残疾军人地方残疾抚恤补助金研究

残疾军人地方残疾抚恤补助金研究

第一章 导论

1.1 选题背景及意义

1.1.1 选题背景

自全面实施改革开放战略，特别是近十年来。我国的经济和社会发展发生了深刻的变革。原有的计划经济体制向市场经济体制转型，人均收入水平不断提高，消费水平不断攀升，在这一背景下，军人残疾抚恤工作也面临着新的挑战。虽然近年来国家每年都在调整军人残疾抚恤金标准，但是仍然存在抚恤金标准调整的幅度和当前经济发展水平不相适应等问题。对于完全丧失了劳动能力，需要依靠残疾抚恤救济的残疾军人，现有的抚恤金发放标准和保障其实际基本生活需求仍有差距。

军人的残疾大部分都是为了维护国家和人民的利益而造成的，军人致残必然会使自身和家庭乃至三代人的生活陷入困境。因此军人的残疾抚恤工作既是社会保障工作，更是一项关系到社会长治久安的政治工作，同时对稳定军心和解除现役士兵后顾之忧起着正面政策导向作用。切实做好军人的残疾抚恤工作有利于巩固国防、密切军民关系，弘扬良好的社会风气。也有利于维护社会稳定，顺应时代发展的变化，构建和谐社会。 1.1.2 选题意义 1.1.2.1 理论意义

目前我国国内关于军人残疾抚恤的研究重点是以中央财政为出发点，考虑如何在抚恤金发放标准上与我国经济发展水平相适应。然而随着时代的变化，军人残疾抚恤工作原有的制度框架已经不能很好的适应新的形势发展，对于完全丧失了劳动能力，需要重点抚恤救济的残疾军人，现有的发放标准仍然难以满足其基本生活需求。笔者认为当前的军人残疾抚恤工作发展的趋势，应该是在抚恤费用筹措上由中央财政和地方财政共同承担，发放手段多样化，紧密依托地方较完善的社会保障体系。本文针对目前军人残疾抚恤工作出现的问题，对军人残疾抚恤工作提出了自己的想法和观点。

1.1.2.2 现实意义

一、为解决残疾军人后续康复问题提供资金保障

一个普通人受了伤、得了病，我们首先想到的是让他早日康复起来。康复是残疾人基本的需求，而残疾军人从部队退役那天起，这些伤病就成了自己一生的梦魇，只能自己去承受。为了帮助残疾军人尽快康复。美国建立了多个康复中心，比较著名的是2007年启动的德克萨斯州“无谓者”康复中心项目，造价5000万美元，可容纳3000多名伤兵，即使是退役的残疾军人康复计划也是联邦政府退伍军人事务部（相当于我国民政部的职责）的重要工作内容，该康复中心不但为残疾军人提供专业的康复治疗，而且设立一些类似夏令营的项目，主要功能是进行心理疏导，帮助残疾军人重建生活信心。

虽然国务院、中央军委在政策文件中一直强调要重视。但是残疾军人的康复问题基本上是由个人或者民间组织在摸索着去做。当前并没有专业的残疾军人康复医疗机构，残疾军人的康复训练、康复培训、康复指导、康复服务则无从谈起，导致残疾军人的生活、生产条件无法改善，很多残疾军人无法在社会立足。没有康复经费，没有心理疏导，残疾军人内心普遍脆弱，受到了心理和身体上的双重折磨。个人康复过程是艰难而且要花费大量的时间和金钱的。地方的残疾抚恤补助金如果能够落实，那么将是保障残疾军人后续康复和维持生活的重要途径之一。

二，有助于科学的调整残疾军人抚恤金标准

从2006年开始，国家虽然每年都在调整残疾军人抚恤金标准，然而由于抚恤金起始金额太低以及物价的上涨等客观因素的影响，到2015年，部分依靠抚恤金生活的残疾军人难以保障其基本生活，更别说是达到当地平均生活水平。

最新的残疾军人抚恤金标准规定由国家供养终生的1-4级重度残疾军人，最高是一年52360元，而最低的四级则是一年28260元。这还是对完全丧失劳动能力的重残人员施行的标准。他们大多是下不了床，出不了门的。因伤造成的残疾往往让他们的生命很短暂。 5-6级中度残疾，属于没完全丧失劳动能力。但有明显的障碍，其在缺少劳动保障的企业中能坚持下来的很少。这类残疾军人很多，而且有一部分是老山参战退役残疾军人。他们因为年龄偏大，在企业改制中他们当中的很多人下岗了，生活的困难使他们通过网络和现实的上访表达自己的诉求，要求落实自己的待遇。

7-10级残疾军人如果自己的伤情无明显的障碍，通过自己的打工收入。生活还是要好一点。但这要祈求自己受的伤不影响工作生活。

基于目前这些残疾军人所遇到的实际困难，严格落实残疾军人抚恤待遇的政策，提高残疾抚恤金的标准刻不容缓，笔者通过研究残疾军人地方残疾抚恤补助金，为下一步国家科学的研究和调整残疾军人抚恤金标准和创新抚恤金发放模式奉献一份微薄之力。

三，有助于解决好地方的军人残疾抚恤政策落实问题

残疾军人待遇落实是个持久且需要财力投入的问题。虽然近年来我国对现役军人的收入大幅度提高。军费投入也在提高。但军人一受伤，在其评残后大部分退役，军队几乎不再负担什么。更不会把有限的军费用在残疾军人生活待遇的保障上。而地方政府在面对退役回来的残疾军人，需要投入待遇保障资金。国家制定了很多残疾军人待遇保障政策，可在一些地方就是落实不了。

在长期的和平环境下，国民国防观念淡化和部分地方政府对军人残疾抚恤工作的不重视，导致了依靠地方、群众承担的这部分军人残疾抚恤优待责任，主观上存在部分承担主体心理失衡、主动积极性不高的问题。客观上存在承担份额、分配依据模糊的问题。这些因素阻碍和滞后了军人残疾抚恤水平的提高。

根据《军人抚恤优待条例》中第二十七条的规定，县级以上地方人民政府有保障残疾军人基本生活的责任，对依靠残疾抚恤金生活仍有困难的残疾军人，在中央抚恤金标准的基础上，可以增发抚恤金或者采取其他方式予以补助，“其他方式补助”是指优待金、城市居民最低生活保障金、临时救助金、特困救济金、节日慰问金以及其他货币或者实物形式的补助，以保障其生活不低于当地平均生活水平。

因此研究和探索残疾军人地方残疾抚恤补助金，有助于解决地方的残疾军人抚恤保障问题，落实好《军人抚恤优待条例》中涉及到地方政府的军人残疾抚恤责任与义务。

1.2 研究综述

研究军人残疾抚恤这个课题，必须要参阅大量的国内外关于优抚保障、安置保障的文献。根据笔者有限的文献检索，目前直接以“军人残疾抚恤及其相关政策”为研究对象的文献较少，但是国内外专家学者在关于军人社会化保障、关于残疾抚恤补助和抚恤金标准的增长依据、残疾抚恤中的伤残认定、残疾抚恤中的医疗保障等方面的研究较为深入。相关的文献资料也很多。

1.2.1关于军人优抚保障的研究

在研究军人残疾抚恤等方面的课题之前，首先应该对军人优抚保障特别是近年来所提出的相关理论有一个直观、全面和深刻的了解。邢玉荣，刘毓朝，史伦锐（2006）的研究认为和平时期的军人保险制度应依据驻地经济发展水平，改革保险机制，实行“1+2”保障模式，即基本保险加辅助保险和特殊补充保险，设置合理参照系数稳定军人伤亡保险给付

水平；将现役军人病故纳入伤亡保险管理范围，战时伤亡保险管理应该合理设置保险管理机构，进一步理顺保险关系；及时申请审批战时伤亡保险，抓重点人群。提高战时军人伤亡保险金给付标准，降低参战军人职业风险。王桃玲（2010）介绍了我国军人优抚保障存在的问题例如体系不完善、保障水平低等，提出了完善保障制度的措施，如增设军人保险险种，实现军人福利货币化和社会化，推进军人优抚制度法制化建设、拓展军人保障筹资渠道，规范军人保障管理机制。张玉发（2004）详细介绍了美国的军人伤亡救济制度，美国制定了多部法律保障伤亡军人权益，除了向伤亡军人提供行政赔偿外，还允许他们通过《联邦侵权赔偿法》寻求国家赔偿，严格救济资格审查，确保退伍军人伤亡救济资金的使用效益，制定详备的救济项目，注重在具体操作层面上保护军人的合法利益，借鉴美国军人伤亡救济制度，探索军人侵权诉讼机制，建立专门军人服务机构,引入司法机制，保证军人伤亡救济程序的公平。刘婷,高峰(2008)分析了军人保险制度的三对矛盾，普遍性要求与覆盖结构不合理、军人保险制度的有效性要求和保障力度不大、军人保险制度的公共性要求与政府责任不明晰之间存在的矛盾；剖析产生矛盾的内在原因，主要有军人保险制度创新存在路径依赖，军人保险制度定位不清，经费投入不足且不稳定；作者的政策建议是加快制度定型，强化政府在军人保险制度中的责任，建立军地保险制度动态机制。陈冲，吴富琼，张垒，妙晔(2006)介绍了我国军人保险制度存在的不足，险种单一，待遇保障不公平，核算程序复杂，基本的设想是加大保险立法；与地方保障体系衔接配套；加快军人保险队伍建设；实施科学管理。

近年来，对军人的优抚保障的研究和提出相应政策都是以军人社会化保障为主要方向，通过对上述学者的研究成果进行整理分析，主要的研究内容还是在军人保险，军人福利等涉及到军人个人及其家庭切身利益上。提出现在存在的问题也很客观和尖锐，包括战时伤亡保险金标准过低、军人保障制度不完善，在军人保障社会化进程中与地方保障体系衔接配套的能力有待加强。

军人的社会化保障和相关政策优化改进是当前军人优抚保障改革的一个大趋势，对当前我国军人残疾抚恤的研究必须在军人优抚保障的基础上去深入分析。军人残疾抚恤是军人优抚保障的一个重要组成部分，残疾抚恤在本质上就是一种具有生活保障性质的抚慰形式，因此在新时期的残疾抚恤工作应依托地方不断完善的社会保障体系提高抚恤金发放标准，提高抚慰效果，使革命伤残人员伤有所医，生活上保障其生活水平不低于当地平均水平。

1.2.2关于残疾抚恤补助金标准的自然增长机制研究

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要对当前的复退残疾军人地方残疾抚恤补助金进行研究，需要对我国现行的国家残疾抚恤金发放和地方抚恤补助金发放的依据和现状有深刻的了解。郑晓铭，蒲晓青，黄健生（2003）介绍了建立残疾抚恤补助标准的自然增长机制要符合当地经济和群众生活水平，建立自然增长机制应该以地方职工平均工资为参照标准（今后国家统计中不再有职工平均工资这一指标但仍以国家的计算依据为准），应以国家确定抚恤补助标准的计算比例为标准，以国家相应抚恤补助标准占全国平均职工工资中的比例来确定其在当地职工平均工资中的比例，各类优抚对象抚恤补助的具体标准是当地职工平均工资乘以国家相应抚恤补助标准除以全国职工平均工资。《建立优抚经费自然增长机制 切实保障优抚对象基本生活》 一文介绍了江苏省连云港市的建立优抚经费自然增长机制的具体做法。主要有：充分认识建立自然增长机制的可行性和合理性，根据每年人均收入增长水平、物价增长指数和财政收入增长幅度来建立优抚补助自然增长机制。 姚金社，王玉柱，王天儒(2004)认为要对各类优抚对象实行动态管理，建立季报制度，为建立自然增长机制奠定了坚实基础；每年都把优抚对象医疗报销费、在乡老复原军人定补费、一次性抚恤金、慰问费、医疗基金、解决重点优抚对象住房、生活困难补助费和优待金等经费列入市、县（区）财政预算，并形成制度，保证每年有所增长；全市抚恤金统一实行了社会化发放，设立专门帐户，各级安排的抚恤金一律纳入专户统管，直接发放，减少中间环节。

1.2.3关于残疾抚恤中的残疾认定研究

残疾认定是确定革命伤残人员享受残疾抚恤及各类优待水平的主要途径。刘同恩(2005)提出要加强宣传教育及提高残疾评定队伍的素质，提高相关人员的综合素质和政策水平；建立健全管理监督机制，加强领导机关监督、群众监督和地方监督；严格审核材料的真实性，严格做好残情鉴定，尽可能采取集中鉴定的办法，坚持医疗终结后方可进行残疾鉴定的原则[8].

1.2.4 关于残疾抚恤中的医疗保障研究

医疗保障是残疾抚恤中的一个重要内容。李静，任继庆（2009）介绍了城乡优抚医疗保障制度的现状，虽然每年财政投入不断加大，但是医疗费仍然出现亏空，不同地区抚恤对象待遇差别很大；针对上述情况，他提出了以下几点思考，应该加强政府的保障主体责任，各个部门要密切 配合，通力协作，要针对不同需求提供不同的服务，对那些居住偏远及行动不便的优抚对象，要积极为其解决难题，定期下去送医送药、免费康复治疗，要在中央补助资金的基础上，建立省、市、县三级分担的优抚医疗资金筹措机制，同时要充分利用

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[6]

各方力量，多渠道筹集资金，规范医疗保障政策公开制度，确保责任到位[9].朱爱群，张仁庆(2006)介绍了对重点对象“五位一体”的保障体系，这五点措施分别是：一是将重点优抚对象纳入如新型农村合作医疗体系中，享受部分医疗费用的优惠待遇；二是对不同类型的优抚对象实行不同标准的小病门诊补助；三是采取住院费用分段累计补偿的办法规定不同的大病住院补偿标准；四是筹集专款设立优抚对象专项救助资金，实行重病困难生活补助；五是实行住院医疗保险1.3 研究方法

在对残疾军人地方残疾抚恤补助金的研究中，笔者主要运用到以下方法：

（1）理论与实践相结合的方法。关于军人的残疾抚恤研究资料较少，在理论上深入参考和借鉴我国优抚保障体系的概念。因此笔者在理论研究的过程中查阅了大量关于军人优抚保障的文献，在理论上对军人的优抚保障工作有了一个客观清晰的认识。同时深入基层一线，对残疾军人，现役军人调研，了解残疾军人和当前部队广大基层官兵所面临的实际问题，提取真实数据，把理论和实践相结合，得出研究结论。

（2）采用数理分析方法。在由地方财政负担的军人残疾抚恤补助金发放标准上参照现有的国家残疾抚恤金标准，利用matlab计算软件，设计一套地方残疾抚恤补助金标准以供参考和执行。并且明确新时期残疾军人抚恤工作的方向。 1.4 论文结构及创新点 1.4.1 论文结构

本文共分为六章 其中第四、五章为核心。

第一章，导论。主要介绍了论文的选题背景和研究意义，对国内外涉及该课题内容的文献资料进行了综述，阐述了论文的研究方法及创新点。

第二章，相关概念及理论基础。本章主要对我国的优抚保障、军人残疾抚恤、残疾军人、残疾抚恤补助金等概念进行界定和释义并介绍本文所要用到的理论。

第三章，残疾军人抚恤金存在的问题。本章对当前实行的残疾军人抚恤金标准存在的问题进行分析，为笔者设计残疾军人地方残疾抚恤补助金标准提供借鉴。

第四章，残疾军人地方残疾抚恤补助金标准设计。该章是论文的重点，同时也是论文的核心部分，在认真分析和筛选残疾军人地方抚恤补助金标准的影响因素后，利用区域划分法、层次分析法，设计一套较为科学合理的残疾军人地方残疾抚恤补助金标准。

第五章，关于残疾军人地方残疾抚恤的政策建议。在分析了我国的残疾军人抚恤金标准存在的问题，相应的提出政策建议。

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第六章，总结。对课题研究做一个总结，指出笔者在该课题研究中存在的不足，以及对后续待研究的问题作出一个展望。 1.4.2 论文创新点

一，随着改革开放的不断深入和时代主题的变化。要解决好军人残疾抚恤的问题，必须从两个方面入手，一个是国家中央层面另外一个就是地方政府。国家应该统筹规划全国的残疾军人抚恤优待工作，稳步提高残疾抚恤金标准，健全残疾军人的保障待遇，并提供必要的资金和物资的投入。地方应严格落实好中央的各项关于残疾军人保障的政策文件，对辖区内的残疾军人发放残疾抚恤补助金的同时要起到残疾军人保障政策具体实施机构的角色。

二，将我国划分为三类地区（不包括台湾省、港澳地区）实行不同的残疾军人地方残疾抚恤补助金发放标准。并且建议国务院、中央军委相关部门将涉及到地方政府的军人残疾抚恤责任与义务的文件中增加刚性要求，并进行相应的监督。

第二章 相关概念及理论基础

2.1相关概念

2.1.1 优抚保障

优抚保障工作是我国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标发展纲要

所确立的社会保障基本内容。因为优抚保障工作有着特定的保障对象、特殊的保障政策和特殊的管理办法，因而在整个社会保障体系中是一个相对独立的保障体系。其特定的保障对象称为优抚对象，包括：1.革命烈士家属（因公牺牲、病故军人家属）。2.现役军人家属。3.革命残疾军人。4.复员和带病回乡退伍军人。5.现役军人。根据《民政部机构改革三定方案》的规定，优抚保障工作的主要内容是：开展拥军优属工作；做好现役军人（含人民武装警察部队指战员）、革命残疾军人、在乡红军老战士、在乡复员退伍军人、参战民兵民工、革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属、现役军人家属的优待抚恤工作；国家机关工作人员（包括国家党政机关、人民警察、民主党派、中央财政开支的（人民团体工作人员）的伤亡抚恤工作；审批和褒扬革命烈士；建设和管理荣军医院、复员军

人慢性病医院、复退军人精神病院和光荣院；等。

根据《军人抚恤优待条例》中的规定，目前我国实行“国家、社会、群众”三结合优

抚制度，保障军人的抚恤优待与国民经济的发展相适应，使抚恤优待标准与人民生活水平同步提高。这种优抚保障制度是由我国人民军队的性质和部队与人民之间根本利益一致的原则所决定的，是群众性拥军优属光荣传统发展的必然结果，通过长期的实践证明，它适合我国国情，具有鲜明的中国特色，且有着良好的群众基础。

军队在国家中的地位，决定了优抚保障工作的地位与作用。优抚保障工作是直接为军

队建设服务的，军队是国家政权的重要组成部分，只要有军队，就离不开优抚保障工作。准确的说在当前新的历史时期，优抚保障工作直接发挥着团结、抚慰、鼓舞、教育和稳定的重要作用。因此做好当前的优抚保障工作，对于稳定部队、鼓舞士气，培养人民群众的爱国拥军思想，巩固和发展军政军民相互理解、相互支持、相互团结具有重要意义。

2.1.2 军人残疾抚恤

残疾抚恤是国家和社会对因战、因公或是因病导致残疾的军人采取具有生活保障性质的抚慰形式，体现了党和国家对复退残疾军人在政治上的褒扬和物质上的关怀。党和国家对残疾抚恤工作历来非常关心和重视，土地革命时期就颁布了《红军抚恤条例》中规定了红军全残、半残等级条件及医疗、抚恤内容。新中国成立后，内务部公布了《革命残废军人优待暂行条例》，在总结战争年代评残工作经验的基础上，主要以外伤为出发点，统一了残疾军人的评残条件、等级、证件和抚恤优待标准，并相应建立了从军队到地方，从中央到基层完整的残疾抚恤管理机构。1988年《军人抚恤优待条例》对残疾抚恤工作重新进行了规范。 2004年8月1日中华人民共和国国务院、中华人民共和国中央军事委员会令第413号公布实施了《军人抚恤优待条例》。随着新时期残疾抚恤工作的变化，在2011年7月29日国务院、中央军委决定了修改的《军人抚恤优待条例》并于2011年8月1日公布实施。这次新修订的《条例》在残疾抚恤方面从残疾性质的认定条件、残疾等级的设置、残疾等级的评定标准，残疾抚恤金的标准、残疾军人供养问题等方面做了完善和细致的补充。

2.1.3 残疾军人

依据《军人抚恤优待条例》的第二十一条规定，现役军人残疾被认定为因战致残、因公致残或者因病致残的，依照本条例的规定享受抚恤。

因第八条第一款规定的情形之一导致残疾的，认定为因战致残；因第九条第一款规定的情形之一导致残疾的，认定为因公致残；义务兵和初级士官因第九条第一款第三项、第四项规定情形以外的疾病导致残疾的，认定为因病致残。

现役军人符合以上条款描述的情形之一的，义务兵和初级士官的残疾，由军队军级以上单位卫生部门评定残疾等级；现役军官、文职干部和中级以上士官的残疾，由军队军区级以上单位卫生部门评定残疾等级。

退出现役的军人和移交政府安置的军队离休、退休干部需要认定残疾性质和评定残疾 等级的，由省级人民政府民政部门认定和评定。

认定了残疾性质以及评定了残疾等级的现役和非现役军人在取得了《中华人民共和国残疾军人证》后即为残疾军人。

2.1.4 残疾抚恤补助金和残疾抚恤金 2.1.4.1 残疾抚恤补助金

残疾抚恤补助金是对残疾抚恤金的补充与完善。根据《军人抚恤优待条例》第二十七条的规定。县级以上地方人民政府有保障残疾军人基本生活的责任，对依靠残疾抚恤金生活仍有困难的残疾军人，在中央抚恤金标准的基础上，可以增发抚恤金或者采取其他方式予以补助，“其他方式补助”是指优待金、城市居民最低生活保障金、临时救助金、特困救济金、节日慰问金以及其他货币或者实物形式的补助，以保障其生活不低于当地平均生活水平。其中县级以上地方人民政府增发的残疾抚恤金就是残疾抚恤补助金。残疾抚恤补助金带有明显的地方特色，其发放标准受到当地经济发展水平，地方政府当年财政收支状况等因素的影响。

早在1994年，民政部、财政部《关于提高部分优抚对象抚恤补助标准的通知》中就明确规定，职工的工资高于全国职工平均工资的地区，要在全国统一标准基础上制定当地的革命残疾军人的生活补助标准，以确保革命残疾军人的生活。

2.1.4.2 残疾抚恤金

残疾抚恤金是国家发给革命伤残人员（残疾军人、伤残人民警察、伤残国家机关工作

人员、伤残民兵民工）的一种经济补偿。残疾军人的抚恤金发放按照《军人优待抚恤条例》的有关规定执行。参照民政部、财政部从2014年10月1日再次提高的优抚对象抚恤金标准，由民政部门发放给退出现役的革命残疾军人。因工作需要继续服现役的残疾军人，经军队军级以上单位批准，由所在部队按照规定发给残疾抚恤金。

残疾军人抚恤金标准简明表

残疾等级 残疾性质 因战 标准（元/年） 52360 50700 49040 47380 44890 43210 41570 39070 36590 34070 30760 28260 26620 23270 21610 20800 19680 16630 15800 14140 9970 9130 8290 6650 5820 4980 一级 因公 因病 因战 二级 因公 因病 因战 三级 因公 因病 因战 四级 因公 因病 因战 五级 因公 因病 因战 六级 因公 因病 因战 七级 因公 因战 八级 因公 因战 九级 因公 因战 十级 因公

本标准适用于军队残疾人员（含机关事业单位职工），残疾抚恤金不分等级，于每年1月一次性全额发放。

2.2 理论基础

2.2.1 马斯洛需求层次理论

马斯洛需求层次理论是由美国心理学家亚伯拉罕.马斯洛在1943年提出的。该理论将人类需求像阶梯一样从低到高按层次分为五种，分别是：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。

而各种需求间有高低层次与顺序之分，每个层次的需求与满足的程度，将决定个体的人格发展境界。需求层次理论将人的需求划分为五个层次，由低到高，并分别提出激励措施。其中底部的四种需要（生理需要、安全需要、社会需要、尊重的需要）可称为缺乏型需要，只有在满足了这些需要的个体才能感到基本舒适。顶部的需要（自我实现需要）可称之为成长型需要，因为它们主要是为了个体的成长与发展。最初需求层次理论，马斯洛给定为七层次需要。广为流传的五层次需要的自我实现需要由低到高可以分为认知需要、审美需要和自我创造需要。在晚年马斯洛在自我实现需要的基础上又提出了超自我实现需要。

2.2.2 成本控制理论

成本控制理论是和市场经济体制相互依存的。以经济学的观点看任何社会资源都具有稀缺性的特点，而作为市场经济的任何一方参与者都是以收益最大化为目标的，然而成本却是市场经济体制下参与各方获取利益所必须要付出的代价，因此在经济行为中为了衡量经济价值的得失就应该对投入与产出进行估算和衡量。经济学的成本控制是一个普遍的方法。经济学可以用它来研究各种条件下的行为与效果的关系，探究如何以最小的成本取得最大的收益，军人的残疾抚恤是政府责无旁贷的责任与义务，在我国军人的残疾抚恤一贯是重社会效益；轻经济效益。然而随着外部环境的变化，市场经济体制的逐渐成熟，只算政治账，不算经济账的做法无疑会增加各级政府的负担，并且不计成本的投入未必会带来好的残疾抚恤效果。特别是残疾军人地方残疾抚恤补助金的发放，就是重新配置地方政府保障资源的方式之一。在这个过程中投入的资源作为成本，而随着残疾抚恤政策的落实，社会资源的投入，带来的是残疾军人在生活上安居乐业，精神的愉悦；和社会的总体稳定就是残疾抚恤的收益。因此地方政府对军人残疾抚恤的投入，通常要拟定一个方案，并且测评该方案的可行性，在具有明显地方性质的残疾军人地方残疾抚恤补助金行为中，成本是衡量这一方案可行性的重要因素。笔者设计残疾军人地方残疾抚恤补助金标准的过程中残疾抚恤成本是必须要考虑的因素。

下面形象的加以表述，民政部门对军人残疾抚恤的投入（成本）用C来表示，收益用R来表示，那么在决策中应该遵循：

如果C>R,那么该方案的可行性降低，反之R>C则该方案具有可行性

在对我国军人残疾抚恤的研究中，经济性的评估笔者认为是一个重要的参考因素。但是在军人的残疾抚恤中它的政治性和社会性因素是不能够忽视的，所以地方政府在考虑残疾抚恤成本的同时要充分考虑残疾军人福利保障的政治意义和社会意义。

第三章 地方残疾抚恤补助金影响因素分析

我国在军人残疾抚恤工作上取得了较大的成绩，但这是和过去相比。随着改革开放的深化和社会主义市场经济体制的逐渐成熟，受改革红利的再调配与和平时期国防观念淡化等客观因素的影响。使得军人残疾抚恤工作进入了一个新的时期，这些新情况的出现伴随着的是物价上涨，抚恤标准调整滞后等问题。受地区间经济发展不平衡和个人自身素质的

差异影响，不同类型，不同地区残疾抚恤对象之间的生活水平差距在拉大。 3.1 残疾抚恤金标准偏低

不得不承认的一个事实就是我国残疾抚恤工作所服务的对象，特别是完全丧失劳动能力的残疾军人、老龄化的残疾军人出现了相对贫困的现象。尽管国家每年都在调整残疾军人的抚恤金标准，但由于原来的抚恤金标准偏低，虽经调整，仍远未达到社会平均生活水平。而且随着人民生活水平的大幅度提高和物价指数的上升，又使他们与人民群众实际生活水平的差距进一步加大，相对贫困化现象十分突出。目前，烈属、残疾军人和实行义务兵役制度以前参加抗日战争、解放战争和抗美援朝战争的老残疾军人的生活日趋艰难。按照《军人抚恤优待条例》的规定，烈属的定期抚恤金标准应与城乡人民生活水平相适应，残疾军人抚恤金标准应参照全国一般职工工资收入确定，但目前这两类对象的抚恤标准同全国职工平均工资水平和城乡居民消费水平相比，仍有较大的差距；现行的抚恤金标准，不仅无法保障国家供养终生和完全失去劳动能力的残疾军人基本生活，而且同其他补助救济对象相比，形成了较大的反差。 3.2 残疾抚恤经费短缺

一是缺乏机动经费。我国的军人残疾优抚经费属于人头经费，少有机动余地。对残疾军人的突发性困难无力救助，对残疾军人人数多而经济又不发达的地区难以倾斜照顾，对迫切需要解决的残疾军人看病难和扶持残疾军人再就业和创业发展工作难以有所投入。二是经济不发达地区、偏远地区财政负担重，这些地区大部分是残疾抚恤对象比较集中的地区。由于中央投入经费有限，地方财政客观上确实受限于经济不发达影响，很难依靠自身财力提高当地残疾军人的抚恤待遇。虽然中央财政从总体上对这些地区有所照顾和倾斜，但是主要着眼于经济建设，难以落实到残疾抚恤上。造成了经济越不发达，残疾军人人数越多；对国家贡献越大，抚恤负担越沉重；残疾军人生活难以保障的不合理局面。三是残疾军人的后续医疗保障经费投入不足，部分地区的残疾军人医疗保障名存实亡，残疾军人只能依靠地方的社会医疗体系保障，然而这种医疗保障对于残疾军人来说针对性不强，保障水平很低，基本上对残疾军人起不到有效的康复治疗作用。 3.3 残疾抚恤金标准重点倾向性不足

残疾抚恤金，是对残疾军人具有生活保障性质的一种补偿费用。从国家制定军人残疾抚恤政策到抚恤金标准的研究和调整，每一处细节都体现出了残疾抚恤金具有一般性的保障特点。对于由国家供养终生的1-4级残疾军人和完全丧失了劳动能力的残疾军人，残疾抚恤金仍难以满足其基本生活需求。根据《军人抚恤优待条例》第二十七条的规定，县级

以上地方人民政府对依靠残疾抚恤金生活仍有困难的残疾军人，要增发残疾抚恤金或采取其他方式予以补助，保障其生活水平不低于当地的平均生活水平。

以当前的残疾军人抚恤金标准为基础，研究残疾军人地方残疾抚恤补助金标准，是对完全丧失劳动能力的残疾军人保障不到位的一种补充和完善。 3.4 残疾抚恤金标准调整幅度偏低

残疾军人抚恤金自2008年到2014年每年的10月1日民政部都会颁布新的抚恤金标准。现行的残疾军人抚恤金标准，依然是和全国城镇在岗非私营单位职工年平均工资收入水平相挂钩。通过对近7年来的残疾军人抚恤金标准调整直观的分析，可以看出在最近的一次抚恤金调整之前，往年的抚恤金同比上年的增幅分别是15%、10%、16%、12%、13%。这一数据对比全国城镇非私营单位在岗职工工资增幅还是略低。在2014年10月1日民政部颁布施行的最新残疾军人抚恤金标准在原有基础上增加了20%。要说明的是根据国家统计局2014年5月27日公布的2013年城镇非私营单位在岗职工年平均工资(即原“全国在岗职工年平均工资”)数额为52379元，比上年增加5610元；也就是说增加幅度为（52379－46769）/46769×100＝12％。残疾军人的抚恤金增加幅度为20％，首次超过了全国在岗职工年平均工资增幅。然而水涨船高，抚恤金的标准提高了，同时生活成本也在提高。因此笔者认为当前国家的残疾军人抚恤金标准调整的幅度应该更大一些。 近年残疾军人抚恤金标准调整略表

等级 一级 二级 三级 四级 五级 六级 七级 八级 九级 十级 性质 因战 因战 因战 因战 因战 因战 因战 因战 因战 因战 2008 22680 20520 18000 14780 11520 9000 6840 4320 3600 2520 2009 26080 23600 20700 18970 13250 10350 7870 4970 4140 2900 2010 28680 25980 22770 19670 14580 11390 8660 5470 4550 3190 2011 32990 29850 28190 21470 18770 13100 9980 6280 5230 3870 2012 37940 34330 30120 24890 19290 15070 11450 7230 6010 4220 2013 43830 39480 34640 28390 22180 17330 13170 8310 6910 4850 2014

52380 47380 41570 34070 26620 20800 15800 9970 8290 5820

3.5 残疾抚恤金标准调整依据单一

随着国民经济的发展和人民生活水平的提高，残疾军人的抚恤金标准也随之逐步提高。早在1988年国务院公布的《军人抚恤优待条例》确定了制定革命残疾人员抚恤金标准的原则，即由民政部、财政部根据残疾性质和残疾等级，参照全国一般职工的工资标准，按一定比例制定全国统一的残疾抚恤金标准。其中因战一级残疾军人抚恤金标准和当年的一般职工的工资标准基本持平。其余各个残疾等级的抚恤金标准按一定比例递减，同一等级因战、因公、因病致残的抚恤金标准，拉开档次，体现差别。当前同抚恤金标准挂钩的依然是当年全国一般职工的平均工资收入。然而当前影响残疾军人生活的因素却有很多，比如GDP、CPI、医疗消费水平等因素，都应该在调整残疾抚恤金标准时考虑进去。

第四章 残疾军人地方残疾抚恤补助金发放标准设计

该章主要内容是设计残疾军人地方残疾抚恤补助金标准，军人的残疾抚恤金主要是按照残疾军人抚恤金标准，由民政部门发放。但是对于依靠残疾抚恤金生活仍有困难的残疾军人，地方县级以上政府民政部门有责任和义务要增发补助，以保障残疾军人的基本生活。然而这部分补助当前存在的问题很多，主要表现为在涉及到地方增发残疾补助的条例规定刚性不足，发放标准依据模糊、地方政府重视程度不够等问题。 4.1 残疾军人地方残疾抚恤补助金影响因素分析 4.1.1地区年均GDP

党中央、国务院、中央军委是站在全局战略性的高度去妥善安置和保障为国牺牲奉献的革命残疾军人及其家属，那么就意味着这种抚恤行为带有很强的政治因素，那么经济性的影响因素必然不是决策者首要考虑的因素。

残疾军人能否得到有效的抚恤和生活上的保障这即取决于党中央、国务院、中央军委的决心意图。然而不可否认的是，随着改革开放以后市场经济体制的形成和逐渐成熟，我国各地区的经济发展水平不尽相同。地区的经济发展水平高低直接影响着残疾军人地方残疾抚恤待遇的高低，地方政府对军人残疾抚恤工作的支付意愿和支付能力，直接影响着残疾军人地方残疾抚恤补助金标准的高低，其中地区年均GDP直接影响着地方政府的实际支付意愿和支付能力。

当地方政府决策部门发现为军人残疾抚恤工作所支付的价格低于其支付意愿的时候，也就是对残疾军人地方残疾抚恤补助金的实际投入低于其预设的意愿投入时，并且这部分

投入还可以带来良好的社会效应，对维护当地社会稳定，创造一个良好的经济发展环境起到积极的作用。那么地方政府决策部门就会认为这项支付投入获得了益处，值得去做也乐意为军人的残疾抚恤工作进行投入。在这里引入一个相对价格的概念，地方经济发展水平各不相同的情况下也就是存在GDP水平差异，在处理军人残疾抚恤的问题上，地方政府的决策者在心理上会有不同的支付意愿。在面对同样人数的残疾军人，富裕发达地区的政府决策者认为一定规模的军人残疾抚恤投入是值得的，带来的社会效益大于投入。但对于经济发展相对落后的地区，政府决策者对等量的军人残疾抚恤投入会认为比较昂贵。这是由地区年均GDP等一系列因素所决定的。由于地区年均GDP的差异，所导致的决策者对等量的残疾抚恤投入在心中产生了不同的想法。这会影响残疾军人地方残疾抚恤待遇的高低。

4.1.2地区CPI同比上年增幅

CPI即居民消费价格指数(Consumer Price Index)的英文缩写，居民消费价格指数，是反映居民家庭所购买的一般消费商品和服务价格水平变动情况的宏观经济指标。它是度量一组具有代表性的消费商品及服务项目的价格水平随时间而变动的相对数。是用来反映居民家庭购买消费性商品及劳务服务价格水平的变动情况。

地区CPI是反映与某一地区居民生活息息相关的产品及劳务价格统计出来的物价变动指标，通常作为衡量地区消费价格水平及通货膨胀水平的重要指标。 如果地区CPI指数同比去年增幅过大，表明该地区的物价通胀已经成为经济不稳定因素，央行就会有实施紧缩的货币政策和财政政策的可能，对地区经济发展会产生一些不稳定因素。笔者在这里将地区CPI同比上一年的增幅做一个直观的解释和说明。例如，在过去12个月，地区居民消费价格指数上升3.6%，那么就表示，该地区的生活成本在过去的12个月平均上升了3.6%。当生活成本提高了，你的货币价值便随之下降。也就是说，一年前收到的一张100元纸币，现在只可以买到价值96.4元的商品及劳务服务。

通过对地区CPI同比上一年的增幅变化的分析，笔者认为这一经济指标的变化对每年年初一次性发放的残疾军人残疾抚恤金的调整具有重要影响。首先笔者在分析地区居民消费水平和地区居民消费价格指数(CPI)时对这两个经济指标进行了对比。地区居民消费水平简单的说就是指这一地区的居民在消费物质产品和各种劳务服务，通过消费的量反映出来，这个量反映的就是该地区居民在生存、发展和享受需要等各方面所能达到的程度，在反映地区居民消费水平的指标中，平均实物消费量指标最为直观，主要通过对地区居民主要的生活消费品年均消耗量和支付的金额，人均居住面积、平均每人年生活用水量、每人年均

生活用电量等，与每个人日常生活息息相关的指标计算来对地区居民消费水平进行量的衡量。地区居民消费水平是一个受消费主体主观能动因素影响较大的经济指标，地区居民消费水平可通过以下公式计算得出：

地区居民消费水平（元/人）= 地区生产总值中的居民消费总额 / 地区人口

通过对公式的理解和笔者实际调研分析， 在计算地区居民消费水平的公式中的基数为该地区的人口总数，显然以地区人口总数作为基数计算出的地区居民消费水平，具有研究地区经济发展水平、发展趋势、发展规律的宏观研究价值，但是这一经济指标对地方保障残疾军人基本生活需求的影响并不大。首先这一指标是具有一般性的参考价值，任何时期任何地区都会有一定的贫富差距，因此在计算中以地区人口总数作为基数，计算的地区消费水平和在该地区生活所需要的最低生活成本是有一定的差额的。而我国的军人残疾抚恤工作，特别是地方的军人残疾抚恤补助，最中心的目标就是保障残疾军人的生活水平达到当地职工的平均水平。因此地区消费水平指标并不能准确的分析该地区残疾军人维持基本生活所需的成本，而地区CPI通过对当地各种生活必需品及劳务服务价格变动的计算，对决策者制定地方残疾抚恤补助标准来保障残疾军人基本生活更加客观和科学。计算地区CPI的增幅可以有效的分析和研究当地消费物价水平的变化，可以适时的调整军人残疾抚恤补助的标准，提高残疾抚恤补助的质量，达到一个让大部分残疾军人满意的效果。同时也可以最大限度地减轻地方财政的负担，减少过多的投入而造成有限资源的浪费。因此地方决策部门在研究军人残疾抚恤补助和制定残疾抚恤补助金标准时，参考当地CPI同比上年的增幅，更加科学、合理和可行。

4.1.3地区职工年均工资收入

全国职工年均工资收入水平是国家制定各项优抚经费发放标准的重要参考。地区职工年平均工资收入就是指在划定的范围内所有企业、事业、机关单位的职工在一年内平均每人所获得的货币工资总额。

按照国家统计局的统计标准，工资总额是指这些单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额，包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资，不论是否计入成本，不论是以货币形式还是以实物形式支付，均

包括在工资总额内。此外，工资总额统计的是个人税前工资，并且包括个人交纳的养老、医疗、住房等个人账户的基金，这与打到工资卡里的工资有一定的区别。

北京市统计局负责人对职工平均工资收入的作用是这样解释和说明的，职工平均工资指标关系到劳动者目前乃至退休后的切身利益，对人口就业起到导向作用。职工平均工资数据也是政府部门制定的最低工资标准、计算全市包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等在内的各项保险、住房公积金缴费基数以及法院在判定突发事件如工伤、车祸等对受害人给予经济补偿时的参考依据。按照劳动和社会保障部有关文件规定，职工全年月平均工作天数和工作时间分别为21.75天和174小时，职工的日平均工资和小时工资按此进行折算。因此地区职工年均工资收入也被称为这一地区的社会平均工资，是地方政府民事部门在计算各类保险以及各类型突发事件涉及到的经济补偿时的重要参考依据。

在最新的《军人抚恤优待条例》中的第二十七条就明确规定了残疾军人的抚恤金标准应当参照全国职工平均工资收入水平确定。县级以上地方人民政府对依靠残疾抚恤金生活仍有困难的残疾军人，可以增发残疾抚恤金或者采取其他方式予以补助，保障其生活不低于当地的平均生活水平。这里的当地平均生活水平就是以当地的社会平均工资也就是当地职工年均工资收入水平为依据，在研究和设计残疾军人地方残疾抚恤补助金标准时，必须要以地区职工年均工资收入作为重要参考依据。

4.1.4地区医疗消费水平

我国长期存在优质医疗资源区域分布不平衡的问题，目前我国医疗保险基金筹措方式采取“分灶吃饭”的模式，即地方政府、企业、个人三方共筹医疗保险基金的模式。地方政府在医疗保险基金的筹集中，主要承担的是由财政支撑的保障项目；由用人单位缴纳基本医疗保险费；由职工个人缴纳基本医疗保险费的利息、基本医疗保险费的滞纳金。所以这种医疗保险基金的筹措必然会受到地区经济发展水平，地方财政实力的影响，造成了我国医疗保险筹措水平的区域差异化。我国目前医疗资源分布不平衡以及医疗保险水平明显的区域差异化等因素，都导致了我国存在着地区医疗消费水平的差异。

地区医疗消费水平存在着明显的差异。那么对于各地的残疾军人，其日常的医疗支出所享受的保障也会受到以上因素的影响，由于部分残疾军人丧失了劳动能力以及文化水平达不到要求，没有被安置工作没有稳定的收入来源，那么其参加医疗保险的资金筹措上地方财政会负担相当一部分，个人缴纳的参保资金基本上也是从社会救济、社会福利、优抚安置等各方面安置保障行为所获得的，所以还是由中央和地方财政负担，因此决定了其享

受的医疗保险质量在一些方面会和同地区的职工有所差异，特别是在广大偏远地区，其整体医疗保障、消费水平与东部地区特别是沿海发达地区比相对落后，在整体水平存在差异的大环境下，残疾军人所能够享受到的后续医疗服务的现实情况不容乐观，因此笔者在设计残疾军人地方残疾抚恤补助金标准时，地区医疗消费水平的差异是不容忽视的影响因素。 如何对地区医疗消费水平进行定量分析，笔者选取了两种方法。第一种是计算我国2014年三类地区的医疗保险覆盖率，分别为94.2%、98.5%和97.0%，分别比2013年提高2.1个、0.9个和1.3个百分点。通过数据分析，一类地区的医疗保险覆盖率虽有提升，但是低于二、三类地区，原因是由于一类地区大都为劳动力输入地区，而大量在一类地区工作的流动人口(以农民工为主)无法在该地区参加医疗保险，这也正是目前医疗保险制度改革的难点所在。因此笔者认为这一数据存在明显的不合理，数据所反映的信息过于笼统，不能够直观的分析出我国三类地区常驻人口的医疗消费水平的现状。第二种方法是计算三类地区一般的职工家庭的医疗支出占该家庭年均消费总额的百分比。笔者计算出了2014年我国三类地区一般的职工家庭医疗支出所占百分比分别为16.2%、18.7%和17.5% 通过分析和比较笔者发现这一数据符合近年来我国三类地区经济发展现状，首先由于地区GDP的差异，一类地区贡献的国内生产总值较大，经济发展水平较高。因此在家庭消费的总额中医疗支出相比较其他地区所占比重可能会略低，而二、三类地区特别是三类地区由于国家政策的扶持和自然资源丰富的优势近几年经济发展水平较快，GDP增长速度已经超过一类地区，因此地区居民在日常生活中更加注重生活品质和健康，医疗保健消费支出所占比重有所提升，这一数据和现实情况较吻合。计算医疗支出占消费总额的百分比对研究地区医疗消费水平更加科学和直观。因此笔者决定采用第二种方法对地区医疗消费水平进行定量分析。

4.1.5军人残疾等级评定对残疾抚恤补助金标准的影响

我军残疾等级的区分和评定残疾等级的条件，早在土地革命时期所制定的《红军抚恤条例》就已有了较为系统的区分，即：伤残等级划分为全残废和半残废两种，其中全残废的条件有6条，半残废的有9条。到了抗日战争时期，评定伤残等级的条件有了进一步的发展，《陕甘宁边区抚恤暂行办法》和《晋察冀边区抚恤残疾军人办法》明确将残疾等级的评定规定为一、二、三等，其具体条件与土地革命时期相比要简明扼要。新中国成立后，由政务院批准，内务部在1950年12月11日公布了《革命残废军人优待抚恤暂行条例》，该条例中对残疾等级的划分和残疾等级的评定规定更趋于完善。1989年4月15日民政部公

布实施了《革命伤残军人评定伤残等级的条件》和《革命伤残军人评定病残的条件》，基本上沿用了《暂行条例》中的有关规定，只是在具体实施细则上做了一些补充，增加了定量标准以及内伤脏器损伤和职业病的评残条款。本《条例》修订前，我国军人残疾级别标准即依照这两个《条件》执行，分为“四等六级”，残情条目85条。这一标准设立于上世纪80年代末期，主要以丧失劳动能力及影响生活能力的程度来评定伤残等级，而且级别设置过粗，残情描述过于简单。

在公布实施的这“两个条件”采用了目前国内通行的方法，将现役军人因战、因公（包含职业病）残疾等级评定标准由重到轻分为1至10级，根据残情和因残情造成的劳动功能的障碍程度以及影响生活的依赖程度，评定残疾军人的残疾级别。这次调整的主要依据就是：一，新设置的残情分类更加细化，更加科学合理，便于掌握和操作。二，是便于和其他公伤致残人员的待遇相比较。根据《职工工伤与职业病致残程度鉴定（GB/T16180-1996)》和《职工非因工伤残或因病丧失劳动能力程度鉴定标准（执行）》（劳社部发[2002]8号）的规定，目前我国企业单位职工执行工伤分1至10级、因病分1至6级的原则评定残疾等级。三是借鉴了国外对残疾军人划分等级的做法，与国外接轨。残疾等级设置的调整，有效的解决了了近年来出现的因军地伤残等级不统一，而造成的部分在企业工作的残疾复退军人相关待遇无法落实的问题，为各级民政部门特别是广大残疾复退军人带来了诸多方便。 2004年8月1日中华人民共和国国务院、中华人民共和国中央军事委员会令第413号公布实施了《军人抚恤优待条例》。随着新时期残疾抚恤工作的变化，在2011年7月29日国务院、中央军委决定了修改的《军人抚恤优待条例》并于2011年8月1日公布实施。 在最新修订的《军人抚恤优待条例》中涉及到军人伤残等级评定的内容是第二十二条到第二十六条，其中明确规定了残疾的等级，根据劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度确定，由重到轻分为一级至十级。残疾等级的具体评定标准由国务院民政部门、人力资源社会保障部门、卫生部门会同军队有关部门规定。

因此随着新修订的《军人抚恤优待条例》的颁布实施，在2011年12月27日由民政部、劳动和社会保障部、卫生部、总后勤部颁布了最新的《军人残疾等级评定标准》（民发[2011]218号）新的标准在保留原有的由重到轻的一级至十级分级外，通过对残疾军人医疗期满后的器官缺损、功能障碍、对医疗和护理依赖、智力减退程度更加详细的分级，以进行残情描述；将因战、因公、因病残疾评定标准合三为一，有效的解决了长期以来在伤残等级评定中出现的致残程度一样，但是评定的残疾等级却不一致的问题。在这一次颁发的新的标准中，将精神类疾病的残情列入了病残条款，为解决有精神病史的残疾军人长期滞

留部队的难题提供了宝贵的解决思路，具有深远的影响意义。

军人残疾等级评定的意义就在于如实的以直观的形式确定享受残疾抚恤待遇的复退军人的残情。在实际的残疾抚恤工作中军人残疾性质的认定和等级的评定是一项重要内容。在服役期间的现役军人致残的，由团级以上单位的政治机关出具致伤（病）性质、原因、经过等材料；病历；等材料并会同填写的《军人残疾等级评定表》按照个人后勤供应关系向上一级卫生部门申报。师级以上单位卫生部门对申请残疾等级评定的人员进行残情鉴定，该鉴定由申请残疾等级评定的军人所在的体系医院承担。在鉴定过程中要结合以往的门诊或者住院病历等相关资料，客观公正的以《军人残疾等级评定标准》为依据，确定残疾等级，并按照相关规定填写《军人残疾等级评定表》加盖医院残情医学鉴定办公室的印章后生效。经残情医学鉴定后，符合条件的，义务兵和初级士官由军级以上单位卫生部门审批；现役军（警）官、文职干部和中级以上士官由军区级以上单位卫生部门审批。军级以上单位卫生部门对通过残疾等级评定的人员发给《残疾军人证》。

退出现役的军人和移交政府安置的军队离退休干部，需要认定残疾性质和评定残疾等级的，由本人向所在的乡镇、街道一级的行政单位提出书面申请；审查后出具证明材料；送报县（市、区）民政部门审查认为具有评残资格的，通知本人到指定的鉴定医院评定残情，由鉴定医疗小组出具《残疾等级审批表》报送地（市）民政部门；在认为符合评残条件的，在上报的《残疾等级审批表》上签署审查意见，一并报送上一级的民政厅（局）审批。对符合条件的，通过县（市、区）民政部门将残疾证件发给本人。

复退残疾军人的残疾性质认定影响着申请人员是否享受军人残疾抚恤待遇，而残情医学鉴定小组对申请人员残情评定确定的残疾等级则是申请人员享受残疾抚恤待遇高低的重要影响因素之一。因此军人的残疾性质认定和伤残等级评定对复退在乡残疾军人领取地方残疾抚恤补助金的数额有着重要影响。

4.2军人残疾抚恤补助金标准设计依据

残疾抚恤补助金标准涉及到每一个残疾军人的切身利益。同时也是完善军人残疾抚恤制度的重要课题。这部分补助是国家充分考虑到地区之间、城乡之间人均收入和消费水平差异，在依靠中央财政并不能完全解决残疾军人基本生活保障问题的情况下，做出的一种弹性补偿规定。根据《军人抚恤优待条例》第二十七条的规定，县级以上地方人民政府对依靠残疾抚恤金生活仍有困难的残疾军人，地方政府可以增发抚恤金。 4.3军人残疾抚恤补助金标准设计原则

4.3.1 需求原则

军人残疾抚恤工作的最终目的是要解决残疾军人的基本生理需求问题。当残疾军人的生理需求得到有效解决的时候，正如马斯洛需求层次理论所提出的观点，才能出现社会化程度更高的需求。当残疾军人对安全、社交、尊重和自我实现有所诉求的时候，军人残疾抚恤工作也就基本上达到了预期的效果。

所以在设计地方残疾抚恤补助金标准时，要筛选提取出和残疾军人日常生活需求息息相关的影响因素，也就是在设计残疾军人地方残疾抚恤补助金标准时要坚持需求原则。残疾军人地方残疾抚恤补助经费标准的研究是为回乡的残疾军人服务的，如果不坚持和遵循需求原则，那么残疾军人地方残疾抚恤补助金标准设计也就失去了意义。 4.3.2 成本控制原则

残疾军人地方残疾抚恤补助金标准设计在细节上要坚持成本控制原则，残疾抚恤补助金是带有明显地方特色的抚恤经费，受地区的区域性因素影响较大，因此在设计残疾军人地方残疾抚恤补助金标准时要考虑以下几个方面：首先抚恤补助金标准的设计要考虑地方财政负担的问题，任何事物的发展都具有两面性，同样残疾军人地方残疾抚恤金标准的设计不光要考虑残疾军人，也应该考虑地方财政的承受能力。其次在设计残疾军人地方残疾抚恤补助金标准的同时要配套切实可行的实施措施。笔者通过借鉴各类抚恤补助金自然增长机制的研究，对 抚恤补助标准计算公式加以改进，并配套笔者设计的残疾军人地方残疾抚恤补助金标准，来计算实际的残疾抚恤补助金标准。这也体现了在经费标准研究中控制成本的理念。

4.3.3 突出重点原则

由于残疾抚恤补助金具有明显的地方特色，且由地方财政负担。从控制成本的角度出发，应突出重点被抚恤对象，因此在残疾军人地方残疾抚恤补助金标准设计上，要向完全丧失劳动能力以及基本依靠抚恤救助的残疾军人倾斜，充分考虑各类影响因素，突出重点。为地方民政，财政部门提供科学的依据。这在笔者设计地方残疾抚恤补助金发放范围的确定时有所体现。

4.4军人残疾抚恤金的权重分配方案

军人的残疾抚恤的资金来源为地方政府，不同地区的地方政府有不同的财政状况，比如，东部沿海的上海，中部的湖北，以及云贵川地区具有非常明显的财政收入差距，这也使得我们需要将有限的支出分配到不同的经济水平的地

区。

在分配的过程中，我们充分考虑不同地方对于不同的因素的反应程度，利用调查问卷的形式，采集当地的残疾军人对不同的因素的看重程度，从而得到不同因素的权重配比。在了解了权重配比之后，我们对不同地区的权重之和进行加权平均，从而得到国家在不同地区的资金分配额。

在计算不同因素的权重配比的时候，我们使用层次分析法。 4.4.1层测分析法简述

层次分析法是20世纪70年代初美国运筹学家T. L.萨坦提出通过研究划分影响因素层次，将影响因素数量化，得出该影响因素的权重系数，对分析目标得出科学决策的一种分析方法。该方法把影响因子划分层次，然后运用“分解—比较判断—综合”的思路方法研究分析，制定策略。该方法把人们主观定性的影响因素转化为具体数来进行研究和操作，逐渐演变成为一个常用的系统分析方法，该分析法把军人残疾抚恤补助金标准的各方面影响因素通过权重向量排序法，将影响因素进行量化，笔者在研究军人残疾抚恤补助金标准中使用层次分析法的具体思路如下：首先分析出与残疾抚恤补助金标准相关的多个影响因素，再将相关影响因素按照目标层、分类层、具体影响因子层的顺序进行分层，之后通过笔者基层调研，走访在乡复员残疾军人和调查问卷的主观结果计算出和残疾抚恤补助金标准相关的各影响因素两两之间进行比较的重要性等级。根据层次分析法的指标权重计算公式，得出各影响指标的权重系数，作为确定地方残疾抚恤补助金分配的重要决策依据。 利用层次分析法确定各指标权重的具体实施步骤如下： 第一步，构筑影响因素层次结构模型。

先对影响经费标准的因素实施研究，设置或选取影响因素，再依据要分析的目标构筑影响因素层次结构模型。 第二步，选择判断尺度。

一般的影响因素权重确定采用1-9级判断尺度，如图3-1所示。

图3-1 重要性标度及其含义 第三步，构造判断矩阵。

对同属一级的影响因素，以上一级的影响因素为准则，依据上图根据重要程度进行两两相互比较构成判断矩阵U。

?u11?u?21U??u31?????un1u12u22u32?un2u13u23u33?un3?u1n??u2n???u3n??????unn??

表示对于上层影响因素而言，要素

判断矩阵U中的元素

uijyi相对于yj的重要程度。

由判断矩阵的性质可知，矩阵U是一个逆矩阵，满足uij>0；当i≠j时，uij=1/uji；当i=j时，uii=1。 第四步，计算权重。

计算判断矩阵U满足UP=λmaxP的特征向量和特征根，λmax是矩阵U的最大特征根，

P是对应于λmax的正规化特征向量，P的分量pi就是指标yi在其所属的上层影响因素中

的权重。

第五步，检验判断矩阵的一致性。 一致性指标CI=(λmax-n)/(n-1)

为了检验判断矩阵是否具有满意的一致性，将CI与平均随机一致性影响因素RI进行比较，当CI/RI<0.1时，判断矩阵具有满意的一致性。对于1~10阶矩阵，RI分别如图3-2所示。

图3-2 平均随机一致性影响因素对应图

4.4.2地域划分

将我国划分为一、二、三类地区，这一划分不是地理区位概念上的划分也不是行政区划，主要是以经济发展水平来衡量，根据各地区2014年GDP总量以及当年同比去年GDP增速为主要划分依据，国内人均生产总值、职工年平均收入水平等经济指标作为重要参考因素。

2014年我国各地区GDP总量和增速一览表 排名 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 地区 广东 江苏 山东 浙江 河南 河北 辽宁 四川 湖北 湖南 福建 上海 GDP总量（亿元） 2014年GDP增速 2013年GDP增速 67792.24 65088.32 59426.60 40153.50 34939.38 29421.20 28626.58 28536.70 27367.04 27048.50 24055.78 23560.94 7.8% 8.7% 8.7% 7.6% 8.9% 6.5% 5.8% 8.5% 9.7% 9.5% 9.9% 7.0% 8.5% 9.6% 9.6% 8.2% 9.0% 8.2% 8.7% 10% 10.1% 10.1% 11% 7.7% 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 北京 安徽 内蒙 陕西 天津 江西 广西 黑龙江 重庆 吉林 云南 山西 新疆 贵州 甘肃 海南 宁夏 青海 西藏 21330.80 20848.80 17769.50 17689.94 15722.47 15708.60 15672.97 15039.40 14265.40 13803.81 12814.59 12759.44 9264.10 9251.01 6835.27 3500.72 2752.10 2301.12 920.80 7.3% 9.2% 7.8% 9.7% 10% 9.7% 8.5% 5.6% 10.9% 6.5% 8.1% 4.9% 10% 10.8% 8.9% 8.5% 8.0% 9.2% 10.8% 7.7% 10.4% 9.0% 11.0% 12.5% 10.1% 10.2% 8.0% 12.3% 8.3% 12.1% 8.9% 11.1% 12.5% 12.1% 9.9% 10.0% 11.0% 12.5% 该项统计不包含我国台湾省和港澳地区

2014年我国各地区公共财政收入一览表 排名 1 2 地区 广东 江苏 2014年公共财政收入（亿元） 2014年增速 8060.06 7233.14 13.91% 10.12% 2013年增速 13.60% 12.10% 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 山东 上海 浙江 北京 辽宁 四川 河南 湖北 河北 天津 福建 湖南 安徽 重庆 陕西 江西 内蒙 山西 云南 广西 贵州 黑龙江 新疆 吉林 甘肃 海南 宁夏 青海 西藏 5026.70 4585.60 4121.17 4027.20 3190.70 3058.50 2738.50 2492.40 2446.60 2390.00 2362.29 2259.93 2218.00 1921.90 1889.98 1881.50 1843.20 1820.13 1697.79 1422.05 1366.42 1301.00 1282.65 1203.40 672.20 555.30 339.80 252.00 124.00 10.23% 11.59% 8.54% 10.00% -4.60% 9.97% 13.48% 16.83% 6.68% 15.01% 11.53% 11.28% 6.89% 13.90% 13.63% 16.13% 7.19% 7.05% 5.45% 7.99% 13.33% 1.85% 13.71% 4.01% 13.60% 15.40% 10.32% 12.30% 30.80% 12.33% 9.80% 10.30% 10.40% 7.70% 14.50% 18.40% 16.20% 11.20% 18.10% 19.30% 13.50% 15.80% 15.50% 16.80% 18.10% 10.83% 12.10% 20.41% 10.50% 18.97% 9.80% 24.10% 11.10% 18.20% 17.40% 16.70% 20.40% 18.60% 该项统计不包括我国台湾省和港澳地区

2014年我国各地区人均收入一览表 排名 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 地区 上海 北京 浙江 江苏 广东 天津 福建 山东 辽宁 内蒙 湖南 重庆 湖北 安徽 广西 海南 河南 四川 陕西 江西 云南 河北 山西 宁夏 2014年人均收入 47710 43910 40393 34346 32148 31506 30722 29222 29082 28350 26570 25133 24852 24839 24669 24487 24391 24381 24366 24309 24299 24220 24069 23285 2014年人均收入增速 2013年人均收入增速 8.8% 8.9% 8.9% 8.7% 8.8% 8.7% 9.0% 8.7% 7.0% 9.0% 9.1% 9.0% 9.6% 9.0% 8.7% 9.3% 6.8% 9.0% 9.0% 9.9% 8.2% 9.0% 8.1% 8.4% 9.1% 10.6% 9.6% 9.6% 9.5% 10.2% 9.8% 9.7% 7.6% 10.1% 9.8% 9.8% 9.9% 9.9% 9.7% 9.6% 9.6% 10.1% 10.2% 10.1% 10.3% 9.9% 10.0% 10.1% 25 26 27 28 29 30 31 吉林 黑龙江 贵州 青海 新疆 西藏 甘肃 23218 22609 22548 22307 22160 22026 20840 8.8% 8.4% 9.6% 9.6% 11.5% 8.0% 9.7% 10.2% 10.3% 10.5% 11.0% 10.9% 11.1% 10.5% 该项统计不包括我国台湾省和港澳地区

一类地区包括北京、上海、天津、重庆、广东、河北、河南、辽宁、四川、湖北、湖南、江苏、浙江、福建、安徽、山东16个省、直辖市；二类地区包括陕西、山西、内蒙、吉林、黑龙江、江西、广西、云南8个省、自治区；三类地区包括新疆、贵州、甘肃、海南、宁夏、青海、西藏7个省、自治区；

以经济发展水平的差异为依据，划分的我国一、二、三类地区是三个实行不同地方优抚保障政策和标准的区域，这一划分是着眼适应现实发展要求，因地制宜的重要举措。三类地区的划分。是笔者充分考虑了各地区经济发展形势，进行科学地域分别。以2014年各地区GDP总量为主要参考依据，一类地区为GDP总量在20000亿元以上、二类地区GDP总量在10000亿元以上、其余地区为三类地区。其中笔者也考虑了地区面积、地方公共财政收入、地方人均收入水平、各项经济指标增速等多方面因素。其中天津和重庆笔者将其划归一类地区，一是考虑其为我国的直辖市，二是行政区域面积较小，但是经济发展基础实力较强，天津是我国北方重要的对外贸易港口和制造业基地，重庆是我国西南地区政治、文化和金融的中心。且2014年重庆以年均10.9%的GDP增速领跑全国。发展潜力巨大。因此天津和重庆理应划归一类地区。同时笔者也要特别指出，对部分地区内部的一些区域，决策者应该根据当地实际情况着眼发展的实际需要，因地制宜采取不同的地方残疾抚恤补助标准，例如四川省2014年经济总量达到28536.70亿元，然而这部分GDP贡献主要来自川东地区，近年来川东地区以轻工业制造业和新兴产业信息技术为代表的高新产业发展势头强劲，但是川西藏区和川西南山区经济发展水平远没有达到一类地区的各项指标，相类似的还有鄂西、湘西、滇西都是国家重点扶持地区，这些地区可以根据自身发展水平划归为二、三类地区。同时可能还有一些地区例如海南，海南作为我国的经济特区是我国面积

最大的省级特区和唯一的省级经济特区，近年来以旅游业为突破口，综合规划建设自由贸易区，经济发展潜力巨大，其中海口、三亚等滨海城市作为重要的旅游城市经济发展迅速，GDP、职工年均收入水平增速强劲，然而仍需看到还有部分地区依然基础薄弱经济发展落后，这从2014年海南3500.72亿元的经济总量全国排名28可以反映出来，因此在各地区的区域内也应该根据现实情况分类实行不同标准。

这种以经济发展水平为依据将我国划分为一、二、三类地区的现实情况也非常恰当的反映了当前我国地方的军人残疾抚恤的特点。

当前在我国一类大部分地区特别是城市的消费水平明显高于其它地区，丧失了劳动能力的复退残疾军人所面临的生活压力不容忽视。从对本世纪初的头15年的情况研究表明，东部地区的复退残疾军人的生活成本较大，虽然一类地区地方政府和民政部门比较重视复退军人的残疾抚恤事业，特别是沿海地区例如上海、杭州是最早实行对复退残疾军人给予地方残疾抚恤补助政策的地区，但是在这些地区领先于全国的多项经济发展指标和各种生活现实需求的综合影响下，部分依靠残疾抚恤金生活仍有困难的残疾军人还是需要地方政府部门特别是民政部门对军人残疾抚恤加大投入。

但是我国一类地区特别是东南沿海经济发达地区的社会保障体系、拥军拥属工作总体来说较为完善，地方财政和民政部门在对复退残疾军人的优抚保障上基本能做到按政策落实。

二、三类广大地区特别是西部偏远地区，对复退残疾军人应该享有的基本权利，在政策落实方面做得不够好，通过分析和调查，主要原因有以下两方面：一、传统思维观念根深蒂固，在偏远地区人们固有的赡养、生活保障观念就是以家族、家庭为主。当地政府部门决策者对现代社会优抚保障体系安置体系的内涵理解不够深入，以政府行为为主的复退残疾军人地方残疾抚恤补助的存在感较低，中央对复退残疾军人特别是残疾抚恤补助和安置保障的政策在一些地区根本得不到有效落实。二、地方政府重视程度不够。近年来我国经济发展明显提速，GDP、职工年平均入水平等经济指标年均增幅速度超过了东部地区。地方财政实力较以前有较大的提高。但是中、西部特别是广大偏远地区的部分政策执行者对军人的地方残疾抚恤补助工作不够重视、不愿投入以及部分地方政府确实存在一定的抚恤经费短缺的现实情况。虽然随着经济发展，国民GDP的稳步上升，生活水平的提高，在2014年底国家又一次上调了军人残疾抚恤金发放的标准，新的标准较以前有大幅度的提高，但是仍需看到在二、三类地区完全失去了劳动能力的复退残疾军人所能拿到的抚恤金和当地的平均生活消费水平仍有差距。正是由于我国的复退残疾军人地方残疾抚恤补助工作在我

国的一、二、三类地区所呈现出的不同特点，因此笔者在研究军人地方残疾抚恤补助上也要因地制宜，充分考虑区域因素，根据我国一、二、三类地区的现实情况和特点在地方残疾抚恤补助金标准的设计上对症下药，使设计出的复退残疾军人地方残疾抚恤补助金标准确实有一定的可行性。

4.4.3层次分析模型的构建 首先，我们需要建立层次分析的模型框架。在上述的论文架构下，我们选择地区GDP，也称为地区生产总值，地区居民消费价格指数，地区职工年均工资收入，地区医疗消费水平四个主要因素来反应不同地区的经济发展水平。而根据马斯洛的需求理论，人生活在不同的经济发展水平之下，自然会产生不同经济需求，因此，经济发展的水平与经济需求成显著的正比关系。 因此，在为不同的地区的经济发展水平，给出一个恰当的比例，残疾军人的抚恤金比例自然而然就可以得到。 本文的层次分析框架如下： GDP

相关的数据汇总至如下表格：

CPI 工资收入 医疗支出 一类地区 二类地区 三类地区 抚恤金 2014年 一类地区 二类地区 三类地区 GDP均值（亿） 35470 20587 12464 职工年均工资收入均 133472 114800 102131 值（万） CPI同比去年的增幅 2.1% 1.7% 2.2% 医疗费用占地区一般 16.2% 18.7% 17.5% 职工家庭年均消费总额的百分比 以第三类地区为基准，进行标准化，可以得到如下标准化表格： 2014年 一类地区 二类地区 三类地区 GDP均值（亿） 2.85 1.65 1 职工年均工资收入均 1.31 1.12 1 值（万） CPI同比去年的增幅 0.95 0.77 1 医疗费用占地区一般 0.93 1.07 1 职工家庭年均消费总额的百分比 在第一类地区，使用层次分析法进行分析： 通过调查问卷得到下述表格，汇总统计如下：

一类地区 GDP CPI GDP 1 3/10 CPI 3 1 2/7 2/15 职工平均收入 医疗消费水平 5 4 1 1/4 8 7 4 1 职工平均收入 2/10 医疗消费水平 2/15 使用MATLAB进行层次分析法分析，得到上述矩阵的一致性统计量为0.0824，通过一致性检验，相应的权重矩阵为： 0.5539，0.2882，0.1142，0.0437 在第二类地区，使用层次分析法进行分析： 通过调查问卷得到下述表格，汇总统计如下：

二类地区 GDP CPI GDP 1 1/3 CPI 3 1 1/4 1/7 职工平均收入 医疗消费水平 4 3 1 1/5 7 5 3 1

职工平均收入 1/5 医疗消费水平 1/8 使用MATLAB进行层次分析法分析，得到上述矩阵的一致性统计量为-0.0660，通过一致性检验，相应的权重矩阵为：

0.5672，0.2716，0.1142，0.0470 在第三类地区，使用层次分析法进行分析： 通过调查问卷得到下述表格，汇总统计如下：

三类地区 GDP CPI GDP 1 1/4 CPI 2 1 1/5 1/8 职工平均收入 医疗消费水平 3 2 1 1/6 5 4 2 1

职工平均收入 1/6 医疗消费水平 1/9

使用MATLAB进行层次分析法分析，得到上述矩阵的一致性统计量为-0.3179，通过一致性检验，相应的权重矩阵为：

0.5507，0.2763，0.1191，0.0540 将计算所得的这些权重与地区的发展水平进行加权计算： GDP CPI 职工平均收入 医疗消费水平 一类地区 0.5539 0.2882 0.1142 0.0437 二类地区 0.5672 0.2716 0.1142 0.0470 三类地区 0.5507 0.2763 0.1191 0.0540 最后得到的各个地区的权重如下： 权重 一类地区 2.1053 二类地区 1.3783 三类地区 1.0001 所以，最后得到的各个地区的分配比例为 权重 4.5

一类地区 2.1051 二类地区 1.3781 三类地区 1.000

4.5.1 军人残疾抚恤补助金发放范围及标准的确定

在分析和计算以上四类影响指标对地方残疾抚恤补助金发放的权重后，得出一个相同残疾等级的复退残疾军人在一、二、三类地区所应获得地方残疾抚恤补助金的比例为

2.1051:1.3781:1，同时在设计这一地方残疾抚恤补助金发放标准时，充分把握《军人抚恤优待条例》第二十七条的规定，划定复退残疾军人地方残疾抚恤补助金发放群体，切实做到对完全丧失劳动能力以及依靠残疾抚恤金生活仍有困难的残疾军人进行有效的补助。

4.5.2 地方残疾抚恤补助金发放范围的确定

在确定地方残疾抚恤补助金发放适用范围时，主要以民政部、劳动和社会保障部、卫生部、总后勤部关于《军人残疾等级评定标准》为政策依据，以残疾军人医疗期满后评定的残疾等级为判断依据，确定地方残疾抚恤补助金发放范围。以下是对最新修订的《军人残疾等级评定标准》的部分内容进行解读

通过对《军人残疾等级评定标准》内容的解读和分析，结合笔者实际调研情况对《军人抚恤优待条例》第二十七条规定中所指出的依靠残疾抚恤金生活仍有困难的残疾军人做出一个解释和说明，依靠残疾抚恤金生活仍有困难的残疾军人大部分是在医疗期满后完全或部分丧失劳动能力的残疾军人。

而在《军人残疾等级评定标准》中对现役军人因战、因公（含职业病）、因病致残（该条是专门对军队单位做出的规定，民政部评残对象限制为“退出现役人员”）由重至轻分为1~10级，其中1~7级残疾等级评定依据为残疾军人器官大部分缺损以及畸形，有一定的功能障碍或是并发症。其中器官畸形会导致用人单位对残疾军人进行区别对待，这是客观不可逆的因素，从而影响了残疾军人的劳动能力，以及残疾军人再就业成功的几率。而一定的功能障碍则直接削弱了残疾军人的劳动能力。并发症是指医疗期满后，致残伤病的一种延续性表现，对残疾军人的恢复再生产能力会造成较大影响。以上残情都可导致残疾军人完全或部分丧失劳动能力。因此笔者将军人残疾抚恤补助金发放的适用范围确定在以《军人残疾等级评定标准》为准则，残疾等级被评定在1~7级的残疾军人。在设计残疾军人地方残疾抚恤补助金标准时充分考虑地方财政负担，依据政策规定把这部分补助落实到最需要的残疾军人手中。

4.5.3 地方残疾抚恤补助金发放标准的确定

在确定一个合理的我国残疾军人地方残疾抚恤补助金发放标准的时候。笔者综合考虑补助标准区域化以及我国职工工资年平均收入水平，结合残疾军人地方残疾抚恤补助金的设计原则。笔者决定以民政部、财政部在2014年10月1日起施行的残疾军人残疾抚恤金标准作为设计残疾军人地方残疾抚恤补助金标准的基数。主要依据有以下几点：

一、最新颁布实施的残疾军人抚恤金标准作为在全国范围内实施的残疾抚恤标准，这个经费标准设计更加科学，考虑角度更为全面。这次调整的标准在原标准基础上增幅达到20%，是近年来增幅最大的一次，正说明这次最新调整的残疾抚恤金经费标准是具有很强的时效性的。其次这次调整的经费标准与2012年开始执行的残疾抚恤金经费标准之间的差额，能够较为客观的体现和反映近两年来我国GDP增长特点、CPI增幅变化和职工收入水平增长的规律。因此从2014年10月1日起实施的残疾军人抚恤金标准是具有一般性的参考价值的。

二、以中央财政负担的残疾抚恤经费标准作为基数，设计残疾军人地方残疾抚恤补助

金参考标准。地方政府决策者根据这一参考标准，综合考虑本地区实际情况，决策由地方财政负担的残疾抚恤补助金标准，按此标准发放的地方残疾抚恤补助，基本上抚恤金额在地方财政可承受的范围之内，并不会对地方各项建设带来经费上的负担，相反地方这部分的经费投入能够带来非常好的社会效益，对当地的精神文明建设和经济发展起到良好的推动作用。

三、根据笔者查阅大量相关文献和调研反馈的信息进行分析和研究。不同残疾等级的残疾军人所获取的抚恤金额，主要是根据残情严重程度、医疗期满后因致残伤口所导致的持续性伤病程度、因致残伤口导致的需要护理的程度、以及因器官畸形导致的劳动能力缺失程度来作为决定因素。而现行的残疾军人抚恤金标准中对同一残疾等级不同致残性质以及不同残疾等级之间的残疾抚恤金发放金额的确定有一个非常清晰明确的思路。因此以现行的最新军队伤残人员残疾抚恤金标准作为设计残疾军人地方残疾抚恤补助金标准的基数，对设计残疾军人地方残疾抚恤补助金标准中同一残疾等级不同致残性质以及不同残疾等级的残疾军人所应获得残疾抚恤金额有着重要的参考和借鉴意义。

根据确定的同一残疾等级的残疾军人在我国一、二、三类地区所应获取的地方残疾抚恤补助金的权重系数比例，以现行的军队伤残人员残疾抚恤金标准为基数，设计残疾军人地方残疾抚恤补助金参考标准。

对地方残疾抚恤补助金标准的定位是，这一标准可作为地方相关部门的决策者进行地方残疾抚恤补助金发放标准决策时的重要参考。在实际的决策分析过程中，各地区要根据自身不同的特点和情况来制定实际的残疾抚恤补助金标准，当前各地的残疾抚恤补助金发放实际标准可通过以下计算公式得出：

地方实际补助标准=参考标准*[地级地区工资水平/省级地区工资水平）]

地方实际对残疾军人补助的抚恤金可以由以上公式计算得出。如果统一按照笔者设计的残疾军人地方残疾抚恤补助金标准来发放残疾抚恤补助金，对西部偏远经济欠发达地区的残疾军人是不公平的。其中川西，滇西藏区等地区可以按三类地区经费参考标准来决策。

残疾军人地方残疾抚恤补助金标准简明表

残疾等级 残疾性质 一类地区（元/年） 二类地区（元/年） 三类地区（元/年） 因战 一级 因公 因病 因战 二级 因公 因病 因战 三级 因公 因病 因战 四级 因公 因病 因战 五级 因公 因病 因战 六级 因公 因病 因战 七级 因公

24585.64 23806.19 23026.73 22247.28 21078.1 20289.26 19519.19 18345.32 17180.83 15997.57 14443.36 13269.48 12499.42 10926.43 10146.98 9766.64 9240.744 7808.617 7418.89 6639.437 16094.94 15584.67 15074.41 14564.14 13798.74 13282.32 12778.2 12009.73 11247.4 10472.78 9455.316 8686.841 8182.722 7152.965 6642.698 6393.712 6049.435 5111.896 4856.762 4346.495 11678.9 11308.64 10938.37 10568.11 10012.71 9637.991 9272.189 8714.564 8161.4 7599.314 6861.018 6303.393 5937.591 5190.374 4820.111 4639.44 4389.624 3709.322 3524.19 3153.927

第五章 关于残疾军人地方残疾抚恤的政策建议

5.1 积极探索军人残疾抚恤经费多样化筹集渠道

随着我国经济和社会经过深刻变革后的不断发展，在民生方面取得了长足的进步，藏

富于民、和谐社会、以人为本的理念已经深入人心。因此经过笔者的深入研究和分析，认为当前拓展军人残疾抚恤经费来源渠道的客观条件已经成熟，特别是由地方财政负担的这部分残疾抚恤经费是可以依靠地方较完善的地方社会保障体系、企业或者个人的公益基金体系解决一部分地方残疾抚恤经费。

地方政府部门要积极引导和鼓励当地效益好的有一定社会影响力的民营企业对当地的军人残疾抚恤事业给予经费支持，提高地方残疾抚恤补助金标准。民营企业作为我国社会主义市场经济体制下参与经济活动的重要角色之一，其决策者也会坚持投入与产出成正比的原则，因此地方政府部门在合法合理的范围内应该给予当地拥军优属模范企业政策上的扶持和照顾，比如在有政府行为参与和干预的大型地方项目上给予市场前沿动态信息支持，在一些项目的招标上在具有同样承建或者承包资质和能力的前提下可以优先考虑在当地对包括军人残疾抚恤事业在内的各项优抚保障事业做出贡献的企业。

提高地方保障体系特别是医疗保险对在乡复退残疾军人的存在感，地方县级民政部门是可以考虑在每年拨发地方残疾抚恤补助金时经在乡残疾军人本人同意，可以按比例将一部分补助纳入当地医保系统，在职的残疾军人由单位解决其医保问题，主要是将其每月的工资部分纳入当地医保系统，这些措施其实都是变相的提高了复退残疾军人享受的地方残疾抚恤待遇，也就等于提高了地方残疾抚恤标准。

积极探索可行的军人残疾抚恤经费来源渠道，对减轻中央、地方财政负担，提高我国军人残疾抚恤质量有着重要的意义。

5.2 在军人的地方残疾抚恤补助金预算中预留经费，作为地方的残疾抚恤机动经费

由于我国的军人残疾抚恤金是按人头下拨的，基本上没有机动余地，对抚恤对象突发性困难无力救助。因此地方性的对复退残疾军人的抚恤补助留有一定的机动余地尤为重要，地方的军人残疾抚恤机动经费可以对在乡复退残疾军人突发性的困难进行紧急救助，并且对部分有再生产意愿和能力的在乡复退残疾军人进行扶持。

地方的军人残疾抚恤机动经费最重要的作用还是在于对个别在职残疾军人进行抚恤经费差额的弥补。根据2005年4月18日民政部、财政部下发的《关于提高部分优抚对象抚恤补助标准的通知》(民发[2005]52号文件)。取消在职和在乡残疾军人的抚恤经费上的差别,也就是说从国家层面上取消了在乡和在职残疾军人这一概念，按统一的残疾抚恤金标准发放国家残疾抚恤金。在职的残疾军人取消了发放残疾保健金，和在乡残疾军人一样统一领取国家的军人残疾抚恤金。这也就是为什么地方政府要对在乡残疾军人给予地方残疾抚恤补助的重要原因。在乡的残疾军人每年应领取国家的残疾抚恤金和地方残疾抚恤补助金。而在职的残疾军人不光有国家的残疾抚恤金，更为主要的是年工资收入。如果在职的残疾军人领取国家的残疾抚恤金和年工资收入与在乡的残疾军人有差额，在职的残疾军人可以向当地的民政部门提出申请，民政部门进行严格的审查和核实后，如情况属实可以用机动经费予以补助。

5.3 地方政府要认真落实军人残疾抚恤政策，明确地方军人残疾抚恤工作目标

地方各部门特别是民政部门要按照《军人抚恤优待条例》的规定，把军人残疾抚恤工作中的难点问题作为工作重点，采取有力措施，认真抓好落实。要认真落实医疗政策，切实解决复退在乡残疾军人医疗难的问题。实行医疗保险制度改革的地区，在建立职工医疗保

险制度和农村合作医疗制度中，要按有关规定对当地的残疾军人给予照顾。未实行医疗保险制度改革的地区，凡享受公费医疗待遇的残疾军人，其医疗费按有关规定报销，不得定额包干给个人；对烈属、带病回乡复退军人等优抚对象要按政策规定实行医疗减免。各地在实行住房、用工制度改革中，要继续贯彻对包括残疾军人在内的优抚对象优先、优惠的政策。对烈属、二等以上残疾军人、在乡退伍红军老战士、老复员军人以及优抚对象中的孤老和特困户，要减免各类提留、社会集资和义务负担。在建立最低生活保障制度中，残疾军人的抚恤补助不计入家庭收入，体现对他们的特殊保障。各级政府要积极扶持有意愿和能力的残疾军人发展生产，在工商、信贷、生产资料供应等方面给予优待。

军人残疾抚恤工作是国家确定的一项特殊的社会保障工作，同时也是一项具有较强政治性的社会工作。国家依据我国经济、社会的发展和军队建设的需要确立明确的奋斗目标，为军人的残疾抚恤工作的发展提供重要依据。地方政府特别是民政、财政部门也应该严格按照《宪法》的要求和《军人抚恤优待条例》的规定，有计划、分步骤的调整提高当地复退残疾军人的各类抚恤补助标准，使优抚对象生活达到或略高于当地一般群众的生活水平。 首先地方要落实和完善政府、社会、群众三结合的优抚工作制度，区分不同的保障对象，明确各自的保障责任。其次地方在军人残疾抚恤工作中的重点应当是解决残疾军人存在的生活、住房和医疗困难，增强其自我发展能力。

5.4 加快地方优抚事业单位的发展，切实发挥保障作用

光荣院是国家集中供养包括一至四级残疾军人在内的孤老和生活不能自理的抚恤优待对象（以下简称集中供养对象），并对其实行特殊保障的优抚事业单位。国务院民政部门负责指导全国光荣院的管理工作。县级以上地方人民政府民政部门是光荣院管理的主管部门（以下简称光荣院主管部门），对光荣院集中供养工作进行管理、监督和检查。光荣院、优抚医院所需经费列入同级政府财政预算。光荣院的建设水平应当与当地经济和社会发展相适应，满足供养需求。集中供养对象的生活水平应当略高于当地的平均生活水平。中央和地方各级人民政府要鼓励公民、法人和其他组织对光荣院、优抚医院提供社会捐助和服务。

优抚医院、光荣院是履行军人残疾抚恤职责的重要优抚事业单位，也是社会主义精神文明建设的窗口，地方各级人民政府要将其纳入当地经济和社会发展计划，纳入城乡建设规划。要通过加大财政投入和多渠道筹集资金的办法，不断解决优抚事业单位的设施改善问题，促进优抚事业单位的建设和发展，更好地为当地一至四级残疾军人服务。

优抚工作是一项政治性、政策性很强的工作。地方各级人民政府和各有关部门要高度重视，要按照《光荣院管理办法》(民发[2011]40号文件)精神制定具体实施意见，认真抓好贯彻落实。民政部、财政部等各有关部门要抓好督促检查工作，各地要及时将贯彻落实情况上报国务院办公厅，抄报民政部、财政部。

地方各级政府民政部门要对所属的优抚医院和光荣院做好合理布局，优化整合。建设设施齐全、医护水平较高的优抚医院和光荣院。真正使由国家供养终生的一至四级残疾军人能够有所养、有所医。

5.5 健全和完善地方的残疾军人优抚法规，为依法抚恤打下良好基础

《军人抚恤优待条例》确立了我国抚恤优待方面的基本法律制度，是规范我国优抚工作的基本行政法规，也是对军人进行抚恤优待和做好这项工作的重要法律依据。在这个基本的行政法规中，明确了保障军人的抚恤优待与国民经济和社会发展相适应、保障抚恤优待

对象的生活不低于当地平均生活水平的原则。这一方针原则明确了中央和地方对军人抚恤的责任与义务，从而也更加明确了军人享受抚恤优待和做好这项工作的法律依据，同时也明确了在市场经济条件下实现军人抚恤优待的基本途径和法律制度上的保障。那么地方在制度建设上如何落实《军人抚恤优待条例》所确立的方针原则和法律制度，全面推进地方的军人抚恤优待工作的法制化，任务还很艰巨，要做的工作还很多。笔者认为，地方民政部门应该尽快建立与残疾军人地方残疾抚恤补助金相配套的措施与制度，进一步完善与市场经济体制相适应的地方优抚法律体系。

地方政府相关部门要严格落实《军人抚恤优待条例》第二十七条的规定 认真履行保障当地残疾军人生活的职责，同时要在国务院、中央军委颁布的《军人抚恤优待条例》的基础上，全国各县级以上人民政府要出台为贯彻落实《军人抚恤优待条例》而制订的具有法律效应的地方优抚保障政策法规，有条件的地区还要进一步延伸到乡镇、企业和街道。 经过长期努力，地方的优抚工作在法制化和规范化方面取得了显著的成绩，并成为优抚工作区别于其他民政工作的一个重要特征。

地方政府特别要对残疾军人地方残疾抚恤补助金从资金筹措到领取资格审查和具体发放实施办法等一系列发放流程要制订具有指导性的综合文件，并且立法保障，为地方政府民政部门依法发放军人残疾抚恤补助金打下坚实基础。

第六章 总结

6.1 论文主要研究与工作

残疾军人地方残疾抚恤补助金是当前军人残疾抚恤工作中需要解决的现实问题。残疾军人待遇的落实是需要军队和地方统筹规划和长期合作的，国家明确规定地方民政部门对残疾军人应负有保障责任。笔者基于现有的相关理论基础，以及自己在调研期间发现的问题总结归纳，对残疾军人地方残疾抚恤补助金进行了初步的研究。所做的主要研究如下： (1) 对现有的军人残疾抚恤相关概念进行清晰的阐述，笔者主要依据最新修订的《军人抚恤优待条例》，并参阅了由中国社会出版社出版的相关的中国民政工作研究文献，采取由表及里，从浅入深的方法。首先对我国的优抚保障适用范围、保障内容进行了阐述。在优抚保障框架下，厘清军人残疾抚恤工作是什么；判定残疾军人的依据；以及残疾抚恤金的概念。着重分析了残疾军人地方残疾抚恤补助金发放的依据，并对残疾抚恤金、地方残疾抚恤补助金的区别进行了说明。在概念和理论上对笔者所做的军人地方残疾抚恤补助金研究给予支撑。

(2) 在研究和探索残疾军人地方残疾抚恤补助金可行性时，笔者创新性的提出了根据各项和居民生活水平密切相关的经济指标为依据，将全国（除台湾、港澳地区）划分为三类地区。三类地区可根据实际情况参考笔者的《复退残疾军人地方残疾抚恤补助金参考标准简明表》结合地级地区的职工年平均工资水平与相应的省级地区职工年平均工资水平，设计本地实际的残疾军人地方残疾抚恤补助金标准。笔者在研究残疾军人地方残疾抚恤补助金时充分认识到，因为地方残疾抚恤具有极其浓厚的地域性特点，所以难点就在于如何具体实施。因此在研究这一课题时，笔者对残疾军人地方残疾抚恤补助金的发放提出了创造性的规划和设想。最后根据笔者在课题研究与论文写作过程以及调研期间发现的问题提出

具有建设性的建议。

6.2 论文的不足及待研究的问题

由于笔者能力有限，以及当前对残疾军人的地方残疾抚恤问题研究文献较少，对本文所研究的地方残疾抚恤补助金参考标准具有价值的数据资料搜集也很困难，笔者在调研和筛选有用数据的过程中遇到很多难题。所以，本文只是对残疾军人地方残疾抚恤这一重要的现实问题在理论依据上给予支撑，在具体实施上进行可行性的探索。在许多细节方面还存在瑕疵。这有待未来地方民政部门积累大量相关真实有用的数据、以及专家学者的理论研究和具体实施细节上的调研。逐步完善这一研究课题。

(1)在对残疾军人地方残疾抚恤补助金影响因素分析中的一个的重点是将全国（除台湾、港澳地区）划分为三类地区，划分的依据是各地的经济指标数据，但是数据的搜集从深度和广度来说都还不够。在设计残疾军人地方残疾抚恤补助金参考标准时对二、三类地区的抚恤补助金发放权重的计算中，因为笔者受到现实条件的限制，只是依据已有的经济指标数据作为计算权重的依据。在未来的研究中一定要深入二、三类地区进行实际调研获取最新的具有更可靠说服力的数据。

(2)笔者在对军人地方残疾抚恤补助金发放的具体实施办法的研究，只是一个初步的设想，在后续的研究中有待完善。根据笔者的调查，在一些地区已经具有比较丰富的残疾军人地方优抚经验，而部分偏远地区因为种种现实条件限制使得军人地方残疾抚恤各方面不甚完备。对如何解决我国地方残疾抚恤的区域性差异，可以说是军人地方残疾抚恤这一保障体系研究中的一个重点，也是在未来应该要解决的问题。

(3）笔者是基于当前军人残疾抚恤突出存在的问题而提出相关政策建议，然而事物都是在不断变化和发展的。笔者在研究军人地方残疾抚恤这一课题时一直在思考这样一个问题那就是，如何能建立一套残疾军人应急保障救助机制。残疾军人抚恤救助看似很小，是一个社会民政工作，但实际上对于国家和社会是一项意义重大的涉及到政治和民生的工作，这是由被抚恤群体的特殊性所决定的，残疾军人特别是老残疾军人为了民族解放和国家建设无私奉献了一切。当他们因伤致残，慢慢老去生活难以为继得时候，当国家和社会意识到军人残疾抚恤出现问题并寻求方法加以解决的时候，他们中间相当一部分人或许已经等不到全面提高抚恤待遇的那一天。虽然残疾军人应急保障救助机制不能解决深层次的问题，但是残疾军人应急保障救助是可以解决残疾军人所遇到的燃眉之急，因此残疾军人的应急保障救助也应该是未来的一个研究重点。正如笔者在论文撰写过程中所思考和分析的要完善和解决好我国军人残疾抚恤的问题，必须从两个方面入手，一个是国家中央层面另外一个就是地方政府。国家应该统筹规划全国的残疾军人抚恤优待工作，建立健全残疾军人应急保障救助机制，并提供必要的资金和物资的投入。地方应严格落实好中央的各项关于残疾军人保障的政策文件，对当地在乡的残疾军人发放残疾抚恤补助金的同时要起到残疾军人应急保障救助具体实施机构的角色。我国的军人残疾抚恤未来的发展应该是从国家到地方；从平时的常规抚恤到应急救助。形成全方位、多层次的残疾军人抚恤优待局面。

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