大学课程决策权力的层级分布及其后果_以X大学的课程决策为例

专题·大学课程变革·

教育发展研究2013．7

大学课程决策权力的层级分布及其后果

———以X大学的课程决策为例

笮皮武

摘要：大学课程决策权力的分布状态造就了不同份量的决策主体，也在一定程度上决定了课程决策的过程与结果。X大学的课程决策权力呈现出从核心层列参与层再到影响层的渐次递减的层级分布，课程决策主体总是操纵大学课程的“少数人”。横向上，决策权力偏向行政权力，学术权力、学生权力不足；纵向上，决策权力集中在上层，普通教师和管理人员权力缺乏。因此，应该均衡大学内部的权力配置，坚持课程决策的民主化、科学化和制度化价值取向，加强课程决策评价的研究和应用。

关键词：大学课程决策；权力；层级分布

大学课程决策是大学课程运作链条的起始环节，它指课程决策主体在遭遇相应的问题情境时，在各种因素的综合影响下，对课程的有关问题作出一系列判断和选择的过程，也即大学为了实现人才培养目标，在一定信息、知识经验的基础上，采用适宜的人才培养模式，从而选择一个合理的课程体系构造方案的分析、判断、抉择活动。随着大学办学自主这一过程权的增加，大学层面的课程决策愈显重要。不仅是一个根据教育目标选择和组织教育经验的纯粹理性过程，更是一个涉及各相关利益方的博弈和妥协的政治过程，是在目标、价值、利益、偏好冲突与协调中完成的。高等教育系统是一个权力系统，“把高等教育看做一种权力斗争有助于我们看清问题的实质”。[1]一所大学就是一个权力的场域，权力的分配与运作方式在一定程度上决定了大学课程的决策过程和结果。

一、大学课程决策权力的层级分布

权力是一种弥散性的存在，如果想在思维上追

皮武/淮阴师范学院教育科学学院（淮安223300）

求一种清晰化，必然要用一种“权力指标”（indicatorsofpower）加以衡量。美国精英研究领域中的领军人物威廉·多姆霍夫坚信，权力可以用某些指标来测量，他把“谁治理”(Whogoverns)作为重要指标之一，指出“权力还可以通过研究谁占据了重要机构的职位以及参与到重要的决策群体中推论出来。如果与其在总人口中的比例相比，一个群体或阶级的代表人数过多或过低，那么，人们就可能推论出这个群体

[2]

或阶级是相对强势还是相对弱势的”。在组织内部，

不同决策主体获得权力的渠道通常有两种：（1）通过职位和制度而获得。这是一种“合法”决策权，也即马克斯·韦伯所说的“理性化-法律化”权力。（2）通过自己所控制的“资源”获得。“资源”包括决策者所掌握的可能给予授权者的地位、荣誉和信息等。通过这一渠道，教育组织内不同决策者获得的是“非正式”的决策权。[3]由于政府单一主体课程决策模式的惯习遗存和以往整个国家权力生态的映射，当下大学层面的课程决策权力多呈现单级化分配，采用自上而下的阶梯状运行模式，从而形成课程决策权力从

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大学课程决策权力的层级分布及其后果———以X大学的课程决策为例

中心向外缘（核心层→参与层→影响层）渐次递减的层级结构。

1.核心层

受大学管理系统的体制规定，只有部分人属于“法定”的课程决策者，拥有最大的课程决策权力，他们是课程决策的核心层。在X大学，他们由分管教学副校长、教务处长、分管培养方案制订的副处长、二级学院院长、分管教学副院长、各专业负责人等组成。核心层在决策时一般不遵循少数服从多数的逻尽管每个成辑，而把取得共识作为第一要务。所以，员的行政地位有高低，但每个人的意见对决策结果都起着至关重要的作用，如果某个成员对一项动议存在严重的保留意见，则一般来说不会强行推出决策结果，而要经由进一步的商讨、沟通和调整，直至达成共识。

核心决策层在进行决策时，除了强调执行上级的规定之外，主要的“行动策略(ActionStrategy)”有两条:一是注重各方的利益平衡，二是保证改革在政换言之，只有治上的稳妥。其中前者是后者的基础，

各方利益平衡了，课程变革才不会引发学校大的波动。课程体系的调整涉及到不同学科、专业，涉及到相关学院和教师的切身利益，产生的冲突和矛盾最终需要核心决策层来平衡和解决，因此核心决策层首先要考虑的就是平衡各方利益。其次，核心决策层都是体制内人，“政治思想强”“有大局观念”、、“重视稳定”，所以在从事专业性管理工作时也把切实保证稳妥摆在重要位置。

2.参与层

谁应该参与决策？科恩认为，“凡是生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过

[4]

程”，但在实践中，无论谁想真正成为决策参与者，

程中没有做出决定的制度化权威，只是作为一方代表提出利益诉求，主要采取提供信息、施加压力、试图说服等方式，他们很少考虑决策方案在全局范围内的完整性。从总体上看，随着社会民主意识的增加，核心层为了取得最大范围和程度的支持，有不断扩大参与层的倾向。

一般来说，课程决策方案的商讨止于核心层与参与层共同组成的有限范围，在此区域内，决策意见得以提议、讨论、修改并最终成文。核心层通常根据座谈会。在此之需要，邀请参与层成员参加讨论会、前，核心层内部往往已经取得共识，并形成了决策草案，其所以再行扩大至参与层，主要目的是为了尽可能地扩大支持基础，以便减小未来课程方案的推行阻力。核心层在选择参与层时总是存在有意无意的甄别，一般而言，那些抱有相同价值取向的人有更大的机会进入参与层，如果必须在某类人群中选择代表，他们总是倾向于选择那些处事平和、“懂配合”的人，因此，参与层的引入不会导致决策方案整体性的改变。

3.影响层

所谓影响层，指没有直接参与到决策草案的讨论与协商，却又确切地在体制外通过非官方或半官方的方式影响到决策过程和结构的个人、组织和机影响层中的许多成分是一个动态的分布，他们与构。

参与层之间其实并无不可逾越的鸿沟，如果核心层需要，他们随时可以进位到参与层。以学生为例，长期以来在教育决策包括课程决策的过程中，这是一个被忽视的群体，他们的需求只能通过非正式渠道，零星地反映到决策层的意识中，对决策虽有所影响却非常有限而不确定，此时他们属于影响层。但在学生权力高涨的今天，如果决策层通过有组织的方式让学生参与到课程决策中来，充分吸纳其意见，学生即由影响层进位到参与层。一般来说，社会精英、新闻媒体、家长、社区、其他高校都是影响层中的重要建议、非专题的参观访问组成部分，他们通过言论、等方式，对课程决策产生影响。如此看来，核心层尤其是具体责任者对一个专业的课程安排实际上是各种因素综合影响的结果，参与层和影响层从根本上受控于核心层，具有高度的不确定性。关涉到大学课程决策价值取向的外界因素是难以穷尽的，但往往只有其中的部分因素才能真正对决策者产生影响，

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想直接在决策舞台上发表自己的意见，都必须得到核心层的赋权。也就是说，参与层是经过核心层的筛选而产生的，这一客观事实决定了核心层与参与层的根本不同。参与层的成员可能包括：教师代表、学生代表、同行专家、行业官员、用人单位主管。参与层的组成没有明确的制度化规定，其数量和范围是一个随核心决策层需要而生成的变量，因此参与层具有依附性，总是被动地参与决策过程，而且不同主体的参与程度也不尽一致。核心层对参与层的选择一般要考虑其在某一方面的代表性，参与层在决策过

大学课程决策权力的层级分布及其后果———以X大学的课程决策为例

影响的机制是决策者个人价值观念产生的无意识筛选作用，只是这种筛选平常处在潜隐阶段，当遇到与自己观念一致的言论和行为时就会激活。

这样，决策权力的强弱分布就形成了广义上的大学层面的课程决策主体，由核心层、参与层和影响层由内向外构成了一个明显的层级结构，他们的决策权力、决策目标、行动策略和作用方式均有所不同（见下表）：

大学课程决策权力的层级分布表

向下推行，大学必须自下而上地进行工作。[9]但是大学组织的实际运作方式却与这一设想南辕北辙，决策过程按照科层、行政级别、红头文件运作，同时，决策集权化，从横向来说权力集中于行政人员，从纵向来说集中于上层。

当前高等教育办学资源基本上由政府控制，政府主宰大学，并通过计划手段管理大学，充当大学与社会之间的中介，必然造成大学和社会的疏离，以致变成伯顿·克拉克所描述的那样，“高等学校只需听从于政府，无须了解社会需要和跟踪劳动力市场的

[10]

学变化……从而削弱了高等学校与社会的联系”。

生作为消费者，却很少有自主选择权，学校因而也就缺乏改进服务和管理的动力，也不会有向社会开放

二、大学课程决策权力层级分布的后果分析1.课程决策倾向于行政权力主导

随着市场经济的逐步确立，大学的自主权不断扩大，但就其实质来说，权力的主要格局仍然保持着，主要体现为三个特点：政府主宰、计划主导、社会疏离和大学孱弱。[5]

所谓政府主宰，主要表现在大学被纳入政府的行政管理体系之中，大学如同教育行政部门的附属单位，被划分成不同的级别。通过对外部权力生态的复制，大学确立了内部决策的行政主导倾向。大学还存在扎根于学科和来源于高深知识的学术权力，“就是根据学术事务、学术活动及学术关系等的特点和

[6]

这种“专业的和规律对其施加影响和干预力量”，

设施和课程的自觉愿望，从而削弱了以社会需求为导向积极调整专业、课程、人才培养目标的动力。

2.教师参与程度不足

大学在决策过程中，学术权力不断弱化，虽然各种委员会有教授参与，决策过程中也会召集教师参与讨论，但决策的程序、规则、参与人员都是由行政领导主导，最终的决策结果也大致是行政领导的意图。就课程决策而言，教师应该是当然的决策主体，但笔者在X大学多个学院的调查发现，课程决策的操刀者却大都是各个专业的负责人。可以发现，从上到下的课程决策存在这样一个清晰的链条：校长（代—（以教务处为代表学校层次领导班子）——职能部门表）———学院（各专业负责人、系主任，抑或为教学副院长）。学校层面决策中心的核心人员为负责教学工作的校长，提出涉及学校定位和人才培养目标及培养模式的改革。职能部门以分管培养方案工作的处长或副处长为中心，负责制订课程体系总体框架，这一中心主要由职能部门负责人与分管教学副校长及学校主要负责人进行互动，没有普通教师参与。在课程体系框架决定之后，即按照行政运行的逻辑，由职能部门发布文件，由各学院遵照执行，只能在规定的范围内设置相关课程。所以，教师在大学课程决策中的参与一般仅局限在学院本专业的范围内，且人数有限。例如，在X大学5个学院的调查表明，没有参与课程决策的教师比例平均达到65%。从不同专业技术职务人员参与课程决策的比例来看，高职称教师参与课程决策的比例远远大于低职称教师的参与比例，体现了学术地位在大学得到一定程度的尊重。

学者的专门知识是一种至关重要的和独特的权力形式，它授予某些人以某种方式支配他人的权力”。[7]尽管可能“系主任对于一名教师的权力与该教师论文发表的数目成反比，因为教师通过论文发表获得的认可越多，他就越容易流动；而没有成果的教师则

[8]

但是，在X大学这样的普会受到系主任影响更大”，

通地方高校中，能够凭借学术能力达到自由流动境界的“大腕”级教师是很少的，这就形成地方性大学行政权力膨胀的局面，大学事务的决策即使是学术事务决策，也处处受到行政权力的掣肘。即使设置了各种学术组织，这些学术组织也只是在行政权力指定的范围内行事，表现出学术管理过程的行政化。埃里克·阿什比曾希望，大学的职能应该把社会的等级颠倒过来，因为思想与创造不能由行政命令的方式-50-

3.学生群体成为“沉默的大多数”

在大学决策领域，学生群体的“沉默”并不新鲜。据龚波利用社会网络理论的“核心-边缘结构”关系模型所作的研究，发现高校没有把学生放在应有的、法律意义上的“校园公民”的位置结构上，而是让学生处于学校管理和决策的“被支配”地位，处于学校关系中的边缘位置。学生主体是“悬置”在组织空间中的，在诸如决策等重要活动中，学生的价值和意志

[11]

很难得到真正体现。那么，目前高等学校学生在课

活”，取决于决策核心层有意或者无意的建构。总体而言，各专业都注重了课程决策空间的扩展，追求决策意见来源的多样化，但如何构建适宜的课程决策空间尚没有理论上的探索以及具体细则的规定，基本上还处于自发的、随意的阶段，以致造成各个专业的课程决策在获得信息及指导方面无论在数量上还是层次上都有很大差别，从而影响了全校课程决策的均衡性和科学性。

三、完善大学课程决策的对策建议

就大学课程决策来说，要协调课程利益冲突，均衡权力配置、规范决策程序、强化决策评价是最重要的三个着力点，为此，必须采取适当的应对措施。

1.均衡大学内部的权力配置

大学内部课程决策权力的层级分布一旦超越必要的限度，必然会导致决策失灵，即意味着决策质量低下，使大学各相关利益方的课程利益失衡。大学是一个典型的利益相关者组织，不同利益相关者对大“大学的目标应当是实现学有着不同的利益诉求，而所有利益相关者的整体利益最大化，而不能以某一部分利益相关者的利益最大化为目标，否则就会顾

[15]

此失彼”。根据利益的差别，可把大学内部团体分为

程决策中的参与情况如何？笔者在X大学进行了广泛调查，结果显示学生认为在“培养方案的制订和修改”“课程设置与调整”、“课程内容选择”三个方面、

[12]

自身作用较大的分别只有0、0.9%和6.3%，可见当

前高校学生课程权力严重缺乏，这从一个侧面印证了龚波的研究结论。

4.决策空间构建随意化

德国学者哈贝马斯（Habermas）曾提出具有乌托邦意味的公共空间概念，设想在政治权力之外有一个公民自由讨论公共事务、参与政治决策的活动空间。而美国学者南希·弗拉泽（NancyFraser）则认为它是一种弱势空间（weakpublic），无法影响现实的决策，因而提出强势空间（strongpublic）概念，明确揭示出公共空间的政治实用性。受此启发，我国学者龚波提出了大学决策公共空间的概念，并给出了“所谓大学决策公共空间，指的是一个描述性定义：

大学这种特殊而复杂的社会组织之中，在涉及学校发展、愿景目标和重大事务等组织决策过程之中建构起来的让广大师生尽可能参与决策、讨论决策，最终可能影响决策的一个民主对话、互动交流、博弈协调的组织平台、运行机制和公共理念”。[13]笔者在此处提及的决策空间指的是决策问题得以讨论的实际范围，也即公共决策研究中所谓“问题网络”的活动“问题网络”是由美国政治学家休·赫克罗提出部分。

的一个概念，意指一些飘忽不定、无影无形的组织结“包括经常出没于网络中的众多参与者，公共官构。

员、利益集团的代表、政治活动家以及来自大学、研

[14]究组织等机构的技术、政策专家。”在这一意义上，

三大权力主体，即教师、管理人员和学生，从而相应行政权力和学生派生出三种权力类型，即学术权力、权力。均衡大学内部的权力配置，是实现大学“内部

[16]

利益相关者”教师、管理人员和学生利益的前提。当

前，以校长为代表的行政系统掌握着行政权力，以教授为代表的学术系统掌握着学术权力，在大学权力的实际运行中，行政权力泛化和学生权力被忽视已经是不争的事实。当前，要实现大学内部权力配置的均衡，一要改变行政权力泛化的弊端，重振学术权力，尊重学生权力；二要合理划分不同决策内容的权力介入类型及程度。比如课程决策事务专业性较强，学生又是课程“消费者”，显然就应由学术权力主导，以教师为代且学生权力应有较大的参与度。其中，

表的学术权力主导课程决策几无异议，而学生参与课程决策，目前仍有不同意见。正如美国政治家沃尔夫（R.P.Wolff）宣告的那样：既然所有政府的合法权力都来自被统治者的同意，那么所有与学生有重笔者认为，权要关系的决策都应该征求学生的同意。

力共享是当代课程决策的基本趋势，大学以培养人

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问题网络相当于本文所描述的大学课程决策主体的完整层级结构，但在任何时候，问题网络中可能只有一个部分被“激活”，笔者把这一“活动”区域称之为“决策空间”，问题网络中到底哪一部分被优先“激

才为中心，学生作为大学最重要的利益相关者，课程作为人才培养的关键载体，学生理应拥有合理的决策参与权，积极参与到课程决策的过程中来，在课程决策权力多极化趋势中成为重要的一级，其中，所要加强的只是操作性层面的制度设计而已。

2.坚持大学课程决策程序建设的应然价值取向在大学内部，如果课程权力缺乏有效的制衡，制度化主体仅仅满足对自身利益的无限制攫取，必然导致功能性主体的缺位，最终滑入课程权力分配的单极化陷阱。因此，必须坚持民主化、科学化、制度化的价值取向，进一步规范课程决策程序，

第一，课程决策的民主化。教育决策过程必须充分重视决策主体中所有成员的意见和判断，尽可能使所有利益相关者都有机会以适当的形式参与决策过程，并根据最能反映民意的规则做出决断。为此，首先要保持参与者适当的数量与参与程度，因为“公共利益可以通过群体最大限度的参与决策来体现”。[17]同时，要思考参与是否得到了认真的重决策民主化的真实性表现为“参与”对决策过程视。

和决策结果的双重影响，所有大学课程决策主体的利益、愿望和要求都应该享有平等的表达机会，在决策过程中得到平等的考虑，并内在地在决策结果中得到平等体现。另外，实现课程决策民主化，还必课程决策过须做到决策的公开化。从信息的角度，

程就是一个信息发送、接收和处理的过程，只有课程决策的相关信息能够及时公开地为相关利益方所获取，他们才能积极参与课程决策过程并对决策过程实施有效的监督。

第二，课程决策的科学化。和任何事物一样，课程决策中广泛的民主参与也有其自身的局限性，如制度成本高、群体参与容易产生目标偏离和导致责任缺失等，从而使最终决策结果并非是最佳选择。所以，在遵守决策民主化的同时，应坚持和强调决策的科学化，把构建合理的决策机制作为决策科学化的关键。具体来说，要构建纵横有序的课程决策层次体系，因为课程决策不是少数精英主导的“顶层设计”，而需要决策空间的广泛延伸与激活。在纵向上，应构建从最高领导经由院系组织一直向最基层的学生延伸的立体的决策体系；在横向上，学校内部要实现党政的合理联合与分权，行政权力和学术权力的均衡，保障学校学术决策程序的规范和科学，同时也-52-

能推动行政决策的科学化。另外，决策体系的横向延伸还包括延伸至校外的决策咨询机制。为了减少决策失误，还应充分发挥长期或临时专题性的顾问组、咨询委员会等形式的决策咨询系统的作用。

第三，课程决策的制度化。制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性，所以，要使决策的科学化和民主化从理念层面进入实际操作层面，不能简单地依赖于决策者的道德水平和智慧水准，而要靠制定和完善各种制度，发挥制度所具有的刚性规范和约束功能。当前在大学课程决策的过程中，要建立公众参与、专家论证和集体决断相结合的决策制度，关键是强化决策主体的多元化，实现决策运行机制的完备化并实行分层和分类决策，这对于克服我国大学课程决策长期集权化的后遗症，调动各层次个人和群体的积极性具有重要作用。

3.积极发挥决策评价的保障作用

众所周知，当前国际范围内的大学改革措施层出不穷，我国大学的“战略”“工程”、之类的名堂也花样繁多，让人目不暇接，其意图也许是好的，但效果日本学者矢野真和曾怀疑，现在的大学却饱受质疑。

既没有进入“改革”的时代，也不是处于“评价”的时

[18]

代，而是处于“混乱”的时代。怎样保证我们的大学

课程决策是“改革”而非“混乱”呢？其关键在于真正发挥课程决策评价的保障作用。

一般的政策评价或评估只专注于政策的结果或后果，而本文则把课程决策看成是大学课程运作完整链条中的起始环节，所以评价并非仅仅是针对结果，而重在对课程方案进行价值分析、可行性分析和后果预测分析。实际上，课程决策过程中往往已经穿插着评价性质的工作。比如，课程方案的每一次修改往往都要召开不同类型的座谈会，广泛征求相关人士的意见，方案定稿前还要进行审核答辩，等等，这些工作的性质实际上就是课程决策方案的评价。不过，由于这种决策评价还远未达到程序化、专业化和制度化，一些参与者并不完全清楚决策的背景，对决策结果也不用明确负责，因此他们在决策中常常进行即兴式、感想式、表态式的发言，使评价效果大打折扣。许多课程决策要么压根儿从未受到评价，要么评价粗制滥造，或者得到的仅仅是碍于情面的“虚拟性评价”，即“因为某种现实目的而‘预设’了评价结‘评价’”，这实际上是对评价的异化。因此，长期果的

被忽视的课程决策评价成为制约课程决策水平的一个瓶颈。没有评价，不能鉴定成效，也难以分清责任，以致任何人都能根据一时需要而草率地进行评价，甚至可以做出任何倾向的评价。当前，亟需把课程决策评价当作课程决策领域的一个重要方向加以研究，并尽快在评价者、评价对象、评价标准、评价方法等重点方向取得实质性成果。

哈罗德·拉斯维尔（Harold

Laswell）曾说，人们

发现，在任何给定的时期，所有大型社会中的决策权都典型地掌握在若干少数人的手里。此发现证明了这样一个基本事实：无论是以少数人的名义，还是以某个人的名义，或者是以很多人的名义，一个政府总

参考文献

是由那么一些少数人所操纵控制。[19]根据上文的分析，这一论断至少在课程决策方面同样符合当前中国大学的事实。大学内部权力的层级分布塑造了不同份量的课程决策主体，尤其是核心决策层往往掌控着课程决策的全过程，使课程决策运作表现为以行政权力为主导，学术权力虽然逐渐受到重视，但仍然具有较多的依附性，而作为课程主要消费者的学生的决策权力则往往被忽视。要改善这一状况，必须均衡大学内部的权力配置，坚持课程决策的民主化、科学化和制度化价值取向，强化对课程决策评价的研究和应用。

（责任编辑

南钢）

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TheLevelDistributionandConsequencesofUniversityCurriculumDecision-makingPower：

CurriculumDecision-makingofXUniversityasanExample

PiWu

（SchoolofEducationScience,HuaiyinNormalUniversity,Huaian223300）

Abstract:Thedistributionofuniversitycurriculumdecision-makingpowerhelpformsdifferentdecision-makersandalsodeterminestheprocessandresultofcurriculumdecision-makingtosomeextent.Thecurriculumdecision-makingpowerofXUniversityshowsagradualdecreasefromcorelayertoparticipantlayerandtoaffectedlayeroftheleveldistribution,whichresultsincurriculummakersarethosefewpeoplewhohavetheprivilegetosetthecurriculum.Horizontally,thedecision-powerinclinestoadministrativepowers;theacademicauthorityandstudentpowerareinsufficient.Vertically,thedecision-powerconcentratesontheupperlayer;theordinaryteacherandadministratorlackpower.Totacklesuchproblems,theallo－cationofuniversityinnerpowershouldbebalanced;thedemocratization,scientizationandinstitutionalizationofcurriculumde－cisionshouldbeupheld;thestudyandapplicationofcurriculumevaluationshouldbestrengthened.

Keywords:curriculumdecision-making;power;leveldistribution

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