新修改民诉法中公益诉讼制度仍需完善

论文摘要

笔者认为在我国新修改民诉法的公益诉讼制度中公益诉讼主体、有关规范的细化、执行细则的制定等方面存在的问题，已无法满足公众对于公共权益维护的要求，因而有必要从存在的问题中对其进行深入的研究和探讨，以期有助于公益诉讼制度的进一步完善。

关键词：公益诉讼 主体 规范 执行细则

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目 录

前 言 ......................................................................................................... 2 一、 公益诉讼概述 .................................................................................. 2 （一） 公益诉讼的定义 ....................................................................... 2 （二） 公益诉讼的沿革 ....................................................................... 2 二、 我国的公益诉讼制度发展沿革和现状 .......................................... 3 （一） 公益诉讼制度基于的理论基础 ............................................... 3 （二） 公益诉讼制度的发展沿革 ....................................................... 4 （三） 公益诉讼制度的现状 ............................................................... 4 （四） 公益诉讼与一般民事诉讼的区别 ........................................... 5 （五） 公益诉讼应遵循的原则 ........................................................... 6 三、 我国公益诉讼的制度弊端和理由 .................................................. 6 （一） 公益诉讼主体的问题 ............................................................... 6 （二） 公益诉讼的有关规范细化问题 ............................................... 7 （三） 公益诉讼的执行细则制定问题 ............................................... 7 四、 完善公益诉讼制度的法律思考 ...................................................... 8 （一） 对完善公益诉讼制度应当注意几个问题 ............................... 8 （二） 建议............................................................................................ 9 五、 结束语 ............................................................................................ 10 参考文献 .................................................................................................. 10

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新修改民诉法中公益诉讼制度仍需完善 前 言

公益诉讼，在我国不是一个法律上的明确概念，而只是学界使用的术语。公益诉讼的核心内涵在于，它是因保护国家或者社会公共利益而提起的诉讼，在起诉主体和审理上都与普通的诉讼存在着差异。在过去的实践中，公益诉讼往往因无法可依而处于“进退两难”的尴尬境地，为解决这一困境，2012年8月31日全国人大常委会通过的《民事诉讼法》修正案首次出现了有关公益诉讼的规定，虽然这一规定对我国公益诉讼制度的研究和发展具有里程碑式的进步意义，但是在公益诉讼制度中公益诉讼主体、有关规范的细化、执行细则的制定等方面存在的问题，已无法满足公众对于公共权益维护的要求，因而笔者认为有必要从存在的问题中对其进行深入的研究和探讨，以期有助于公益诉讼制度的进一步完善。

一、公益诉讼概述

（一）公益诉讼的定义

关于公益诉讼的定义，一种认为是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。另一种认为公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的活动。

对于公益诉讼是什么，现在实务界和理论界内部和相互之间尚未达成共识。实务部门推动公益诉讼的主要是检察机关，它们大多主张的是民事公益公诉。在理论界，诉讼法学者分别从行政公益诉讼和民事公益诉讼两个方面进行着独立的研究，分别给出了民事公益诉讼或行政公益诉讼的定义。不过也有论者对公益诉讼下了较为完整的定义，但是在具体的论述中往往只是针对公益诉讼的民事公益诉讼或者行政公益诉讼展开讨论。

（二）公益诉讼的沿革

公益诉讼起源于罗马法，是相对私益诉讼而言的，在当时，公益诉讼是指私

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人对危害社会公共利益的行为提起的诉讼。而美国则是现代公益诉讼的创始国。美国关于现代公益诉讼的立法肇始于1863年的《反欺骗政府法》、1890年的《谢尔曼反托拉斯法案》和1914年的《克莱顿法》。到20世纪70年代以后，公益诉讼逐渐被世界其他许多国家所采纳。在亚洲，许多国家都纷纷建立了自己的公益诉讼机制。韩国公益诉讼的产生与韩国的民主化运动以及政治发展相伴，它一方面促进了民主政治的进步，另一方面又受到政治环境变化的影响。印度的公益诉讼同样是在20世纪80年代以后逐渐发展起来的，在法官的主导引领、律师的热诚奉献、民间组织的鼎力支持以及民众的积极参与等因素的共同作用之下，印度的公益诉讼在过去的近三十年中获得了较快的发展，为改善民生、维护人权、监督行政等做出了很大的贡献，彰显出巨大的社会价值。公益诉讼制度作为一种知识最迟在1990年已经被介绍到国内。

二、我国的公益诉讼制度发展沿革和现状

（一）公益诉讼制度基于的理论基础

中国宪法规定“公民有参与国家事务管理的权利。”因此，如果人们从国家、社会角度出发，凡是涉及公共利益的行为对每一个公民而言，都应是具有利害关系的。进一步推之，公民通过诉讼程序，向法院直接起诉侵害国家、社会公共利益的行为，并不是对他人私权利加以干涉的行为。故而，人们不能把利害关系局限于直接利害关系。无直接利害关系的人之所以有权起诉侵犯国家利益、社会公共利益的行为，主要因为，起诉人作为国家和社会的主人，有权利维护国家利益和社会公共利益。具体包括以下理论基础：

1、公民享有诉讼权理论。公民享有诉讼权已是普遍的事实，随着人权观念的现代化不断发展的，诉讼权无可否认是人权的一部分，在一定程度上更是对人权的一种法律制度上的保障，因此其在程序上着重强调公民自身权利受到侵害时起享有起诉的权利，相应而言，法院有依照法定程序进行审判的义务。

2、诉的利益扩大化理论。随着社会的发展，物质文化资源的日益丰富，公民个人的权利、利益范围在日渐膨胀，诉的利益扩大化趋势也随之扩张。设立公益诉讼是诉的利益扩大化的必然，也是扩大利用诉讼手段解决纠纷范围的必然。

3、人民主权原则理论。公益诉讼是社会主义人民民主在诉讼领域内的具体

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体现。按照我国宪法第2条之规定，人民依照法律规定，可以通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。建立公益诉讼制度，承认和确立公民对公共事务的诉讼权利，是人民主权原则这一宪法或法治原则在诉讼领域的具体体现。

（二）公益诉讼制度的发展沿革

公益诉讼理论在上世纪90年代被介绍到我国，1996年,丘建东因一公用电话亭未执行邮电部\夜间、节假日长话收费半价\的规定,多收了0.6元,于是援引《消费者权益保护法》第49条向法院起诉,要求公用电话亭给予加倍赔偿,诉讼标的为1.2元,并要求公用电话亭摘下旧的、未载明半价规定的资费表,赔礼道歉，该案颠覆了公众原来对民事诉讼的理解，被称为\中国公益诉讼第一案\。虽然我国的公益诉讼肇始于上个世纪九十年代，但是真正达到规模化程度则是进入新世纪以后。在21世纪的前几年里，在中国出现了大量的公益上书和公益诉讼，例如2003年贺卫方等5位学者联合上书全国人大常委会，要求就孙志刚案以及收容遣送制度的实施情况启动特别调查程序，以及从2003年到2005年的\乙肝歧视\系列案件等等，这些公益上书和公益诉讼案件推动了我国公益诉讼制度的发展，也促进了我国社会各方面的改革和完善。2003年8月，中国第一家公益诉讼律师事务所在中国社会科学院法学研究所揭牌成立，为中国的公益诉讼实践提供新的路径。

（三）公益诉讼制度的现状

纵观我国近年带有公益性质的诉讼，其结果大多不尽如人意，主要有以下几种结局：1.受害者无法或不愿意提起诉讼；2.法院以各种理由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉；3.受害者虽然胜诉，但未达到预期的维护公益的效果。这类案件的当事人虽然在长期努力后得到法院的申诉判决，但是由于此种案件法院往往只针对起诉人的直接损失予以判决，并不能禁止被告停止相同的侵权行为对其他为起诉人利益的损害，其结果只能是赢了官司却失掉了对公共利益的维护。

公益诉讼制度作为法律制度整体构建中的一部分，公益诉讼制度自身有其他制度无可比拟，无法替代的优越性：它在某种意义上弥补了法律制度上的缺陷，为提高国民素质、社会稳定、经济发展发挥一定的作用，其运作带来的法律效益

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远远超过它所随之带来的不足之处，所以越来越多的国内学者的呼吁健全和完善公益诉讼制度。公益诉讼制度，在我国过去的实践中，往往因无法可依而处于尴尬境地，为有效解决这一现状，2012年8月31日全国人大常委会通过的《民事诉讼法》修正案首次出现了有关公益诉讼的规定，这对我国公益诉讼制度的研究和发展具有里程碑式的进步意义。

（四）公益诉讼与一般民事诉讼的区别

1、两者的定义：公益诉讼是指法律规定的机关和有关组织，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动；而民事诉讼，是指当事人之间因民事权益矛盾或者经济利益冲突，向人民法院提起诉讼，人民法院立案受理，在双方当事人和其他诉讼参与人的参加下，经人民法院审理和解决民事案件、经济纠纷案件和法律规定由人民法院审理的特殊案件的活动，以及这些诉讼活动中所产生的法律关系的总和。通过定义理解，两者的性质都是通过人民法院审理双方当事人的纠纷侵权行为，两者的目的都是保护自身和公众的合法权益。

2、公益诉讼与一般民事诉讼的区别：

两者的区别，主要体现在适应的条件不同：⑴出发点不同：民事诉讼是为了原告自己的利益提起诉讼，而公益诉讼不仅是为了自己的利益，往往是为了维护社会公共利益，法律尊严及社会公平正义提起诉讼；⑵主体不同：民事诉讼主体可以是公民、法人和其他组织，而公益诉讼的主体必须是法律规定的机关和有关组织；⑶利害关系不同：民事诉讼起诉必须与案件直接利害关系，而公益诉讼不一定要求与案件有直接利害关系；⑷诉讼范围不同：民事诉讼范围只能是民事权益矛盾或者经济利益冲突的民事侵权案件，而公益诉讼范围更宽泛，可以是民事侵权案件，也可以是行政违法、刑事犯罪案件；⑸执行力不同：民事诉讼发生法律效力后，当事人愿意自动履行的，不需要由人民法院直接执行，只有义务人拒不履行义务，权利人才可申请人民法院强制执行，而公益诉讼的裁判发生法律效力后，同刑事诉讼一样，人民法院直接交付执行机关执行；⑹结果承担当事人不同：民事诉讼的结果完全由本案当事人承担，且仅适用于本案当事人，而公益诉讼的结果则不一定完全由本案当事人承担，涉及本案侵权的其他当事人都应承担。

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（五）公益诉讼应遵循的原则

公益诉讼的基本原则，是指在整个诉讼阶段都起着指导作用的准则，它是对公益诉讼的整体进程和主要问题所作出的原则性规定。笔者认为，鉴于公益诉讼的特殊性，在诉讼中应遵循以下基本原则:

1、有利于公共利益的原则。建立公益诉讼制度的根本目的在于通过运用司法程序来达到对社会公共利益保护，因此，公益诉讼中一些具体制度的设计应该以有利于公共利益为出发点。

2、是预防滥诉的原则。公益诉讼的特点，是原告与案件可能没有直接利害关系的组织，不排除一些滥用公益诉讼诉权以达到其它目的可能性， 因此，要适当设置诉前的审查制度和前置程序，预防滥诉。

3、奖励的原则。对于侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，应该积极引导加以奖励，在胜诉后得到一定奖励不仅是对其投入的诉讼精力和物力的补偿，更是宏扬正气、构建“和谐”社会风尚的时代要求。

4、减轻原告举证责任原则。“谁主张、谁举证”是民事诉讼的通行原则，但公益诉讼的目的是维护公益而非私益，要求原告承担过多的举证责任显然是不符情理的苛求。尤其是与强大的诉讼对象相比，提起公益诉讼的组织搜集、提供证据的能力也相当有限，应当向减轻原告举证责任作出合理倾斜，更多地要求被告举证，或由法院通过指定专家委员会调查等方式主动取证。

三、我国公益诉讼的制度弊端和理由

（一）公益诉讼主体的问题

新修改的民诉法关于公益诉讼制度中对于诉讼主体的表述依然不够明确,对于那些属于“法律规定的机关和有关组织”，并未作出明确、细致的规定，最高院的司法解释也未明确这一问题。

1、法律规定的机关模糊：从世界各国的实践来看，大多数国家如法、德、美英等都将检察机关作为民事诉讼的原告之一，检察机关作为公益诉讼的原告是无可厚非得，但是这里的“法律规定的机关”是否包括行政机关，相关司法解释并未给出答案。

2、法律规定的有关组织模糊：2011年在民政部门登记的社会组织有46万

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多个，其中25万叫社会团体，还有20万叫民办非企业单位，还有2000多个基金会，这么多得社会组织中是不是所有的社会组织都具有诉讼的能力，对于那些属于有关组织，应具备什么样的条件才能提起公益诉讼等相关问题也应当通过司法解释作出明确的规定。

（二）公益诉讼的有关规范细化问题

公益诉讼的有关规范仍需细化，虽然以立法形式明确承认了公益诉讼概念和制度,但要让这个概念真正走入司法实践,打开公益诉讼的方便之门,还需要细化有关规范。修改后的民诉法对公益诉讼给出的是宏观、抽象的规定，对于公益诉讼案件的诉讼程序和有关规范并未做详细规定，这不利于公益诉讼案件在司法实践中的处理，应在司法解释中就公益诉讼案件的具体流程从提起、审判程序、到执行等有关规范做出详细的规定，增强在司法实践中的可操作性。

（三）公益诉讼的执行细则制定问题

新民诉法规定公益诉讼制度对我国公益诉讼制度的建立是巨大的飞跃，但仍存在很多不足，需要制定相关的执行细则，对公益诉讼制度加以完善。

1、建立公益诉讼审判原则和程序：作为一种新德诉讼模式，具有主体的广泛性、诉讼目的的公益性、诉讼结果的影响重大等特点，这就要求要建立与公益诉讼相匹配的审判原则和程序，包括诉前程序问题、诉讼时效、审判组织、管辖法院等。

2、明确公益诉讼的举证责任：举证责任的合理分配对公益诉讼目的的实现至关重要。提起公益诉讼的往往是弱势一方，这就要考虑是否应当实行举证责任倒置，由被告承担举证责任，原告只承担初步的证明责任。但如果原告是检察院或其他国家机关，还是应当按照“谁主张，谁举证”的原则来分配举证责任，亦可防止滥诉的发生。

3、建立相应的保障机制：一般情况下，公益诉讼的原被告之间的力量不平衡，甚至还发生由于提起公益诉讼而遭到打击报复的情况，而且提起公益诉讼往往要耗费大量的时间和金钱，这就使得很多人不愿或不敢提起公益诉讼，所以建立相应的保障机制是建立公益诉讼制度的必要保证。

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四、完善公益诉讼制度的法律思考

（一）对完善公益诉讼制度应当注意几个问题

公益诉讼在国外已是一种成熟的诉讼形式，而对我国而言，却是一种新型的

诉讼形式，需要不断的加以完善，对于完善公益诉讼制度应当注意以下几个问题：

1、取消对原告主体资格不适当的限制

针对现行“直接利害关系说”的局限性，应对“利害关系”作宽泛的理解，扩充原告主体资格适格理论，以诉讼目的权衡利害关系，只要有受法律保护的权益被侵害，就要允许相关个人或组织提起诉讼。当违法行为侵犯了国家利益和社会公共利益时，具有行为能力的法律主体就有权代表国家和公众进行诉讼，主张公共利益以及受其影响的间接个人利益。 2、扩大公益诉讼的可诉范围

为了更全面地保护公共权利，无论是对刑事违法行为，还是对民事违法行为、行政违法行为，只要其损害国家利益和公共利益，就应当受到公益诉讼的司法审查。当然，为防止“滥诉”和“恶意诉讼”，对刑事违法行为、行政违法行为的公益诉讼必须以其违反了法律明确规定为要件，禁止无限类推。对有些危害公益的民事、经济行为虽然法律没有明确规定，但如果已明显违背法理或情理习惯，法院就不能借口“法无明文规定”而拒绝审判，因为民事诉讼的目的是解决纠纷，审判权具有应答性，只要当事人起诉，法院就应当受理。虽然我国在民事法律上实行的是“法无禁止即为许可”的原则，但是如果任由侵害人利用法律规定滞后的漏洞，毫无顾忌的侵害公共利益，则明显不符合我们要求建立法制社会的要求，因此赋予法院对一些涉及公利益、影响较大的，而又没有明确法律规定事件，按照已有的基本法律原则和公益需求予以审查的权利是对可诉范围扩大的一项有力保障。

3、改进代表人诉讼制度

与民事诉讼相比较,公益诉讼的目的已不仅仅是保护受害人的私人权益,而侧重于保护社会公共利益,原有的申报加入的代表人诉讼制度已不能满足新的需求，如采用申报退出的制度就能扩大救济范围,保护公共利益。但也因当注意保护积极参与公益诉讼的当事人的积极性，如给以更多地优惠等，以使其与没有参与诉讼而同样得到保护的人有所区别。借此来鼓励人们积极参与公益诉讼事业。

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4、构建检察机关民事公诉制度

从世界各国来看，大多数国家都规定检察机关有权提起民事诉讼以维护公共

利益，我国可以借鉴外国的立法例,依据我国《民事诉讼法》赋予检察机关对民事案件的抗诉权，构建检察机关参与民事公益诉讼的相关制度，变事后监督为事前防范。检察院通过提起民事公诉的方式可以弥补公共利益保护方面确实,特别是在国有资产流失案件中，通过强化检察机关事前防范的功能加强监督，是对国有资产保护中存在的巨大的漏洞的一种紧急补救。

（二）建议

针对公益诉讼制度所存在的问题，笔者提出以下几点建议：

1、公益诉讼主体应作出明确、细致的规定，“法律规定的机关和有关组织”应由司法机关加以解释。而在条件成熟后，可以将公民个人纳入公益诉讼起诉主体，公民能否提起公益诉讼,是衡量公益诉讼制度是否完善的重要标准。

2、进一步扩大公益诉讼的范围，公益诉讼案件的受案范围应从环境污染案件和消费者权益损害案件,进一步扩大到国有资产流失案件、不正当竞争案件、反垄断案件、产品质量案件等典型的公益诉讼案件。

3、公益诉讼费用的承担：公益诉讼是为了保护公共利益，本着鼓励的原则，有必要在诉讼费用上采用政府财政拨款、公益诉讼基金会等一定的措施，让人敢于起诉，能够起诉。

4、设置前置程序：对公益诉讼案件，原告在起诉前，不论是检察机关提起诉讼还是其他组织提起诉讼，都应先履行告知程序，要求其纠正并可要求赔偿，被告在一定期限内不予答复，或者对答复不满意的才可向法院起诉。

5、在举证方面,适当引入举证责任倒置规则,合理平衡原被告之间的举证负担。通过立法明确赋予一些国家机关和特定社会公益组织如环保、质检、产品质量认证等部门为公益诉讼承担鉴定、认证等法律援助义务。

公益诉讼在我国是一种新型的诉讼形式，缺乏理论基础和实践经验，但正因如此，我们更要积极地面对公益诉讼，制定和完善相关制度，从而保护国家利益和社会公共利益。

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五、结束语

综上所述，笔者认为以法律形式对公益诉讼予以了明确，这是我国公益诉讼的破冰，是我国公益诉讼的一个重大突破，但是其对公益诉讼的规定过于笼统和抽象，这种抽象性的规定将不可避免的给法律适用的具体操作带来不便，容易造成公益诉讼具体运用过程中，法院与当事人、不同法院之间出现认识和理解上得分歧，不利于社会公益的保护。我们期待等到实践经验有一定积累、理论研究深入、经济社会发展等各方面条件成熟后，在下一次修正案中将公益诉讼的相关规定作为单独的一编在立法中加以完善，使公益诉讼在司法实践中的运行有明确的法律依据、更具可操作性。

上述对公益诉讼制度完善的思考亦未能包容全部，只是笔者勤览各类有关公益诉讼制度方面的理论书籍和文章，点出我国公益诉讼制度的部分问题并提出自己的见解，希望公益诉讼制度的进一步完善，能有助于司法实践。

参考文献

1、芦加人：《论我国公益诉讼发展方向》2012年，第12期；

2、孙佑海：《对修改后的民事诉讼法中公益诉讼制度的理解》2012年，第12期；

3、曾于生：《关于公益诉讼的若干理论问题反思》2012年，第6期； 4、王鲁豫：《试论公民个人能否提起公益诉讼》2009年，第20期； 5、王夏玮：《论我国公益诉讼的现状及构建》2009年，第1期； 6、宋朝武：《论公益诉讼的十大基本问题》2010年，第1期； 7、韩抒芮：《浅析新民诉下公益诉讼存在的缺陷》2013年，第11期 8、穆昌亮、高义：《行政公益诉讼原告资格探析》2012年，第11期； 9、牛犁耘：《美国公益诉讼制度及其启示》2005年，第2期； 10、张艳蕊：《公益诉讼的本质及其理论基础》2006年，第3期； 11、张式军、孙晓晓：《两大法系公益诉讼制度比较研究》2007年，第3期； 12、李秀文：《我国公益诉讼的现状及未来发展评析》2010年，第3期； 13、梁春霞：《浅谈我国公益诉讼制度的构建》2012年，第12期；

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14、郭学兰：《我国公益诉讼困境分析》2011年，第8期；

15、韩抒芮：《浅析新民诉下公益诉讼存在的缺陷》2013年，第4期。

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