城镇化建设中的投融资机制研究_以陕西30个重点示范镇建设为例__城镇化建设中的投

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城镇化建设中的投融资机制研究

——以陕西３０个重点示范镇建设为例

《城镇化建设中的投融资机制研究》课题组

摘要加快城镇化是解决当前我国经济发展中诸多矛盾的重要途径，是优化城乡结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大举措。陕西省政府选择３０个镇作为重点建设镇，以此带动全省小城镇建设。取得了一些成效，城市化率由２００５年的３７．２％提高到２０１０年的４５．７％。在城镇化建设中需要财政资金和信贷资金、社会资金有效融合，充分发挥财政资金“四量拨千斤”的作用。结合重点镇建设融资的实践，借鉴国内外城镇化进程中的投融资经验，研究陕西在示范镇建设中的财税与金融、产业、土地等经济政策，健全和完善城镇化发展的投融资机制是重要之举。

关键词城镇化；示范镇建设实践；财税政策；土地政策；投融资机制

加快城镇化是解决当前我国经济发展中诸多矛盾的重要途径，是优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大举措。国家在“十二五”规划中明确提出：未来五年，我国的城镇化率要提高到５１．５％。陕西省政府在全省选择３０个镇作为重点建设镇，以此带动全省小城镇建设。由于财政资金有限，不能单靠财政资金的“单打独斗”，在城镇化建设中需要财政资金和信贷资金、社会资金有效融合，充分发挥财政资金“四量拨千斤”的作用。这就要求注重发挥财税政策和财政资金的引导作用，通过财政引导性投资、担保补贴、融资贴息、资金奖励等符合市场经济要求的财政投融资杠杆和渠道，启动、粘合、吸引、凝聚社会的民间资金、银行资金等，广开资金来源，形成各路资金合力支持陕西城镇化建设的格局。陕西省如何发挥财政资金杠杆作用，通过投融资、盘活资金与资源，并将其捆绑使用，促进陕西城镇建设，是本文的研究目的。我们以陕西省３０个重点示范镇建设为例，实地走访调查研究了几类示范镇，解析其在利用投融工具、加快示范镇建设中的探索与困惑，并借鉴国内外城镇化进程中投融资的经验，重点研究我省示范镇建设中，财税政策与金融、产业、土地等各类经济政策如何相互协调配合，发挥政策合力，并最终健全和完善城镇化发展的投融资机制。

一、陕西省城镇化建设现状分析

（一）陕西省城镇化建设取得的成效

城镇化是指第二、第三产业在城镇集聚，农村人口不断向非农产业和城镇转移的过程。“十一五”期间，陕西省委、省政府先后制定了各项政策推动城镇化建设，从关中２００８年提出“关中百镇”到２００９的１０７个重点镇建设规划，城镇建设总体进展顺利，取得了阶段性的成效。一是城镇体系基本形成。８０年代以来，陕西城市由５个增加到１３个，建制镇由９１个增加到了９０７个（包括８０个县城）。二是城镇化率有所提高。城镇化率由２００５年３７．２％提高到２０１０年的４５．７％。三是城镇化主导经济发生了变化。城镇

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化由过去以国家布局的机械、纺织、军工、矿产业以及国有企业为主要动力，转变为以农产品加工、电子、军转民生产、商贸、旅游、通信、金融、高新技术产业和乡镇企业、混合所有制经济、开发区建设为主要动力。

周至县哑柏镇（西安）阎良区关山镇（西安）彬县新民镇（咸阳）

发展定位：发展现代化生态农业，完善工业区发展规模：镇区面积平均扩大２．７平方公里，镇区人口平均增加１．４万人，地方财政收入上升，仅彬县新民镇拟稍缩小镇区面积

农业型小城镇华县瓜坡镇（渭南市）（８个）杨陵区五泉镇（杨凌）

区位优势：位于农业示范

宝塔区河庄坪镇（延安）

区，或是交通便利之处

靖边县东坑镇（榆林）

资源优势：花卉、果业、蔬菜、粮食等农牧业

发展定位：充分利用其水、电、煤等矿产资源发展成为新型的工业

图１陕西省城镇化率变化图

（二）陕西省城镇化建设推进新举措

２０００年以来，陕西的城镇化建设步伐不断加快，２０１０年城镇化率达到了４５．７％。但是，从总体上看，城镇化进程仍然较慢，滞后于工业化和经济发展水平，与发达地区相比还有较大差距，城镇化建设中也存在着较多不容忽视的问题，如规模偏小、基础设建设施滞后、产业基础薄弱、公共产品供给不足等。２０１１年５月１２日陕西省人民政府发布《关于加快重点示范镇建设的通知》，决定以关中和延安地区为重点，在全省选择３０个重点示范镇，加大扶持力度，标准化推进，示范带动全省小城镇建设。同时，在西咸新区选择６个小城镇，另行制定支持政策，按照更高标准推进建设。省政府为每个重点示范镇提供１０００亩土地增减挂钩指标和１０００万元专项启动资金支持重点示范镇建设，并制定了相关配套政策，保证重点镇建设的顺利进行。

（三）重点示范镇的分类和发展规划特点

根据３０个重点示范镇的区位以及资源优势及其发展定位，可以将之分类归纳为下表：

表１重点示范镇的分类及规划特点

类别

重点示范镇

发展规划特点发展定位：以工业为主导，发展为兼具商贸服务、物流等的现代小城镇

资源型小城镇（３个）

长武县亭口镇（咸阳）韩城市龙门镇（渭南）蒲城县孙镇（渭南）

发展规模：镇区人口平均增加１．５万人，镇区面积扩大３平方公里，地方总产值增加

区位优势：距县城２０公里左

资源优势：具有丰富的煤、水、电等资源，并有大的国有煤炭、发电企业

发展规模：文化生态旅游镇，加强度假村建设

发展方向：镇区面积平均

蓝田县汤峪镇（西安）扩大５．７平方公里，镇区人口平均增加３．３万人，地方旅游型小城镇

眉县汤峪镇（宝鸡）财政收入上升（４个）

扶风县法门镇（宝鸡）

区位优势：距县城２０公里左右

资源优势：旅游资源、个别镇有温泉

临潼区零口街办（工业和特色农业）、户县草堂镇（工业和旅游业）、礼泉县烟霞镇（工业、农业、旅游业）、兴平市西吴镇（工业和旅游业）、凤翔

综合型小城镇县柳林镇（商贸业和旅游（９个）

业）、王益区黄堡镇（工业、旅游业）、富平县庄里镇（工业、商贸业）、延川县永坪镇（工矿和贸易）、汉滨区恒口镇（工业和农业）。

发展定位：划区发展、形成各种产业区

发展规模：镇区面积平均扩大１．２平方公里，镇区人口平均增加１．３万人，地方财政收入上升

区位优势：距县城１０公里左右

资源优势：农业、工业以及旅游业资源

岐山县蔡家坡镇（宝鸡）

城固县崔家山镇（汉中）发展规模：镇区面积平均商州区沙河子镇（商洛）扩大２．８平方公里，镇区人

口平均增加２．７万人，地方工业型小城镇黄陵县店头镇（延安）

财政收入上升（６个）

洛川县交口河镇（延安）

区位优势：所属县城的工神木县锦界镇（榆林）

业基地或县域经济的辐射区

资源优势：矿产资源丰富、化工、军工企业

二、重点示范镇建设资金需求与缺口分析（一）重点示范镇建设的资金需求

按照《陕西省重点示范镇建设标准（试行）》办法的规定，重点示范镇的资金需求项目比较多，但又以市镇设施、公共服务设施、住房和住房保障的资金需求最为重

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要（见表２）。

表２示范镇的资金需求及缺口

城镇

投资项目

资金需求（万元）２１０００１７０００１９０００９６２０８０００９８３８２１５４１４１６５５２２３８８０５１６００７６０００８４２００１１０００５７０００３３９６０．４５６５０３０．６４１２０４００

资金缺口（万元）

１７８００１７０００１９０００３４００３０００３００００１４２９４１６５５２２２８８０１２４００６９００２２８００５６０００１１０００５５０００３３９６０．４５６５０３０．６４１２０４００

２、公共服务设施资金短缺情况

除沙河子镇、汤峪镇、滦镇街道办事处外，其他城镇就公共服务设施的建设资金也同样存在着较大的缺口（见图３）。

市镇设施

住房和住房保障市镇设施

新民镇（农业型）

公共服务设施住房和住房保障

市镇设施

公共服务设施住房和住房保障

亭口镇（资源型）

市镇设施公共服务设施住房和住房保障

草堂镇（综合型）

市镇设施公共服务设施住房和住房保障

西吴镇

市镇设施公共服务设施住房和住房保障

滦镇街道办事处

市镇设施公共服务设施住房和住房保障

恒口镇

市镇设施公共服务设施住房和住房保障

柳林镇

市镇设施公共服务设施住房和住房保障

黄堡镇

市镇设施公共服务设施住房和住房保障

图３公共服务设施资金短缺情况（单位：万元）３、住房和住房保障资金短缺情况

除沙河子镇、汤峪镇以及滦镇街道办事处外，其他城镇住房及保障性住房仍然没有相应的融资渠道（见图４）。

图４住房及保障性住房资金短缺情况（单位：万元）４、新区建设资金短缺情况

新区建设预计投资２３１．４亿元，目前由于缺少相应的地方投融资平台以及城镇建设资金的投融资机制，新区建设中各项目的资金筹措方式也尚不确定。

综上所述，由于缺乏多元化的投融资渠道，３０个重点示范镇建设乃至全省的整个小城镇建设中的资金缺口巨大，因此，如何合理利用省政府给予的１０００亩土地增减挂钩指标和１０００万专项启动资金，进行投融资模式创新以盘活资金与资源，将其捆绑使用，弥补城镇化建设中的巨大资金缺口就显得至关重要。

三、陕西重点示范镇建设中投融资实践（一）重点示范镇建设中融资渠道探索

１、通过招商引资筹集基础设施建设资金。招商引资是城镇建设资金的重要来源，每个小城镇在招商引资方面都有自己的实践。下面以草堂镇为例重点说明，草堂镇的各项资金需求达到２２．６３２５亿元，而可用资金都来自上级拨款，资金缺口巨大。草堂镇借助与产业园区的巨大优势，通过招商引资的方式进行城镇建设。当地政府考虑将新城区的建设和老城区的改造捆绑起来外包给项目公司，

（二）示范镇投资项目的资金缺口分析１、市镇设施资金短缺情况

在调研的十个示范镇中，除沙河子镇、汤峪镇、滦镇街道办事处以及恒口镇有一定的融资渠道，缺口较小外，其他城镇市镇设施的建设资金仍然只靠政府的财政投入，因而城镇化建设中该类项目的资金缺口巨大（见图２）。

图２市镇设施资金短缺情况（单位：万元）让项目公司负责新城镇的建设，同时项目公司承担的还有

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基础设施建设、公共服务设施建设等，而且通过镇政府的协调，高新区政府负责拆迁成本，把１０００亩增减挂钩土地剩余指标进行拍卖，作为开发商的利润，这样镇政府就基本上能解决基础设施融资问题。

这种方式适合经济条件较好的地方，对于发展相对滞后，可利用资源相对匮乏的地区要相关政策的支持。

２、利用当地资源进行市场化民间融资。利用当地企业资源对基础设施项目进行融资是小城镇建设方式之一。以亭口镇为例，镇政府以当地煤炭资源开发为契机，协调相关大企业，通过企业的资金捆绑使用建设城镇基础设施。同时积极吸引社会资金，通过各种方式吸引开发商投资、私人投资等方式进行筹资。通过当地政府的协调，利用当地企业通过ＢＯＴ方式融资１．７亿元，建成了亭口大道，目前已投入使用。亭口镇在道路建设方面，目前资金缺口仅剩８１５３万元，通过资源开发项目融资大大缓解了资金压力。

利用当地资源进行民间市场化融资是小城镇建设的重点思路之一，尤其是对于重点示范镇来说，每个镇都可利用自己独特的资源引进资金发展优势产业。当然，对于多数城镇来说，如何利用自身的经济资源存在一定的困难，这需要政府出面协调多方面利益关系。

３、利用地方融资平台争取建设资金。虽然地方融资平台整体运作存在困难，但一些地方政府仍然成功利用这种方式进行融资，滦镇街道办是成功的代表。滦镇街道办所需建设资金为１５．０６亿元，资金缺口４．２０４亿元。当地政府以区财政局为依托，借助市基投公司为融资平台进行融资，计划从２０１０年到２０１２年三年的时间筹资６０００万元用于城镇建设。根据滦镇街道办的规划，其所需用资金中有４０％来自贷款，达到６．０２４亿元，这一举措将大大缓解资金压力。

对于融资平台的建设，需要市级政府和省级政府的大力支持，整合相关资源，才能最有效的发挥融资平台的作用。

４、利用增减挂土地指标进行土地市场融资。为建设重点示范镇陕西省政府给予每个镇１０００亩土地增减挂钩指标，再结合重点示范镇建设过程中对旧镇拆迁改造过程中可以利用的土地，镇政府现有土地资源成了其融资的主要手段。由于同一县域内土地价格会有差异，利用土地指标流转政策，将会筹集到更多的城镇建设资金。西吴镇所需资金为４．８８８亿元，将４００亩土地指标流转到咸阳市，筹资资金２亿元，从而缓解了资金压力。

这种模式对于那些工业基础较好，投资前景好的城

镇有重要的借鉴意义，即使从全省的角度，这种融资方式值得借鉴。

５、发挥财政资金四两拨千斤的作用。陕西省政府决定三年建设中，省财政给每个示范镇拨款１０００万元专项启动资金，其目的就是把这１０００万元作为引导资金用于前期示范镇建设，发挥资金的带动效应。一些镇利用已经下拨的５００万元做好了示范镇建设规划，并运用这笔资金完成了镇主干道的修建，为招商引资活动奠定了良好基础。如果各个镇都在这１０００万元上做足功夫，实现财政的四两拨千斤的作用，这对城镇建设融资将会起到巨大作用。

６、资源的整合与资金的灵活运用缓解融资压力。目前各项专项资金都有固定的资金使用范围，这样做的后果就是面面俱到，但是效果不佳，所以需要专项资金的灵活运用与资金的捆绑使用。资金的捆绑使用在发挥合力作用的同时还能结合项目的捆绑建设，实现以点带面式的城镇建设。在亭口镇，由于城镇建设资金缺口较大，在相关资金没有到位的情况下，先将灾后重建的一些资金整合到示范镇建设中使用，还通过向县财政局预借工程资金，缓解资金压力，保证了工程进度，等到资金到位时再还给县财政局，为当地政府进行城镇建设争取了融资时间，加快了示范镇建设速度。这说明资源的整合与资金的灵活运用作用巨大。

（二）重点示范镇建设投融资遇到的问题

１、财政投入方面的问题。一是财政资金投入规模与示范镇的财权较小。陕西省政府决定为３０个重点示范镇每个镇投入１０００万元引导资金，相对于每个示范镇建设资金的需要，这１０００万元引导资金无疑是杯水车薪。另外，目前的“乡财乡用县监管”财政管理体制，使镇级政府的财政权力太小，影响了小城镇建设，这也是课题组调研时镇领导呼吁最多，最应当解决的问题之一。二是资金的投入使用与监管问题。对于省财政已经拨放的５００万元启动资金的使用问题，如何运用这笔资金、资金运用的效果以及如何防控其中的风险问题，目前还没有制定出相关政策措施，因此资金的监管问题也是目前亟待关注的问题。三是不同部门之间协调问题。在示范镇建设问题上，由于不同部门之间行政相互独立，彼此之间的协调机制不是很通畅，这给示范镇建设带来诸多不利影响。如土地审批程序太慢、不同部门的资金由于部门之间的独立不能发挥合力作用等等。

２、示范镇建设融资存在的问题。一是地方融资平台难以发挥作用。融资平台建设滞后主要表现在担保体系不

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够完善、地方政府信用较低。二是镇基础设施建设难以取得银行贷款。由于城镇建设资金周转慢，收益低，很难得到银行的青睐。三是乡镇企业发展落后难以融得民间资本。从课题组调研的情况看，很多乡镇乡镇企业发展落后，加上政府引导不足，未来收益不确定，存在资金外流，民间资本投入不足的情况。四是土地融资在一些地区效果不明显。课题组的走访调查的结果看，即使是在重点示范镇，不同地区的土地价格差异很大，有的相差１０倍或更多。这就导致那些土地价格较低的地区利用土地融资的效果将不会很明显，而这些地区恰恰又是最需要资金的地区。五是基础设施落后导致引资困难。基础设施落后阻碍了外部资金的流入，资金的缺乏又导致了基础建设资金不足，形成恶性循环。六是上级行政部门的行政支持力度不够。行政手续过于繁琐影响了镇政府工作效率。土地出让金如果不能专款专用，对当地融资建设有很大的负面影响。上级政府缺乏利用当地大企业资源进行融资的积极性。七是资源型城镇建设缺乏环境治理资金。由于资源的开发基本上都是由国家控制，而开发资源的企业对环境治理投入不足，靠地方承担环境治理的费用，造成当地政府额外支出。因此，应该向当地政府适当返还一部分资源开发相关的税费资金，用于环境治理设施的建设。

四、城镇化建设投融资的国内外经验借鉴（一）国外经验

１、美国的经验。一是各级政府发挥不同作用。不同级别的政府分别负责不同的基础设施建设项目。二是利用市政债券筹集小城镇基础设施建设资金。美国的市政债券是以政府的信用作为担保，由州和地方政府以及它们的代理机构和授权机构发行债券。三是吸引民间资本投资基础设施。美国政府采取一定措施降低基础设施的投资风险，使民间资本可以大胆向基础设施投资。

２、日本的经验。一是成立开发银行，向小城镇基础设施提供长期低息贷款以及财政和政策性金融担保。二是通过颁布法律法规引导民间资本投资。１９８６年日本制定了《关于活用民间事业者的能力来促进特定设施建设的临时措施法》，规定凡被列入该法律的特定基础设施范围的民间工程可分别享受国家和地方税收上的优惠。

３、韩国的经验。从２０世纪７０年代开始，韩国政府行政自治部专门为小城镇发展制定和实施了一系列政策措施。一是设立国民投资基金。１９７３年，韩国设立国民投资基金，要求各金融机构购买，利率限制为８％（市场利率为１２％），这是低成本、有效地把民间资本用于小城镇基础设施建设的一种形式。二是制定吸引民间资本进入小城镇

基础设施建设领域的法律、法规。法规定：凡符合条件的民间企业，经过政府主管部门审查批准，即可从事国家与地方的基础设施投资项目。三是财政向银行贴息。韩国的中央银行负责向国外统借外债，通过开发银行和商业银行转贷给企业。这些银行将国外借款与国内吸收的存款根据国家确定的产业政策，按低利利率贷给基础设施企业，由财政向银行贴息。

（二）国内几种典型模式的经验

１、苏南模式。苏南模式的主要特征是农民依靠自己的力量发展乡镇企业，通过乡镇企业的发展带动地方经济，实现城镇化。其经验在于苏南各地政府在政府统一规划的基础上，依靠经济手段进行调控，注意解决城镇商业、教育、医疗、购物等基本的服务设施，使乡镇工业向工业园区集中，人口向小城镇集中，服务业向中心城镇集中，农田向种粮大户集中。

２、温州模式。温州模式的特点是小城镇成为农村商品经济发展的重要依托，建设小城镇过程中，温州走的是市场化路子，建设资金大部分来自民间。在温州城镇化的过程中，温州小城镇基础设施建设投入的资金达到１００多亿元，其中７０％以上来源于农民集资，２０％来源于集体积累，国家投入不到１０％。民间集资的形式多种多样：（１）个人投资。主要是自理口粮入住农民和原集镇居民用于建造房屋、创办企业的投资；（２）合股投资。主要用于投资建设较大的生产经营设施；（３）无偿集资。主要用于建设没有直接经营收入的公共设施；（４）有偿集资。主要用于兴建一些经营设施，如市场等。

３、成都模式。成都市模式的特点是，在优先发展小城镇基础设施建设中选择了政府与市场结合的多元化融资模式。一是成都市和各区（市）县政府的支持。为推进小城镇基础设施建设，各区（市）县纷纷加大财政支持力度；三是小城镇政府筹资。成都市小城镇基础设施建设资金除了成都市和各区县的支持外，小城镇政府也不同程度地注入。小城镇政府用于基础设施建设的资金主要来源于土地经营收益，主要包括以下几个方面：（１）土地整理。土地整理主要是依据土地利用规划，通过对土地利用状况的调整改造和综合治理，实现土地资源的合理配置，提高土地利用率，实现耕地总量动态平衡；（２）发展飞地工业。所谓“飞地工业发展模式”是指将行政区划上隶属于甲地的某块土地划为乙地的“飞地”，把乙地新引进的项目放入飞地，实现两地互利共赢的工业经济发展模式；（３）项目融资。主要有ＢＯＴ、ＢＴ等形式；（４）土地入股。允许农村集体经济组织采用以土地入股的方式参与营

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利性水电、交通等项目的开发建设。国内外经验的启示：在实现城镇化的过程中，必须采取政府和市场结合多元化的融资模，表现在坚持财政投资的主体作用、吸引民间投资参与小城镇建设、灵活运用土地资本、走多元化融资、市场化运作的路子等几方面。

五、推进城镇化建设投融资机制的建议

（一）深化乡镇财政体制改革，完善政府配套措施１、适当下放财权给予重点示范镇镇更大的政策支持。重点示范镇所在县区，在考虑重点示范镇管理能力的基础上，应将直接关系重点示范镇经济发展和与当地居民生活密切相关的社会事业的管理权限下放重点示范镇，使重点示范镇在上述方面享受与县级相同的权力，在此基础上，随同下放相应的财政支出责任，对重点示范镇配置与其财政支出责任相匹配的财力。

２、将重点示范镇的财政收支与其经济发展挂钩，建立资金管理激励机制。要求县级财政对重点镇建设实施重点支持，原则上可以把重点示范镇镇域范围内的县级地方财政收入全部留给重点示范镇，并辅之以必要的转移支付制度。

有条件的地方，可以考虑用市级财政适当支持重点镇建设，而对于其他地方，要保证县级财政对重点示范镇的支持。县级财政可以根据需要制定对重点镇的财政支持计划，也可以在实施转移支付制度的同时，辅之以与财政收入增长相挂钩的财政激励机制。

３、落实重点示范镇财政管理自主权。重点示范镇所在县区，要按照《预算法》及其实施条例的规定，将预算编制及审批、决算编制及审批等财政管理职能随同下放重点示范镇，落实重点示范镇作为一级政权所应具备的财政管理自主权，实现重点示范镇财政预算管理的权责统一。

（二）稳定财政投入机制，实行有奖有罚的资金管理制度

在重点示范镇建设过程中应该坚持财政投资的主体作用。对重点示范镇应该实行“以奖代补、先建后补”的奖罚政策。每个重点示范镇在建设初期已经获得了５００万元的资金，剩余５００万的发放可以按照相应的标准对城镇建设进行考核，对于考核成绩较好的城镇予以奖励，这样可以调动各级政府和社会各方参与城镇化建设的积极性，努力放大财政资金使用效应。另外，加大上级政府对镇政府转移支付力度，提高对镇政府税收留成比例。

（三）整合公共资源进行融资，建立多部门共同分担机制

城镇化建设所需资金单纯依靠财政部门的投入是远

建设

重点示范镇建设需要创新地方政府投融资平台，利远不够的，必须建立多部门共同分担机制，凝聚各部门资金与银行资金投入城镇化建设。结合陕西省３０个重点示范镇的实际情况，可以采用不同的资源整合方式进行融资。比如可以通过招商引资收取配套资金，或是与当地企业进行合作进行基础设施建设，抑或是把新城建设与老城改造相结合等通过各种方式对资源进行整合，最大限度满足服务与城镇建设。建立多部门共同分担机制，一方面在重点示范镇建设过程中不同部门的专项资金集中捆绑使用。另一方面，发挥财政资金的引导作用，通过财政引导性投资、担保补贴、融资贴息、上市奖励等符合市场经济要求的财政投融资杠杆和渠道，启动、粘合、吸引金融资本投入城镇公共服务设施领域。

（四）发挥财政资金杠杆作用，吸引民间资本投入发挥财政资金杠杆作用，撬动民间资本。首先，研究出台税费优惠、财政补助、政府担保等政策措施，通过存量资产置换、出让公共服务设施经营权等方式，引导社会资本发展供水、供气、供热等公共事业。其次，探索发行市政债券，用于城市基础设施和社会公益性项目建设，缓解财政支出压力。再次，采用ＢＯＴ、ＴＯＴ等方式，吸引民间资本参与城镇基础设施领域建设。最后，建立健全公益事业价格形成机制和民间资本投资回报补偿机制，动员组织民间资本投入教育、文化、医疗等公共服务领域，增加服务供给，支持公共服务体系建设。

扩大重点示范镇的自主权利，能让其享有县级政府的某些权利，有条件、有能力与私营部门签订各种合作合同，进而广泛开展各种民间资本融资活动。

（五）实行税收优惠政策，推进城镇化建设

首先，给予镇园区企业所得税税收优惠政策，为优值产业的发展提供更大的平台，力争打造产业集群。其次，改革交通运输收费制度，通过整合路网、物流资源，加上路桥收费站的撤并，形成快捷、方便、顺畅的交通运输体系；再次，加大财政补贴力度，整合诸如污水处理、公交、垃圾处理、园林绿化等城市可经营的公共服务设施资源，形成城市可经营项目的市场化、社会化经营格局；最后，改革当前的税收返还制度，将土地转让过程中的土地增值税、营业税、城市维护建设税以及印花税等税种的一部分能返还给重点示范镇。另外，向国家申诉一部分煤炭矿产企业等上交的资源税费返还给镇政府用于环境治理设施的建设。

（六）完善地方政府投融资平台，支持重点示范镇

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用现有城建资产和土地资产进行融资。首先，建立省级城镇化地方政府投融资平台体系，整合相关融资资源，统一使用管理，加快基础设施和公共服务设施建设。其次，财政注入资本金壮大投融资平台实力，在符合相关规定的情况下，可以考虑把财政补贴改为资本金注入，增加其资本金。其三，财政给予贷款贴息，支持市县投融资平台，鼓励其向符合条件的基础设施建设项目贷款融资，鼓励其市县投融资平台密切与商业银行等金融机构合作，促进金融机构扩大城建信贷投入，支持经营性项目建设。

陕西省重点示范镇建设可以利用省政府给予重点示范镇的１０００亩土地增减挂钩指标，探索政府、银行、企业合作发展新模式，充分发挥财政资金的引领、放大作用，为重点示范镇的城镇化建设融集资金。而对一些有条件的地方政府投融资平台可以选择上市，改变只向银行贷款这种单一的融资模式，从而降低地方政府投融资平台潜在的风险。

（七）灵活运用土地资本，增加土地融资收益各个重点示范镇应该借鉴国内外城镇化建设的成功经验，结合各地的实际情况，因地制宜，选择适合自己的融资方式，充分利用好土地融资这张牌，实现资金、土地两个平衡。

１、加强土地出让金管理，提高土地融资的直接收益。土地出让金收入是重点示范镇政府的一项主要的融资收入。要严格贯彻执行相关法规、制度，切实将土地出让金纳入预算管理，规范土地出让金的使用。强化财政的透明性，防止预算外循环造成的不公平、不透明的弊端。要建立完善的土地整治储备制度，以供给引导需求，加大闲置土地的处置力度，把土地利用引导到对存量建设用地的调整和改造上来，提高土地出让的收入。可以通过“以地换路”、“以地换钱”等变通的方式转让土地使用权，这种方式的实质是将土地开发的增值部分交给实施城镇基础设施的单位。

２．拓宽土地融资途径，获取土地融资的间接收益。通过出让土地获得土地出让金是地方政府土地融资的直接收益。将土地进行合理开发会获得土地的增值收益，这将给当地政府培育新的税源，获得更多的税收收入。通过发展“飞地”工业，创新筹资渠道。可以将１０００亩土地增减挂钩指标卖给其他行政区的企业，不仅可以省内跨区域，甚至可以在省际间进行转让。

３．合理配置与规划土地资源，增加土地融资的其他收益。培育良好的投资氛围，为周边土地升值创造条件。重点示范镇要利用好省政府下拨的１０００万元专项启动资

金，以此资金为引导，对城镇规划或产业规划进行包装，加大对当地的宣传，形成良好的投资氛围，在此基础上对土地进行前期开发。充分利用银行等金融机构，获取土地融资的增值收益。作为土地增值的投资人与收益的主体，地方政府以土地为抵押向银行贷款进行基础设施开发，带动周边土地升值，并通过土地出让获得收入，然后将收入偿还银行等的贷款，并支付基础设施的维护费用和其他方面的支出。借鉴成都经验，出台土地入股政策。２００６年中央“一号文件”关于“健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”，镇政府可以出台土地入股政策，发动农民的力量，允许农村集体经济组织采用以土地入股的方式参与营利性水电、交通等项目的开发建设，这样就为重点示范镇提供了另一条可行的融资思路。

综上，为解决重点示范镇建设过程中的资金缺口，方式方法很多，但各镇所处地理位置以及发展类型及其资源优势各不相同，故在小城镇建设中的投融资模式或者渠道可能各异，而且，各类小城镇根据其不同的发展定位和资源优势在城镇化进程中也有各自不同的资金需求项目，因此，应因地制宜地采取更适合自身发展的投融资渠道。概言之，陕南地区应将重点示范镇建设与移民搬迁相结合，陕北地区应将资源的合理开发与重点示范镇建设相结合，关中地区应以关中天水经济区的建设为契机，充分利用外部资金进行小城镇建设。

参考文献

［１］陕西省人民政府．关于鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见．陕政发［２０１０］４８号．

［２］郭兴平，王一鸣．基础设施投融资的国际比较及对中国县域城镇化的启示．上海金融，２０１１（５）．

［３］晏志谦．对小城镇基础设施建设多元化融资模式的思考——基于成都市优先发展重点镇调查的实证分析．安徽农业科学，２００８（８）．

注：该文系陕西省软科学项目２０１２ＫＲＭ５１阶段性研究成果。

课题组长：韩中林副组长：秦孝忠赵生民

课题组成员：鲁吉安邓晓兰曾小春龚欣王赟杰

王金龙李娟李铮执笔：曾小春邓晓兰王赟杰李娟王金龙李铮

责任编辑：一凡

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