担相应责任，真正做到任何公权力都受监督。

监督制度的不健全，造成对不良政风制约乏力的体制性漏洞。行政监督在我国具有悠久的历史，积累了丰富的经验。我国现阶段的行政监督体系庞大，制度不少，从总体上来说运行是良好的，作用是显著的。但也要看到，在我国行政监督的一些具体制度中，不配套、不健全的问题比较突出，行政监督工作制度化进展缓慢，监督机制缺乏稳定性、科学性和严密性，在对不良政风的制约上，相当乏力，实效较差。在今后的行政运行中，还应当从以上几个方面着手，切实进行行政监督制度的改革与完善。

3、行政监督应具备哪些基本特点？联系实际谈谈我国行政监督中存在的问题及对策。

（1）行政监督是指对国家行政的监督，是政党、国家和人民根据法律的规定，对国家行政机关及其工作人员在行政管理活动中执行法律与遵守纪律的情况所进行的检查、督促、指导、纠错的活动。它既包括行政机关以外的机构、团体、政党、人员对行政机关及其工作人员的行政行为实施的监督，也包括行政机关内部上级行政机关和人员对下级行政机关和人员及它们相互之间的监督，还包括专门监察机关的监督。

（2）行政监督的特点。

①监督的民主性。行政监督是民主行政的组成部分。行政监督的民主型首先表现在监督主体的全面性和手段的多样性上。其次，行政监督必须建立在广大公众具有充分的民主监督权力的基础之上。

②监督的法制性。行政监督是法制监督，是依照宪法和有关法律、法规及政策的规定，监督主体对政府和国家公务员的行政行为所进行的监督。对监督主体的监督范围、权限、内容以及法律效力等都有制度化的法律规定。

③监督范围的广泛性。行政监督是对所有的行政行为进行监督，因此，无论是抽象的行政行为，还是具体的行政行为，都必须进行有效的监督。

④监督方式的多样性。行政监督的全面性和广泛性决定了行政监督方式的多样性。包括立法机关的检查、审议、质询、询问、建议和批评等；审判机关的审判与仲裁；检查机关的检察；司法审查：公民和社会组织的批评、控告、检举和揭发等。

⑤监督标准的确定性。行政监督的对象是十分明确的，同时监督的标准也是十分明确的。监督是对政府和国家公务员行政行为的合法性和有效性进行监督，必须符合法律和程序。

（3）我国现有行政监督体制中存在的问题。

在我国现阶段的改革实践中，行政监督的制度化、体系化发展在促进政府依法办事、转变政府职能、提高公务员素质等方面发挥了重要作用，但是仍然存在着一些积弊。具体来说，我国行政监督机制中存在的问题主要集中在以下几个方面：

①监督主体之间的相互推诿或重复监督现象严重。这使行政监督工作难以真正落实，影响了行政监督的权威性和有效性。具体表现在：a．不同监督体系之间认识不一致，降低了行政监督系统的整体工作效能；b．多头监督、重复监督现象严重，不仅削弱了监督效力，而且造成社会资源的浪费；c．出现许多?漏

监?、?虚监?的监督空白区，致使一些违法乱纪行为长久得不到治理。

②监督行政法治程度低，弹性因素强。我国在改革开放初期，由于经济飞速发展，而立法相对滞后，因而提出了?宜粗不宜细?的立法指导思想，虽然解决了一时之急，却也留下了不少后患，法律规范中弹性条款太多，可操作性差，而这种现象必然导致行政主体自由裁量权过大，导致滥用和超越职权行为的大量发生。随着我国法制建设的不断深入，这种?宜粗不宜细?的立法指导思想必须予以转变，当粗则粗，当细则细，以提高立法质量，减少法律疏漏，尽快修改界定不明确的法律概念，使法律条款具体化、程序化。

③人民代表大会及其常委会的监督权威性不够。人大是最高权力机关，具有最高权威性。但是，在我国目前的状况下，人大并不能完全实现宪法制定者的预期目的，原因是多方面的。首先，从监督体制上来说，人大系统没有专门的监督机构，这种缺设使人大对行政权的监督没有了组织保障，而监督作为一项经常性的工作，需要有专门的机构和工作人员经常性的工作。其次，按中央规定，我国地方人大常委会的主任列席同级党委会，而政府首长则是同级党委的第二把手，政府的重大事项一旦在党委会上通过后，人大就不能行使监督权，宪法也没有赋予人大监督同级党委的权力。

④司法机关和检察机关独立性不强。我国法律规定：?人民法院独立进行审判，只服从于法律?，?人民检察院依照法律规定独立行使检察权?。但在实际生活中，?两院?在组织人事上直接受制于同级党委或上一级党委，在司法实践中以接受同级党委政法委的?协调?，重大的、有争议的案件仍由其定夺或施加影响，政法委一统公、检、法三大机关，事实上也就模糊了这三家之间相互制约与合理分工的关系；另一方面，我国司法机关是按行政区划设臵的，它们的财政经费、人员编制等一系列问题都受制于同级政府，整个司法队伍还没有从笼统的国家干部概念中分离出来，司法人员的职、责、权、利、升迁去留、奖惩考核还未做到法制化管理，这样的格局，不利于司法机关独立行使司法监督职能。另外，由于传统的影响，党和国家的政策甚至于个别领导人的讲话、指示比法律具有更大的权威性，司法人员出于现实的考虑往往不能一断于法，这些因素的存在都难于保证司法机关具有其应有的独立性。

⑤在内部专门监督中，专门监督机关受制于被监督对象。监察机关和审计机关作为专门监督机关，同样受本级政府和上一级主管机关的双重领导，其负责人不是由党政领导人兼任，就是由党政机关实质性任命，这种专门监督机关附属型的关系体制，使监督主体和?两院?一样在各方面受制于被监督对象，从而严重削弱了行政内部专门监督的权威性。

⑥民主监督与社会舆论监督不够。人民政协和民主党派的监督是一种具有中国特色的监督形式，但由于体制和法律地位以及重大决策没有明确法律规定等原因，使这种监督难以名副其实，政协和民主党派影响决策的活动还无章可循，往往是事后表态拥护支持的多，而事前参与、主动影响的少。人民的监督由于基层民主监督渠道不畅，群众的意见和建议难以真实的反映到最高层组织和领导之中。而舆论监督与行政监察、行政复议、行政诉讼等相比，则具有着其他手段所没有的广泛性、全面性和及时性的优势。然而目前我国的新闻媒介要发挥舆论监督的作用，在很大程度上取决于各级政府是否支持媒介的工作，是否能为媒介创造一个民主、求实的舆论环境，公民往往慑于官威而不敢举报、揭发、控告，对于行使自身的监督权利，维护自身利益并没有足够的信心。

（4）完善我国行政监督体制的对策

①应加强总体协调，充分发挥整体监督效能。为了使整个行政监督体制坚强有力，必须明确规定各种监督体系之间的职能和层次关系，加强监督的总体规划和避免不同监督机制间的重叠、冲突和掣肘，增强和突出行政监督的整体合力和效能，从而使行政机关及其公务员的行政行为和职务行为切实受到上下左右各方面的有效监督，使监督指向与权力指向相一致，形成自上而下、平行制约与自下而上的有机统一，平衡配臵，使不同主体的监督体系各司其职，各负其责。

②完善司法体制，实现以法治国。保障司法机关依法独立行使司法权的前提是，除了必须接受各级权力机关的宪法监督、检察机关的司法监督以外，其它任何党政机关不得介入、干涉具体案件的审理工作。在此基础上，理顺法院行政保障体制，把法院执行职务所应提供的条件列入国家专项预算，经过权力机关审议批准，给予法律保障，改变依靠行政部门批、拨、给的方式，从体制上摆脱行政的支配和控制，真正建立起司法权力独立运行的机制。

③加强行政监督法治化。当前，我国急需用立法赋予人民监督的权力，急需出台《监督法》、《反腐败

法》、《国家工作人员财产申报法》、《新闻法》、《案件举报人奖励法》等规范性文件使各类行政监督具有明确具体的主体权限、法律依据、程序和手段。同时，实行政务公开化和透明化，也是加强预防性监督的重要环节，除了涉及国家安全的机密之外，凡是能公开的一律公开；公开行政部门的职责权限、办事程序，公开各级负责人的主要行政活动；规范政府经济活动的界限和宏观调控的范围，防止权力进人市场权钱交易；建立各级领导干部个人财产和重大事项公开申报制度，使其个人收入公开化。这些制度建设对于以法控权、依法行政将起到不可替代的作用。

④进一步加强人大的监督权威。人大及其常委会要成为名副其实的国家权力机关，成为人民监督的真正中枢，处理好国家权力机关与政府以及?两院?之间的关系，从根本上解决国家权力机关监督权大大低于行政权、司法权的问题，让?人民监督与国家机关享有相同的权力，让人民来监督政府?。在人大职权履行方面，应当继续完善人大各种形式的监督机制，更好地发挥质询、审查、撤销、特别问题调查委员会等监督形式的作用，同时将人大的监督权和人事任免权有机的结合起来，从而使行政监督真正建立在民主的基础之上。

⑤发扬人民民主，保障公民权利。为使权力主体始终按照人民意志来行使权力，必须提高全体公民的政治参与意识，牢固树立起国家主人的责任感。努力创造自由讨论的宽松环境，允许不同意见、多种声音的存在，使广大人民群众及时地、无所顾忌地批评政府工作中的错误和缺点，通过增强政务的公示性，让人民群众知政、知情，为强化人民民主监督创造条件。

（5）总而言之，我国行政监督的长远发展目标是建立一套能基本覆盖政府行政权力、灵敏高效的权力监督机制，一方面需要努力推动现有监督制度创新的进一步发展，另一方需要对现有监督体制进行结构性的调整和重构，在这个全新的监督网络下，政府行政权力能够受到上级主管机关、专门监督机关、外部国家机关和政党组织、社会舆论等的普遍监督，从而有效避免权力滥用。

补充案例：公民监督需要权力

关于监督与权力的话题，人们谈得比较多的往往只是一个方面，即?权力需要监督?，因为失去监督权力必然导致腐败。不过，笔者想谈的是这一话题的另一方面，即?监督也需要权力?（这里特指公民的监督），实践证明，没有权力的监督只能是一个空洞的词汇。

公民的监督权首先是知情权。要从制度上保证普通公民对一些被监督对象的情况的了解。譬如说政府官员的从政行为、家庭收入等，都应该是透明的。尤其是财产收入方面，不仅应该向有关部门申报，而且应该让普通公民了解。不把官员的行为臵于阳光之中、众目睽睽之下，老百姓就无从掌握他们的所作所为，不掌握情况就无法监督。过去有些大案要案，假使不是腐败团伙内部因未?摆平?而检举揭发，一般老百姓能检举得了吗?有鉴于此，笔者对报刊上经常报道的某些地方请老百姓监督政府、请群众当各种行业的监督员等的现实可能性和有效性，总是有点儿保留。

公民的监督权还应该包括质询权，即向有关部门提供被举报人的有关情况后，有关部门调查了没有，调查到了什么程度，不调查的原因是什么等问题，举报人应有权过问；且对有意压案不办的部门，举报人应该有权向一个专门的机构提出自己追究责任的意愿。

公民的监督最重要的是，举报人的工作、家庭及生命财产安全应依法不受威胁。举报没结果，而饭碗却早被举报对象敲掉了，这大概搁在谁身上都不情愿，这也正是?重赏之下，亦无勇夫?的最主要的原因。有的地方虽然明码标价，举报查实多大的案子可得奖金见何，可就是无人问津，究其实，就是因为往往缺乏对举报人的有力保护。假如这边拿了奖，可那边却被人家?穿了小鞋?，还会有人敢轻举妄动吗？

（作者吴小俊，中敏摘自《光明日报》，转引自《领导文萃》)

回答下面问题：请根据上述材料论述我国公共监督的现状、问题及对策。 答：（1）我国行政监督现状。我国目前对行政的外部监督主要有权力机关（人大）监督、人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的司法监督、社会监督等。行政机关内部的专门监督和层级监督构成内部监督或行政监督。现有的行政监督制度对促进行政机关提高执法水平，促进依法行政起到了一定的作用，但观察和分析这些年来我国行政监督的现状，依然存在不少问题。国务院《全面推进依法行政实施纲要》中指出：?有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人

的合法权益受到损害得不到及时救济。?

（2）我国现有行政监督体制中存在的问题。在我国现阶段的改革实践中，行政监督的制度化、体系化发展在促进政府依法办事、转变政府职能、提高公务员素质等方面发挥了重要作用，但是仍然存在着一些积弊。结合该案例可知，我国行政监督机制中存在的问题突出表现为法制化程度较低，具体来说体现为以下，几个方面：

①公民权力缺失。我国目前立法仍然处于相对滞后状态。正如案例中所说，监督也需要权力。建国以来，虽然我国在行政监督相关法律法规制度化方面做出了很大的努力，但不可否认，当前行政监督的法治化程度还是不够的。公民对大量的行政现实以及事件都有强烈的呼声，但却没有在法律的层面被赋予进行行政监督的权力，这对于促进公民参与行政监督，保证公民行政监督的合法性是极为不利的。

②监督渠道不畅。要实现行之有效的监督，信息是第一要素。而我国当前政府信息公开的制度、机制仍不健全，公民对于行政机关、行政人员的基本信息、情况缺乏制度化的了解渠道，使得所谓监督不过是纸上谈兵。其次，我国目前并未明确相关的途径让公民进行有效的监督。为此，公民只能通过检举等方式来参与对行政机构、人员的监督，而这种方式一方面是非程序化的，没有特定的规定；另一方面也不具有相关的回馈机制，使公民及时了解举报的进展。因而，很多情况下，公民的检举举报仅仅是流于形式。

③监督主体的权利保障不到位。在行政监督的公众监督中，由于公众与行政机构之间地位的不对等，行政机构及其人员往往掌握着大量的权力及其他资源，在这种情况下，如果公民的权利得不到切实的保障，监督也无从谈起。当前我国公众监督中，公民在检举举报之后遭打击报复的情况屡见不鲜。这更进一步说明我国行政监督体制的制度设计是有缺陷的，其法制化程度仍然严重不足。 （3）完善我国行政监督体制的对策。

①加强行政监督法治化。当前，我国急需用立法赋予人民监督的权力，急需出台《监督法》、《反腐败法》、《国家工作人员财产申报法》、《新闻法》、《案件举报人奖励法》等规范性文件使各类行政监督具有明确具体的主体权限、法律依据、程序和手段。

②实行政务公开化和透明化。这也是加强预防性监督的重要环节，除了涉及国家安全的机密之外，凡是能公开的一律公开；公开行政部门的职责权限、办事程序，公开各级负责人的主要行政活动；规范政府经济活动的界限和宏观调控的范围，防止权力进入市场权钱交易；建立各级领导干部个人财产和重大事项公开申报制度，使其个人收入公开化。这些制度建设对于依法控权、依法行政将起到不可替代的作用。

③发扬人民民主，建立制度化监督渠道，保障公民权利。为使权力主体始终按照人民意志来行使权力，必须提高全体公民的政治参与意识，牢固树立起国家主人的责任感。同时努力创造自由讨论的宽松环境，为公民创造制度化的监督渠道，营造良好的监督氛围。允许不同意见、多种声音的存在，使广大人民群众及时地、无所顾忌地批评政府工作中的错误和缺点，通过增强政务的公示性，让人民群众知政、知情，为强化人民民主监督创造条件。

总而言之，我国行政监督的长远发展目标是建立一套能基本覆盖政府行政权力、灵敏高效的权力监督机制，一方面需要努力推动现有监督制度创新的进一步发展，另一方需要对现有监督体制进行结构性的调整和重构，在这个全新的监督网络下，政府行政权力能够受到上级主管机关、专门监督机关、外部国家机关和政党组织、社会舆论等的普遍监督，从而有效避免权力滥用。

第七章 行政机关管理 案例一 政府采购

1．政府采购是机关后勤事务管理的一项重要改革。试述这一制度的优点以及在运作过程中可能出现的问题。

答：政府采购是指国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。政府采购不仅指具体的采购过程，还是采购政策、采购程序、采购过程及采购进行管理的总称，是一种对公共采购进行管理的制度。 （1）政府采购制度的优点

①有利于完善经济调控系统。政府采购制度要建立一种与市场规则、市场运作相兼容的有效的间接调控方式。由于政府支出是社会总需求的重要组成部分，因而通过政府采购行为，可以贯彻政府在总量调

控方面的意图，提高政府对社会经济的调控能力。此外，通过政府采购政策与其它有关政策相结合，还可以实现保护环境、促进特殊人群就业的目标。

②有利于推动廉政建设、规范政府行为。在传统政府采购模式下，由于分散采购、黑箱作业，就可能产生各种寻租行为，成为滋生腐败的温床。政府采购制度的改革，无疑有利于形成一种?制度监督?，规范政府的?消费行为?，使政府的各项采购活动在公开、公平、透明的环境中运行，形成财政、审计、供应商和社会公众等全方位参与监督的机制，依靠制度力量加强预算约束和规范公务人员行为，从根本上杜绝寻租和腐败行为。

（2）政府采购制度运行中存在的主要问题

①对政府采购制度缺乏统一明确的认识。政府采购是强化财政职能、压缩财政支出的迫切需要，是落实政府重大政策目标的有效手段，是反腐倡廉、整顿经济秩序的配套措施，必然涉及到观念的转变和利益的调整，触动某些部门的利益。部分地方和单位把政府统一采购仅仅当作采购方式的转变，对建立政府采购制度的紧迫性、必要性及其在市场经济条件下的重要作用没有形成统一、深刻的认识，没有认识到政府采购制度改革的多层次意义，认为财政统管政府采购是新形式的供给制。因此对政府统一采购有抵触情绪。

②现行会计制度不适应政府统一采购的需要。实行政府采购制度以后，财政部门不再简单按预算下拨经费给用款单位，而按批准的预算和采购合同的履约情况直接支付给供货商。由于政府采购的中介机构和供应商不属财政拨款单位，为适应单位支出与财政支出核算方法变化需要，必须尽快完善现行的会计管理体制，允许财政总会计根据支出数额直接办理支付。

③政府采购的管理体制不健全，采购市场化程度低，采购人员素质较低。目前，我国很多地方都没有专门的政府采购机构，而是依托财政部门内部主管各支出的有关机构和人员开展这项工作，他们既管理审批和招标，又管理政府采购资金的预算，职责不清，不利监督和制衡。同时，在发达或较发达的市场经济国家，政府部门的消费不是由部门内部提供，而是通过市场来提供的，即向市场购买所需的各种服务。

随着政府采购工作的不断完善，我国的政府采购市场化程度有所提高，但在实际的政府采购过程中，还有很多没有引进市场采购的因素（如部分政府采购没有采用公开招标的办法），从而很难保证政府和事业单位以最低的价格购买最优质的商品或劳务，因而难以保证政府支出的效率。其次，大量的采购人员不熟悉现代政府采购业务和技巧，对市场厂商的信誉和商品质量把握不准，不善于搜集信息、分析和运用市场信息。

2．政府采购对有关人员的素质提出了什么要求？

答：政府采购人员的素质整体不高是造成我国政府采购效率低下的关键因素之一。政府采购对有关人员提出的要求基本上可以概括为四种素质和四种能力。

（1）四种素质

①思想政治素质。思想政治素质是人的素质的灵魂和核心，它不仅决定着人的发展方向，而且也决定着人的活动的性质。采购人员要具有并提高自己的思想政治素质。

a．要加强采购人员党性修养，始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨；

b．要大力拓宽视野，善于分析研究国内外政府采购制度改革发展的历史，观察国内外政府采购工作发展动态，正确把握政府采购制度改革的本质要求；

c．要着力培养哲学思想和逻辑思维能力，善于从政府采购工作的实际出发，不断研究解决政府采购制度改革过程中的重大问题；

d．要着力提高政府采购理论素养，真正掌握用马克思主义的立场、观点和方法解决政府采购工作中的实际问题的本领。

道德和法律都是调整人们行为的社会规范，对人们的行为起着约束和调节作用。采购人员要树立爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献的道德意识，用良好的职业道德来陶冶情操；同时还要不断强化法制观念，要学法、懂法、用法，用法律去规范自己的行为；还要加强廉洁自律，在采购工作中要清正廉洁，洁身自好，增强服务意识，树立服务观念，不在采购过程中利用工作之便谋取个人不正当利益，自觉维护国家和社会公众利益，维护其它采购当事人的权益；要加强道德修养，强化法律意识，做道德高尚、知法、守法、护法的典范。

③科学文化素质。要想成为合格的采购人员，不仅要提高科学文化素质和现代管理能力，同时也要努

力学习，掌握和运用现代信息知识和信息技术，崇尚科学，反对迷信，做科学文化的传播者和实践者，并把所学到的科学文化知识运用到政府采购工作中，以推动政府采购制度改革的进程。

④身体心理素质。对于一个采购人员来说，要承受比一般人更大的压力和挑战，因此在工作与生活中不仅要保持良好的生活习惯，积极锻炼，强健体魄，同时也要学会自我调节和自我控制，始终保持一种平常之心和乐观向上的态度，经常参加一些积极向上的文化娱乐活动和社会公益活动，以此来调节自己的生活，调整自己的情绪，增强自己的身体心理素质。只有这样，才能在不断发展的政府采购工作中实现自己的人生价值，更好更多地发挥自己的作用，为我国的政府采购事业尽自己的微薄之力。

（2）四种能力

①学习能力。采购人员只有扎扎实实，坚持不懈地学下去，自己的理论修养、文化素质和采购工作能力、操作水平才会不断得到新的提高，才能做好本职工作，才能更好地组织采购项目的实施，才能完成各项采购工作任务。根据采购工作需要，采购人员不仅要自己自觉加强学习，提高学习能力，同时还要善于组织本单位人员进行学习，积极创建一个学习型的单位。

②创新能力。对于政府采购工作来说，创新也至关重要，创新是政府采购工作的生命线，没有创新，政府采购工作就没有生机，也没有活力。创新的关键在于人才，作为一个采购人员，要想在采购工作中保持旺盛的动力，必须具备创新的能力。政府采购在国外已经有200多年的历史，在我国经过近十年的推行，目前正处于一个创新的时代，这就注定采购人员只能在创新中生存，在创新中发展。

③沟通能力。沟通，是工作中与有关方面和有关人员加强联系的重要手段。在政府采购工作中，沟通就是与有关职能部门和采购人、供应商以及社会各界进行有效的联系，协调在工作中与有关方面的关系。在实际工作中，没有沟通，这些联系和关系就达不到密切。沟通要做到以下几点：

a．要明确沟通目的；

b．要掌握沟通的最佳时机； c．要掌握沟通的技巧； d．要注重情感交流。

采购人员只有善于沟通，才能在采购工作和社会生活中游刃有余，表现出超群的沟通能力。

④决策能力。决策是指人们为了达到某种目标，制定并选择行动方案的过程。在政府采购工作中，组织实施采购项目，也经常会遇到需要决策的事情，尤其是在采购机构中担任了一定职务、具有一定职权的采购人员，需要作出决策的事情较多，每位采购人员都必须具有并不断提高自己的决策能力。决策的失误是最大的失误，党的十六大报告中指出，正确决策是各项工作成功的重要前提，要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化，防止决策的随意性。

第八章 人事行政

案例一 重庆市公选副厅（局）级干部VS赣公推公选9名正厅级干部

1．重庆用公开考试方式选拔副厅（局）级官员是一种值得提倡的做法吗？有没有其他更好、更合理的选拔方式？

答：这个案例的背景是在新公务员法出台前，所以，在当时对副厅（局）级采用公开考试的做法是可以理解的，但仍有待商酌。2006年1月1日生效的《公务员法》规定，机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选；厅局级以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。 案例中选拔的对象是副厅（局）级，符合规定的正职以下领导职位，是可以通过本机关或者本系统内竞争上岗的方式来解决职位空缺。当然，法律的用词是?可以?，并没有强制的意味，所以重庆市的做法不违法，但是可能需要更加审慎一些。因为对于这些职位来讲，岗位要求的更多的能力素质不一定是考试的方式所能体现的，相反，那些本机关或者本系统内符合条件的人可能更加适合岗位要求。所以，更好的方式不应该是公开招考，而应该是竞争上岗。

2．以重庆的案例而言。从参加公选人的资格条件看【除海外留学博士和副厅（局）级人员之外】，此次公选实际上是一次晋升考选，晋升考选有必要如此大规模地进行吗？ 答：晋升考选即公务员职位晋升。公务员法规定，机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时，

可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选；厅局级以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。所以，案例中的做法过于大张旗鼓，这么大规模的选拔不是很必要，会带来一定的浪费。

另一方面，这也可能反应出直辖后的重庆市政府面对严峻的现实和大好的发展机遇，求贤若渴，对于人才的期望极高，希望以公开招聘的方式寻求更加优秀的人才。 3．江西的做法是否更为合理，还有哪些不足？ 答：（1）江西省的做法比较合理。

①采用公推公选的方式，符合现代选人制度的趋势，增强了民众的参与性。领导干部在本质上都是为人民服务的。按照委托代理理论，作为人民的代理人，厅级干部理应接受人民的考察。

②简略掉笔试的方式，符合职位本身的客观要求。厅级干部，是我国干部体系里面的中高级干部，按照领导学理论，在这个层级，对于领导者而言，能力素质要求更多的偏向于宏观决策，把握大政方针方面。而这些能力，是目前的一些笔试方式所难以完全考察评判的，政治素质、工作能力、群众信任度等无法通过考试呈现出来。

③多种手段相结合，利于人才脱颖而出。采取公开报名、民主推荐、民主测评和组织考察相结合的办法，在保证了我国干部选拔任用的基本程序的基础上，有一定的探索和创新，有利于人才的凸显。 （2）江西省的做法的不足之处。

①对于资格条件限制还是过于严格。虽然是正厅级职位，但是过于严厉的条件限制使得选择面不够宽泛，这样就难以保证选择到更加优秀、更加符合条件的人才。

②群众在公推公选中的话语权不够。江西省的做法是?选任职位单位的处以上干部（人数根据单位规模确定）参加旁听大会，在听取演讲后对演讲者进行民主推荐。?即被民主测评者在某种程度上还是没有对普通群众、对广大基层员工负责，只是接受了该单位处级干部的测评，那么，这样选拔出来的干部不一定能完全保证是人民群众想要的干部。

③竞争性、透明度、公正度还需要接受检验。

4．试从首长负责制的角度对这种选拔方式作一分析。

答：首长负责制是指各级政府及其部门的首长在民主讨论的基础上，对本行政组织所管辖的重要事务具有最后决策权，并对此全面负责。我国地方各级人民政府均实行行政首长责任制。首长负责制一方面通过一定程度的集权，提高行政决策的效率，另一方面，通过责任到人的授权形式，使责任更加明确，权责一致。重庆和江西公开选拔干部是我国政治体制改革形势下首长负责制这一形式的新探索和新尝试。 （1）实行首长负责制的机关或单位，除各级主要行政首长由选举产生外，其他干部则由上级领导自上而下提名委任。重庆市和江西通过严格程序、规范操作、公开选拔干部的形式，力求选出靠得住、有本事、群众公认的干部，是民主集中制的体现，体现了当前形式下，党和政府通过创新干部选拔形式不断满足人民群众的参与权、表达权和决定权的新期待的时代要求。

（2）行政首长负责制领导制度行使权力的主体是行政首长个人，而非领导班子集体；其实施领导和决策的原则、方式是，行政首长个人在听取各方面的意见后，依据个人对问题的分析和判断做出抉择。公开选拔领导干部，是新时期干部选拔任用方式的一项重要改革，是培养选拔优秀年轻干部的重要举措。一定程度上克服了领导干部都是从行政系统内部产生、只对上负责的弊端，为政府工作注入新鲜空气。两地的公开选拔并没有改变行政首长负责制这一基本制度，选拔程序依法，选拔的程序公开，是民主形式的大胆尝试，也是对行政首长负责制的补充和完善。

（3）实行首长负责制的机关，其领导成员在班子中的地位是不平等的，正职、副职、委员问都是上下级关系，权力和责任也不相同。按照?民主、公开、竞争、择优?的原则选拔领导干部，这一形式实际上也是上级领导机关的决定，选拔出来的干部副职居多，进入机关后依然要通过对行政首长正职负责达到对人民负责的要求。重庆和江西省只是在党的十七大要求下，对?坚持党管干部的原则，改进党管干部的方法，继续扩大民主，完善考核，推进交流，加强监督，逐步形成优秀人才能够脱颖而出、富有生机与活力的用人机制?目标要求的大胆尝试，是通过党内民主实现人民民主的政治体制改革的有益破局。

同时，作为一种领导干部选拔的改革方式，重庆和江西省的做法还有许多待完善之处，比如，在任用与备用的结合、考试与考察相结合、使用与培养的结合、临时操作与制度建设的结合等环节。因此，要顺

应政治体制改革的新要求，在首长负责制的形式下。要高度重视对公选人围干部的跟踪培养和及时使用，激活人才队伍，提高干部综合素质，使优秀人才在合适的岗位发挥作用、体现才能，更好地保护中青年干部参与干部人事制度改革的积极性，保证干部选拔的源头活水，使我国的行政体制改革和政治体制改革不断推向前进。

第九章 财务行政

案例一 乡镇为何?债台高筑?

1．乡镇财政危机的深层原因是什么？ 答：乡镇财政危机的深层原因有：

（1）乡镇财政与财权、事权相统一的基本原则不对称，使其处处被动。乡镇政府作为最基层的政权机构，+理应具备相应的财权、事权和人权。但在实际中，从财权上讲，可供乡镇一级使用和统筹调剂的财力极为有限，收入政策和支出标准全都是上级相关部门确定的，收入定死了基数，支出范围仍与旧体制基本相同，在财政收入增长速度年年人为高速增长的情况下，乡镇不仅难以享受超收分成的好处，相反要为完成收入计划以包干基数弥补缺口。

（2）乡镇财政危机反映的是基层政府在发展观念上的问题。表现在：①不能够与时俱进，及时更新发展观念。很多地方管理农村工作还是计划经济老一套，政府什么都管，到头来什么也没管好。计划经济时代的观念是政府包干，所有的公益性事业都要政府去办，这样既加重了政府负担，又使事情的质量和效益没有得到保障。②在干部的考核任用上存在问题。考核干部时只看当时是否红火，不管日后有没有后遗症。每届政府只考虑到眼前的政绩，忽视长远的规划，不能够实事求是，量力而行。造成一届政府一批债务，加重了后来者的负担。

（3）乡镇党委、政府负责人换届变动频繁，许多乡镇甚至不到任期届满就发生人事变动，‘对经济发展缺乏总体规划和长远目标，对乡镇债务没有明确的化解措施和步骤。有的发展经济搞急功近利、竭泽而渔，有的热衷于搞?面子工程?，劳民伤财。

2．乡镇财政权应该掌握在谁的手中？

答：我国预算管理体制实行?统一领导、分级管理、权责结合?的原则。国家设立中央、省（自治区、直辖市）、设区的市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）、乡（民族乡、镇）五级预算。我国的各级政府是预算管理的国家行政机关，现在我国多数乡镇财政管理实行的是?乡财县管?的模式，所以财政预算在县级政府，而预算的执行职责却仍是在乡镇一级，这必然会对基层的发展不利。因此，乡镇一级的财政权的归属问题应当如此来看待：首先，应当赋予乡镇一级财政方面更多的自主权，使其能因地用财，根据地方的具体情况，灵活地决定财政的支出，在一定程度上缓解乡镇一级的财政困难；同时，为了防止地方财权的滥用，导致寻租和腐败，要强化县一级对乡镇预算资金使用的指导和监督。 3．x县一些乡镇存在着我们所说的财务管理吗？

答：财务管理是政府、管理者等行政主体对政府公共管理或单位微观管理中的资金收支的管理活动，是行政主体行使与法定的事权相配套的财权，规范和监督资金的收入、保存和支出，支持和保障行政管理各项职能的运行，从而实现行政管理目标的过程，是关于行政主体依法生财、聚财、理财和用财的学问。丽x县的一些乡镇在财务管理方面并没有按照财务管理的规律行事，比如在预算前缺乏严格而科学的规划，在预算执行的过程中，常常超支，没有减少不必要的支出，对资金进行节约，而是搞?面子工程?，耗费大量的财力，造成负债严重，入不敷出。

第十章 行政立法

案例一 ?民告官?的尴尬

1．试从依法行政的角度来分析房管局及其内设机构拆迁处的执法行为。

答：依法行政就是要求做到?合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一?。这六项基本要求是对我国依法行政实践经验的总结，集中体现了依法行政中治官、治权的内在精髓，高度浓缩了依法行政追求公正与效率的价值目标，有力地支撑了法治政府的基本骨架，因而对指导和规范行政机关和公务员依法行政具有重要作用。

（1）合法行政要求：①任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在；②任何行政职权的行使都必须依据法律、遵守法律；③任何行政职权的授予、委托及其运用都必须具有法律依据，符合法律要旨；④任何违反上述三点规定的行政活动，非经事后法律认可，均得宣告为?无效?。

G市房管局及其内设机构拆迁处的做法违反了?行政行为尚未发生，任何单位和个人无权以诉讼期间不停止执行的理由实施强制拆迁?的法律意旨，是一种官商勾结的侵犯法律尊严的违法行为。

（2）合理行政要求，行政实施行政管理时，要平等地对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要和适当。合法行政对应的是行政区的?羁束行为?，它多呈现出?刚性?的一面；合理行政对应的是?自由裁量行为?，它多呈现出?柔性?的一面。?拆迁处出动大批人员和车辆，乘住房无人之际，将46号院内6户房屋内的东西全部搬走，随后46号院被夷为平地。46号院6户老老少少数十口人被扫地出门，连最基本的生活用品都没能带出来，不得不暂栖旅社度13?。很明显，该拆迁处是一种不考虑人民生存境况的粗暴的?执法行为?，严重背离了情为民所系的政府本质。

（3）程序正当要求构成行政行为的方式、步骤和时间、顺序等，要符合法律及其精神。换言之，行政程序既要合法，又要合理。在行政程序上要保证相对一方当事人对行政行为发表意见，并且使这种意见得到应有的重视。加强?官??民?沟通、促进政治民主参与、提高行政效率、防止权力滥用、杜绝行政权力专横的功能，能够体现行政程序作为公正和效率整合的深层次价值。很显然，该市房管局及其内设拆迁处并没有尊重行政相对人的意见，而是恶意执法，不公正执法。

（4）G市房管局的行为有违我国行政法所确认的?以人为本?的法治理念。政府的权力是人民给的，政府与人民之间的权利、义务关系应该平衡，不能僭越，否则就是?违约?，就是失诚失信。政府应该是法律的模范执行，该市房管局的非法强拆行为既违背合法性原则又违背合理性原则，是对当前我国建设诚信政府的威胁，必须坚决予以摒除。

2．对行政诉讼期间的行政行为应该如何监管？ 答：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定，诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行： （1）被告认为需要停止执行的；

（2）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的； （3）法律、法规规定停止执行的。

对于行政诉讼期间的行政行为，特别是像案例中所述的此类针对公民财产的执行行为，应当依据法律程序，可以选择以下方式：由原告申请暂停执行；由人民法院以裁定形式暂停执行。G市房管局的行政行为对公民的财产具有很大的侵害性，并且如果执行错误将造成难以弥补的损失。因此，需要有公权机关进行监管，以防被诉行政机关以?行政权优先?为由强制执行。

3．于某等人的马拉松式官司反映出我国行政诉讼中存在着哪些问题？ 答：我国现行《行政诉讼法》已远不能适应现实需要，其修改势在必行。《行政诉讼法》的修订目标是解决行政诉讼实践中存在的问题、满足人世的要求及扩充行政诉讼的功能。在具体制度上，应从诉讼类型、受案范围、审级制度、当事人制度、审理程序、庭审方式、审理标准、证据规则至判决制度等方面进行全面修改。

我国行政行为诉讼仅指对行政行为不服引起的诉讼。其诉讼标的仅仅是单方行政行为，不包括民事权益或行政合同权益。法院在审理这类案件时要严格遵循行政诉讼的特殊审理规则，举证责任一般由被告承担，且法院的司法权受到较为严格的限制。变更之诉是原告请求法院对行政行为予以变更的诉讼。变更之诉中，法院行使完全的审判权，可以直接改变原行政行为。我国的变更之诉应从显失公正的行政处罚扩展至一切影响公民人身自由权及重大财产权的行为。

于某等人的马拉松式官司还说明，我国的行政判决种类设臵不科学，如有些行政判决与诉讼请求相脱节，违反不告不理原则，禁止令判决欠缺等。我国现行行政判决种类有维持、撤销（包括撤销后重作）、履行、变更、确认、赔偿判决和驳回诉讼请求判决等。现行的行政判决制度无法为当事人提供完整的救济，因此，有必要重构行政判决制度。比如，在行政诉讼法明确规定?行政复议或者行政诉讼期间具体行政行

为不停止执行?时，如何保证公民的合法私有财产不被行政权所侵害，从而造成无法挽回的损失。对此，行政诉讼法应规定?禁止判决?，用于禁止行政机关实施一定的行为。该判决主要适用于前文所述之禁止令之诉，对正在进行的违法行为起到阻止作用，防止违法行为完成后适用撤销等判决救济的滞后。

补充资料：

阐释我国行政立法的分类。结合社会现实。分析我国行政立法存在的问题。提出建立健全我国行政立法制度的对策、建议。

（1）行政立法的分类。

①根据行政立法权的取得方式，行政立法可以分为职权立法和授权立法。

a．职权立法是指行政主体根据宪法和组织法所赋予的行政立法权进行的行政立法活动。 b．授权立法是指行政主体根据单行法律和法规或授权决议所授予的立法权而进行的立法。 ②根据行政立法的功能，行政立法可以分为执行性立法和创制性立法。

a．执行性立法是指行政主体为了执行或实现特定法律、法规的规定而进行的立法。 b．创制性立法是指行政主体为了填补法律和法规的空白，’或者变通法律和法规的个别规定以实现行政职能而进行的立法。

③根据行政立法的主体，行政立法可以分为中央行政立法和地方行政立法。

a．中央行政立法，是指中央行政主体依法制定和发布行政法规和规章的活动。中央行政立法所制定的行政法规和规章，在全国范围内具有法律效力。

b．地方行政立法，是指地方行政主体依法制定和发布规章的活动。地方行政立法所制定的行政规章，只能在本行政区域内发生法律效力。

④根据行政立法的最终结果，行政立法可以分为法规性立法和规章性立法。

a．法规性立法是指国务院依法制定和发布行政法规的活动。法规性立法的目的是为了执行法律，实现国务院对全国各项行政工作的领导。

b．规章性立法，是指法定的国务院主管部门和地方政府依法制定和发布行政规章的活动。 （2）我国行政立法存在的问题

目前我国两级多层次的行政立法体制基本上是适合我国国情的，但在行政立法工作的快速发展中还存在许多缺陷，其中有的属于体制上的不足，有的是实践中的问题，不少问题还存在相互关联。具体而言，主要表现在以下几个方面：

①行政立法中部门保护和地方保护的倾向明显。追求自身利益的最大化是立法活动中难以避免的客观现实。参与立法活动的主体拥有和追求自身利益本无可厚非，但在缺乏制约的情况下，就会产生较大的负面影响。目前，行政立法已成为一些行政机关扩张权力、一些地方搞保护自身利益的主要手段。

②行政立法不适当地干预市场行为。在我国，许多行政立法事项与民事经济活动的行为规范有关。可以说，每一件立法的出现，都意味着某种利益调整。在从计划经济向市场经济转轨的过程中，在某种程度上行政立法已成为保护既得利益群体的一种捷径。

③行政立法资源浪费。行政立法资源的浪费，是指由于某种原因导致立法活动违背立法目的，使立法无从取得其预期效果，甚或造成更为严重的混乱局面。如果一种立法不能产生其预期效果，或者立法仅仅是对已有法律的一种重新表述，那么，从经济的角度看，无疑就是对有效立法资源的浪费。

④行政立法的冲突现象屡屡发生。行政立法与高层次立法以及行政立法之间相互抵触、冲突的现象屡屡发生。这里所谓的冲突有两层含义，既包括立法主体权限上的相互冲撞和倾越，也包括不同的文件在解决同一问题时的规定相互矛盾、冲突。第一层含义即立法权限上的法律冲突，在《立法法》中基本作了解决，目前的问题主要表现为第二层含义上的冲突：a．规章之间相互冲突，即部门规章与地方政府规章之间的冲突；b．地方性法规与部门规章之间的冲突。

⑤行政立法跟不上市场经济发展需要。过去，我国一贯比较重视新立法，但近几年社会实践中涌现出的新情况、新问题、新的社会关系急需新的法律规范加以调整，但行政立法还跟不上发展的需要。

⑥行政立法的调研工作薄弱，公众参与程度较低。目前，一项行政立法从行政管理部门上报到发布出台，内容基本不会有大的变化。立法调研的主体单一，仅限于行政管理部门，调研活动的过程和方式也比

较薄弱，往往缺乏对立法必要性、可行性的深入分析和论证，对各方面意见的反应不充分，因此，审议草案的背景资料不足，行政首长难以作出准确的判断，影响了立法的质量。

a．征求意见的范围主要取决于法制机构，没有硬性规定，一般比较注重听取相关管理部门的意见，一些与草案内容有利害关系的相对人缺乏表达意见的机会。

b．以书面征求意见为主，修改意见往往只能局限于具体条文，这在草案内容未必成熟的情况下有较大局限性。

c．除非发现明显的问题，法制机构一般不可能组织专题讨论，主管部门容易通过驾驭具体条文的起草和修改达到其行政意图。

d．法制机构征求意见的结果不须作披露，相关管理部门很难获知草案修改情况并进一步提出意见。 ⑦行政立法的解释缺乏规范。这里所说的解释是指有权解释、权威解释。面临的问题主要在于： a．地方政府是否有权就国务院行政法规的具体施行问题作出解释？

b．行政立法主体作的立法解释与施行机关作的具体应用解释之间有什么界限？哪些问题应该作出立法解释，而哪些问题应当纳入具体应用解释由部门自行解决，目前还都缺乏依据，在发生具体问题时，相对人和行政机关不免无所适从。

（3）建立健全我国行政立法制度的对策

提高立法质量是十六大报告对行政立法工作提出的更高要求，也是当前行政立法工作的重中之重。针对目前行政立法中存在的不足问题，需要针对问题的成因，从多个角度加以研究探索，在观念和机制上推进制度建设的科学化、民主化，提高立法质量。

①政府应摆脱不正常的垄断利益，维护公平竞争。行政立法应当维持社会公正，我们应当克服立法活动所体现出来的对部门利益、地方利益、集团利益的追求，以期最大限度地发挥立法的效能。

②将体制创新和管理方式创新放在突出位臵。随着人大立法的不断推进，还将有许多具体实施性的行政立法任务需要完成，但值得重视的是在制度创新方面，也还大有可为。在立法过程中，研究、确定某项制度要重在为解决问题提供一种机制，尽量通过确立一系列供人们自己判断是非、分配责任的规则来解决问题。应当妥善处理好政府与市场、政府管理与社会自律之间的关系。

③树立成本效益观念，提高行政效率，降低行政成本。管理是有成本的，同时也会产生效益。如果实施一项管理所需的成本或者社会为此付出的代价等于甚至大于所获得的效益，该项管理就不必要或者没有意义。因此，在行政立法时进行管理成本与效益分析十分重要。

④建立多元化的民意表达机制。健全的民意表达渠道和利益协调机制是制约行政立法权的必备手段和保证立法内容客观、公正的必要前提。在我国法制建设发展了30年之后，行政立法程序的民主化，应当说时机已经成熟。

⑤调整行政立法体制，强化法制机构的组织协调作用。立法程序上，要落实十六大报告提出的决策民主化精神，改革和完善决策机制，关键在于应当改变以主管部门为主导的行政立法体制，从立法项目和立法内容的确定上提高立法活动的民主化与法治化水平。

⑥重视发挥专家学者的作用。法律专家包括行政法专家参与制定行政法规规章的过程具有特别重要的意义。法律专家的参与有利于提高行政立法的民主化程度，同时也有利于提高立法质量。因此，在行政立法程序中，法律专家参与法规或者规章的起草或者咨询法律专家应当作为强制性程序规则并有相应的保障。

⑦加强行政立法工作人员的队伍建设。行政立法是一项要求很强的专业工作，其专业要求不仅体现在立法技术方面，而且体现在综合的思维和办事能力上。高水平的人才是提高行政立法质量必不可少的基础条件。应当注重选拔高素质的工作人员，组织选派人员接受高水准的业务培训和实务锻炼。法制部门的工作人员、具有丰富实践经验的行政人员加上法律专家可能成为一个最佳的组合，由这样的群体起草法规规章不仅能降低立法成本，而且能取得事半功倍的效果。

⑧完善行政立法的基础性配套制度。提高立法质量应当从基础性配套制度的建立和落实做起：a．应当建立规章备案的实质审查制度；b．推行行政立法的事后评估制度；c．形成日常的文件清理制度，及时完成文件的修改和废止。

在上述几项制度的基础上，常规的文件清理工作基本就能开展了，也不排除因特殊需要而专门进行清

理的情况，但突击清理的工作量和难度将大大减轻。

第十一章 行政伦理

案例一 不堪重负、进退两难的?110?

1．中国老百姓是如何认知和理解?110?的功能和警察的职责的？民众的这种认知对于形塑我国警察职业伦理具有何种影响？

答：（1）?有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应?，这是老百姓对?110?的期待。全国各地警方纷纷推出的各种?110?便民措施，使人民需求得到了很大程度的满足。?110，一拨就灵?、?有困难找民警?得到了生动的体现。?110?报警服务不光是在处理刑事、治安案件和交通事故方面发挥了巨大作用，在疏解群众的紧急求助方面，也卓有成效；成为公安机关密切联系群众的重要渠道，成为政府部门在动态环境下管理社会的有效平台，成为服务于社会的公益事业。

（2）警察职业伦理是指人民警察在公安工作中应该遵循的、具有自身职业特点的道德准则和道德规范。它是社会道德的普遍原则在人民警察职业生活中的具体体现，同时也是公安机关优良传统的继承和发展。

（3）建国以来，随着警察行政管理的不断发展，我国形成了一整套警察行政伦理规范，主要体现在警察道德、警察纪律和执行和服务三个方面。?1\?作为警察的一个服务部门，所面临的困境主要是在角色定位上。人民警察的性质，决定了?110?的功能就是最大限度的为人民提供便利，为人民提供安全保障和生活秩序的和谐稳定。中国老百姓对于警察职责的理解有正确的一面，但是也有不足的一面，这对于警察的职业伦理产生了重要影响。比如。对于警察?有难必帮?和?有求必应?的期待，有利于警察部门提高自己的服务水平，提高自己的职业素养，回应人民的需要，提高政府在人民中的形象。但是对于警察?分外?的事情的期待，则不利于警察工作的开展，甚至会干扰警察正常工作的开展。

2．对于非警务报警是否应该出警处臵。为什么？ 答：（1）从行政伦理上讲，群众的事情无小事，只要接到群众求助，警察就应该尽最大可能，帮助群众排忧解难。但是警力资源等公共资源，与群众利益紧密相关，浪费不得。部分老百姓法制观念不强，分不清警务与非警务活动的界限尚情有可原，然而有些地方或部门也把警察当作解决问题的?法宝?，在并无治安问题的情况下动辄通知出警，这严重浪费了国家的公共资源，使警察在人民心中的形象受损，使警察的威严性和庄重性受到影响。

（2）我国社会正处于转轨的过程，政府能为社会和公民提供公共服务和公共产品的能力还是比较薄弱的。既然是个问题，而且跟民生有关，那就让我们都来重视它，在建设现代化城市的过程中，从制度改革着手，减少那些不解决实际问题的口号，多想些办法多办点实事。这样，‘‘110?的无奈也许会逐渐消除，公民才能从中得到更多的高质量的服务。

3．?110\应当如何保持社会承诺与业务职责之间的平衡？ 答：?有困难找警察?，?110?的设立初衷主要是提高公安机关打击现行违法犯罪活动、处臵各类突发事件的快速反应能力，更好地打击犯罪、维护治安，同时为群众提供快捷、有效的?急、难、险?综合服务。然而令公安机关始料不及的是，良好的初衷被公众滥用了。三分之二的非警务活动已经耗去了民警太多的时间和精力。为此应从以下几个方面努力，使?110?得到合法合理的运用：

（1）派出所是上级公安机关的派出机构，派到哪里就应该保证哪里的安全。警务活动应与治安相关，应从法律上明确派出所职责。

（2）应建立一个完备、高效的社会保障体系，可以是以?110?为龙头的一个联动系统。不能所有的事都让警察干，非警事务被无限扩大，势必造成警力浪费。

（3）公安机关的用人制度也应按现代企业先进管理制度来管理，把每个人的能量发挥到最大，必须加班的时候再加班。

（4）对基层公安机关的考核指标应有合理政策。 4．?110?应邀出警去帮助个别公民处臵非警务性事件。是否有悖于其公共职务伦理要求？ 答：（1）?1 10?应邀出警去帮助个别公民处臵非警务性事件，严格来说是有悖于警察的职责的，警察是国家为维护社会稳定，人民的生命财产安全而设立的一种公共利益部门。换言之，警察所有的活动应该代表公共利益或者当生命财产安全受到威胁的时候才能够作出服务。非警务活动一定程度上损害了警察

的权威性、庄严性以及公益性。从行政伦理学的角度看，?依法行政?要求行政人员作为道德主体和行动主体的积极性、创造性的发挥；它要求行政人员将?依法行政?作为一种精神理念予以尊奉。

（2）公安部早前制定印发了《?110?接处警工作规则》，对接处警工作的工作原则、工作要求、接处警范围、受理程序等方面都做了较为明确的规定。规则明确规定，?110?报警服务台受理报警的范围有：刑事案件；治安案(事)件；危及人身、财产安全或者社会治安秩序的群体性事件；自然灾害、治安灾害事故；其他需要公安机关处臵的与违法犯罪有关的报警。其中，受理群众救助的范围包括：发生溺水、坠楼、自杀等状况，需要公安机关紧急救助的；老人、儿童及智障人员、精神疾病患者等人员走失，需要公安机关在一定范围内帮助查找的；公众遇到危难，处于孤立无援状况，需要立即救助的；涉及水、电、气、热等公共设施出现险情，威胁公共安全、人身或者财产安全和工作、学习、生活秩序，需要公安机关

先期紧急处臵的；需要公安机关处理的其他紧急求助事项。规则进一步明确了群众报警、求助的范围，让?110?接处警?心中有数?。

（3）规定只是一种普遍的承诺或要求，而社会的复杂性要求人民警察能够随机应变，而不是机械地执行规章。本着人民利益高于一切的职业道德要求和情感心理出发，创造性地执行规定才能够真正符合公共职务伦理的要求。

第十三章 行政发展 案例一 ?第五次警务革命?

1．国家警察与社会警察并存预示了政府管理一种什么样的变化？

答：国家警察与社会警察并存预示了政府管理中运用市场化的方法改革政府的变化。按照?公共选择理论?，让警察提供的服务进入良性的竞争状态，打破警察服务的国家垄断地位，允许社会其他组织包括私营组织提供部分警察服务，使公众有选择更好的治安服务的机会。只有来自外部的竞争压力才能真正迫使警察机构改变服务态度和科学地规划勤务。

2．你同意私有化警察具有正效应的说法吗？私有化警察有什么负效应？ 答：（1）同意。私有化的警务至少带来了三个方面的正效应：①私有化警察的成功实践，替代了国家警察的部分职能，使警察机构及其人员精简成为可能，进而为政府减少警察

财政投入提供了思路；②私有化警察的服务态度和质量给国家警察带来了生存压力，使得国 家警察不得不进行改革，提高工作效率；③私有化警察的出现，满足了不同层次公众的安全 需要，富裕的人可以付出更多钱得到更多的服务。

（2）私有化警察的负效应主要表现在：

①政府威信的下降。警察作为行使公权力的代表，私有化后一部分服务职能将由市场来提供，但这部分人仍然借助警察的名义来行事。因为社会化警察是以盈利为目的，不像国家警察那样是以提供公共服务为目的，这就使得社会化警察在提供公共服务时，不会考虑政府的形象，长此以往，必然导致政府威信的下降。

②造成社会不公平的出现。警察社会化后，消费者可以根据自己的消费能力购买服务，一方面满足了不同消费者的需求，但另一方面也增加了社会的不公平程度。富裕者可以享受更好的安全保障，而贫穷者只能接受较低水平的保障，他们会逐渐产生对政府的抵触心理，进而增加社会的不公平现象。 3．如何构建小政府、大社会的管理模式？ 答：?小政府、大社会?的管理模式中，?小政府?是指在分解原有体制下政府职能的基础上，把原来政府的大量微观职能，主要是微观经济职能交还给社会。政府集中精力专门办理那些对全社会来说非常重要，而其他社团组织或个人没有能力办的事，成为引导、协调和监督全社会经济运行的中心和枢纽。?大社会?是指在缩小政府职能，调整政府机构，精简政府人员的同时，充分扩大社会组织的自我管理功能。这一模式的特点有：

（1）政府放权，将该归社会管的还给社会。小政府、大社会的构建，首先需要划清政府职能，将政府和社会的职能分清，政府管的归政府，社会管的归社会。只有在权责清晰的基础上谈论政府与社会的关系，才会有实践的理论基础。现阶段，我国政府把很多本该由社会管的事务包揽手中，从而导致政府机构臃肿，权责不清。同时，一些本该由政府自己管的事务，却又没有办法很好地提供。所以，政府首先应该

明确自己的职权，同时，要善于放权。

（2）培育社会组织，充分发挥社会的作用。大社会的前提是有一个良好的社会组织体系，社会组织发展成熟。我国目前社会组织发展并不完善，无论是数量上还是种类上，都远远不能满足大社会的需求。只有拥有完善的社会组织体系，才能为小政府、大社会的形成提供良好的理论基础。

（3）政策法律的扶持。如果只有理念上的认识，那么小政府、大社会只是一个理想的概念。只有将其臵身于社会中，才能让其接受历史的挑战。同时，只有拥有完备的政府法律的支持，才能使理念具体化，才具有实践的可能。

（4）公民意识的提高。小政府、大社会的构建，不仅需要国家和政府努力，还需要广大公民参与进来，只有在公民广泛参与、社会组织不断发展的基础上，才能构建大社会的框架。

总之，随着市场经济的发展，小政府、大社会成为政府管理的一种改革方向。各国在进行改革的同时，不仅需要借鉴先进国家的理念，同时也应该根据自己国家的国情，走出一条适合自己国家发展的道路。

明确自己的职权，同时，要善于放权。

（2）培育社会组织，充分发挥社会的作用。大社会的前提是有一个良好的社会组织体系，社会组织发展成熟。我国目前社会组织发展并不完善，无论是数量上还是种类上，都远远不能满足大社会的需求。只有拥有完善的社会组织体系，才能为小政府、大社会的形成提供良好的理论基础。

（3）政策法律的扶持。如果只有理念上的认识，那么小政府、大社会只是一个理想的概念。只有将其臵身于社会中，才能让其接受历史的挑战。同时，只有拥有完备的政府法律的支持，才能使理念具体化，才具有实践的可能。

（4）公民意识的提高。小政府、大社会的构建，不仅需要国家和政府努力，还需要广大公民参与进来，只有在公民广泛参与、社会组织不断发展的基础上，才能构建大社会的框架。

总之，随着市场经济的发展，小政府、大社会成为政府管理的一种改革方向。各国在进行改革的同时，不仅需要借鉴先进国家的理念，同时也应该根据自己国家的国情，走出一条适合自己国家发展的道路。

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