美国公共利益集团政治评析

【数据库】人大全文2002年政治类专题

【文献号】3995

【摘要】

【原文出处】外交学院学报

【原刊地名】京

【原刊期号】200202

【原刊页号】36～42

【分 类 号】D0

【分 类 名】政治学

【复印期号】200205

【标 题】美国公共利益集团政治评析

【 作 者】谭融

【作者简介】谭融(1952-)，女，山东潍坊人，南开大学法政学院政治学系副教授。（天津 300071）

【内容提要】美国的公共利益集团政治表现为新的行动主义的政治参与模式。它的发展是美国多元主义政治理想的体现，是后工业社会中后物质主义意识的产物，是政府职能扩大的结果。美国公共利益集团政治在发展过程中出现了自由派与保守派间的激烈冲突，使公共利益集团政治的发展仍面临重重阻力。

【摘 要 题】新思潮

【关 键 词】公共利益集团/行动主义/政治参与

【 正 文】

公共利益集团是美国自20世纪60年代、70年代以来迅速崛起的独具特色的利益集团，由此而出现的公共利益集团政治是美国政治社会生活中一件新事。本文将对美国公共利益集团产生发展的原因和社会文化背景加以分析，并在此基础上揭示当今美国公共利益集团政治的发展所引发的社会和政治冲突的状况。

一、美国公共利益集团政治发展的原因分析

公共利益集团是一个十分模糊的概念，外国学者对“公共利益”的解释不尽相同，有的从集团的目标去加以解释，有的从集团的行为过程去加以解释，其说不一。根据美国利益集团研究的专家杰弗里·M·贝里的解释，“公共利益集团是一种寻求集体利益的组织，它的成果不是其组织成员或组织行为者的局部的和物质的利益。”（注：Jeffrey M.Berry,Lobbying for the People:The Political Behavior of Public Interest Groups,N.J.Princeton University Press,1977,p.7.）按他的理论，如果一个利益集团所追寻的目标仅对其组织成员或财政支持者有特殊利益，它便不属于公共利益集团。

公共利益集团在美国的发展已有40多年的历史，它始于20世纪50年代和60年代的人权运动，即黑人要求平等、反对种族隔离的运动，并与20世纪60年代中期的反战运动相联系。这两个运动是美国公众组织起来，试图影响政府政策的突出案例，对美国社会产生了巨大影响。一些处于不利地位的社会群体纷纷组织起来，效仿这两个运动，采取相应行动去影响政府的政策。对于社会的一些弱势群体来说，“人权运动的发展提供了一种合法的行动主义的和有号召力的少数人集团游说的模式”。（注：Sara Evans,Personal Politics,N.Y.Knopf,1979,p.25.）如加州的西班牙农业工人在塞扎·查维斯的领导下组织起来，为维护西班牙裔美国人的利益而行动；“全国妇女组织”也在20世纪60年代人权运动的影响下组织起来，保护妇女权益。此外，公共利益集团还活跃于许多其他政策领域，如保护消费者权益、环境事务、解决饥饿与营养不良问题、争取进入媒体的平等机会等等。它们超越了过去的“运动”模式，以新的行动主义的模式参与政治，进行游说。

几十年来，美国的公共利益集团发展很快，公共利益集团的数量迅速增加。如环境保护主义者集团，从1970年到1980年，数量由221个增加到380个，1990年又增加到396个（注：Frank R.Baumgartner and Bryan D.Jones,Agendas and Instability in American Politics,University of Chicago Press,1993,p.186.）。有关研究表明，1973年，公共利益集团政治参与的比例为所有利益集团的23%，1979年，这一比例上升为26.2%，1991年则达到31.8%（注：Jeffrey M.Berry,The New Liberalism:The Rising Power of Citizen Groups,p.19-20.）。公共利益集团发展如此迅猛，能够得到如此之多公众的支持，用历史学家艾伦·克劳福德的话来说，体现了人们“对政治的不满”（注：AlanCrawford,Thunder on the Right,N.Y.Pantheon,1980.）。 20世纪60年代至70年代，美国政治制度进一步多元化，政府结构的变化为公共利益集团的发展创造了条件，使公共利益集团的政治参与逐渐制度化。随着美国向福利国家发展，政府职能日益扩大，对社会的管制加强，政府社会干预范围扩大，使人们看到游说政府的必要和可能，政府部门的增加也使公共利益集团政治参与的机会相应增多。美国20世纪60年代出现的“社会营养协会”和“食品研究与行动中心”等公共利益集团就是在政府食品补贴规划的启发下建立起来的。它们游说政府，并得到政府的财政支持，无论在宣传政府的食品救济规划方面还是在反映公众要求方面都发挥了作用。

美国的政治实践表明，政府制定的规划越多，规划涉及的领域越大，所涉及到的公众人数就越多，集团组织的创建者就越有机会去号召和组织公众。因此，在美国，一方面是公众与公共利益集团的要求推动了政府新的政策规划的制定，另一方面，政府的政策规划也刺激了新的公共利益集团的出现。1970年美国联邦政府的“环境保护署”建立后，给环境保护组织提供了许多新的参与政府制定环境保护政策的机会。在20世纪80年代里根政府压缩预算前，“环境保护署”曾经是环境保护组织的倡导者和有关环境政策游说资金的重要来源。“谢拉俱乐部”每年能够从“环境保护署”得到数十万美元的资助，用于组织的活动和游说行为（注：Jame T.Bennett and Thomas J.Dilorenzo,Destroying Democracy,Washington Cato Institute,1985,pp.424-425.）。1970年，美国国会制定了《清洁空气法修正案》，它意味着政府的进一步控制措施。环境保护组织利用它们拥有的专业知识、科学技术和法律专家，有效地参与了这一法律的制定和实施。1977年卡特政府期间，两名环境保护组织的院外活动分子巴巴拉·布鲁姆和戴维·霍金斯被任命为环境保护署的最高级官员，标志着政府“环境保护署”的大门进一步向环境保护组织敞开。

公共利益集团也推动了一些政府机构的建立，如卡特政府期间，消费者集团推动了“消费者保护署”的建立。这是一个具有超管制权力的政府机构，它的职责是在执法监督的过程中代表公众的利益。此类政府机构的建立强化了消费者在执法监督过程中的作用，并推进了对消费者保护的制度化。

政府政策的实施过程也为公共利益集团的政策游说开了方便之门。在当今美国政府的政策制定，政策实施的复杂性加大了政府对专家的需求。一些公共利益集团有意识地完善自己的组织机构，增强自身的专业技术能力与获取信息的能力，从而使自己在政策参与中居于有利地位。公共利益集团还推动了国会的改革，使之更加开放，并推动了司法系统对相应法律法规的再解释。

从总的趋势上看，自20世纪60年代以来，美国的公共利益集团是美国联邦政府结构性变革的受益者。这种政府的结构性变革，是美国社会各方面利益角逐和美国公众要求变革的结果，公共利益集团在政府结构性变革中发挥了重要作用，为自己进入决策过程创造了更加适宜的条件。

公共利益集团的发展也是美国社会多元主义政治理想发展的结果，公共利益集团本身成为保证美国政治现实中的多元民主和保持政治平衡的重要因素。长期以来，人们批评美国的制度偏袒部分集团的利益，尤其是偏袒企业、公司、贸易集团的利益。一些特殊利益如烟草、

石油、银行、卡车运输、海上运输、医疗、律师等行业集团的利益在国会得到较多的反应。出于对国会日益成为那些富有的私人利益的俘虏的担心，公共利益集团崛起，与私人利益相抗衡。正如“福特基金会”20世纪70年代初在涉及公共利益法律公司的问题时所提出：“整体利益或共同利益是在持续的特殊利益间冲突的情况下出现。公共利益法律公司通过更好地代表某种利益去寻求改善这一过程。”（注：The Public Law Firm,N.Y.Ford Foundation,1973,p.8.）因此，这种自由的和公共的利益运动是建立在一种民主的理念之上，即通过代表公共利益的集团政治去寻求真正的民主的实现。这种公共利益运动的内在哲学是：无论政府怎样改革，靠它自身是无法真正保护公共利益的，因为政府总是受到那些私人利益集团的影响。所以，解决问题的办法是建立公共利益集团去游说政府，参与决策过程，以平衡其他集团的影响，使多元主义成为现实。

美国公共利益集团的涌现，以及它日益活跃于美国政治舞台上的趋势与美国改革运动的政治传统相关联。美国历史上曾经出现过多次改革运动，如19世纪的废奴运动，19世纪80年代的政府官员体制改革运动，以及20世纪初出现的进步主义运动等等。从宏观上看，20世纪60年代以来美国的公共利益运动与它以往的社会和政治运动一脉相承，是美国社会与政治进步趋势的反映。但公共利益运动又区别于以往的改革运动，它呈现出一种涉及领域宽泛并具有持久性的特点。一些公共利益集团组织规模庞大，并拥有雄厚的资金，它们游说政府的各个部门，对国家公共政策的形成产生重要的影响。与以往的改革运动相比较，它们反映了更加广泛的社会公众的利益，具有更加广泛的社会基础。

当今美国社会日益发展的寻求政治变革的公民行动主义即公共利益集团的政治运动常常与美国的社会运动联系在一起，这些社会运动向现行的政治秩序提出挑战，向决策者提出保护处于劣势的社会群体的要求。它们包括妇女运动，环境保护运动，消费者权益保护运动，福音派基督教运动和人权运动等等。其总的发展趋势是，这些社会运动由原来激烈的挑战性的方式转变为平和的政治参与的方式，使社会运动转变为“规范的”利益集团政治，使政治参与日益制度化。这是一种积极的社会运动的发展趋势，它成为一种安全阀，改变了原来人们由不满、怨恨，最终导致政治恶化的状况，形成一种平和的并具有相对持久性的社会政治变革运动。当然，这一转变趋势的前提是，整个政治体系具备平和政治参与的机制；具备公民平和政治参与的社会条件。

二、美国公共利益集团的社会与文化分析

政治学家杰弗里·贝里认为，在美国，自由主义并未死亡，但它的内涵已发生了很大变化。如今美国的自由主义强调文化、社会地位、生活方式、道德与权利等内容，表现出后物质主义(Post-Materialism)的特征。所谓后物质主义是指非经济的、涉及提高人们生活质量方面的要求。传统的自由主义，强调经济上的平等，为工会和同情下层人的集团所推动。在当今美国社会中，这种自由主义运动已经衰退，美国的公共利益集团成为推动现代自由主义的力量。

美国现代自由主义的发展始于20世纪60年代，从那时起，美国社会开始由以往的物质主义转向对非物质的生活质量的追求和关注。国会的决策开始从以往对经济增长的关注转向注意保持经济的平衡发展，以满足人们日益增长的环境保护、消费者保护和公共福利等要求。这种变化表现得非常突出，并且出现持续强劲的势头。在这一发展过程中，公共利益集团成为这种新自由主义或称为后物质主义发展趋势的基本政治力量，尤其是左翼自由派公共利益集团更是推动了这一趋势的发展。

公共利益集团的兴起反映了当代美国社会人们价值观念的变化，随着生活水平的提高，人们越来越多地希图追寻自己的梦想，越来越多地去享用闲暇时间，越来越多的人自愿服务于教会、大学和博物馆等公共场所，以丰富自己的生活，奉献于社会。出现了越来越多的持后物质主义观念的人群。政治学家罗纳德·英格尔哈特在他1977年撰写的《沉默的革命》一

书中提出，后工业社会使人们的生活水平提高，使人们相对富足，这种富足的条件导致了这些国家的年轻人提出关于生活质量具有更高价值的问题，而较少关注寻找或保持一份工作之类的问题。他们区别于那些和他们生活经历不同的老年人，不是将自己的经济利益置于第一位，而是将后物质主义的价值置于第一位，将美学、道德、权利和其他非物质的政治目标置于更为重要的地位。（注：Jeffrey M.Berry,The New Liberalism:The Rising Power of Citizen Groups,pp.35-36.）

社会经济的富足导致了人们社会心理的变化。英格尔哈特在研究中引用了心理学家亚伯拉罕·马斯洛关于人的动机的来源和需求层次的理论，即当人们的基本要求得到满足后，便开始寻求爱、归属感和自尊的理论。英格尔哈特指出，当人们的物质需求得到满足后，便开始关注其他问题，开始寻求“自我实现”以使自己的“潜力、能力、天份”真正展现出来（注：Schlozman and Tierney,Organized Interests and American Democracy,p.150.）。这种心理上的变化反映到政治上就演化为一种新的政治行为。在现实社会中，当人们自我表现的愿望反映为自觉奉献于社会、国家和公众的行为时，这种自我愿望便发生了转化，成为政治参与的愿望，其行为也转变为政治行为。这也是人们自我意识社会化的过程，人们通过此类政治行为去实现自我，完善自我，使自己的生活更有意义。意识的认同，组织的参与和对国家决策过程的参与使人们成为社会的组成部分，同时也使他们“生活的意义更加多彩”（注：See David Vogel,Lobbying the Corporation,Basic Boods,1978,pp.23-68.）。

据统计，近年来，美国持后物质主义观念的人数大增，从1972年到1992年，美国人口中后物质主义者的比例从9%上升到18%；物质主义者的比例由35%降为16%；居间者的比例由55%上升为65%（注：See Charles McCarry,Citizen Nader,N.Y.Saturday Review press,1972,pp.3-29.）。这些数据反映了当代美国公共利益集团的发展和广泛社会变革的出现有它的社会原因和思想基础。当然，后物质主义者们对于什么在人们生活中最为重要的看法也不尽相同。一些人主张回归大自然，清洁人类呼吸的空气，保持消费者市场的诚实与安全。另一些人则强调人们生活的权利和社会地位。他们为少数民族的权利而呼吁，强调对人们各种不可转让权利的保护。

近二、三十年来在美国，越来越多“后物质主义”的要求被提出，这些要求越来越多地受到国会的重视。与此同时，物质主义和后物质主义价值观念之间的冲突也越来越突出。代表公司、贸易协会和企业集团等的物质主义者的集团要求保护企业利益，保持经济的发展。他们认为，政府的职责应该是设法提高人们的薪金和就业机会，从而提高人们的生活水平。而后物质主义者的代表公共利益集团则认为，政府应该做更多的事，而不应该只是让人们赚更多的钱。他们认为，政府应该致力于提高人们的生活质量，扩大人们的权利，保护环境，应该制定政策使公司更多地对社会负责。

在美国，后物质主义价值观念的迅速发展与其后工业社会的发展相关联。后工业社会推动了高科技的发展，高科技使人们的生活较以往更加富足，并产生出更多新的知识。这此新知识成为社会通讯飞跃发展的源泉，推动了信息革命，加速了信息传播的速度和质量。高科技导致了后工业社会新的文化结构，使之从传统的政治与社会结构中走了出来，创造了新的职业结构，并创造了适应于新型行业的专门家。新的文化与社会结构使新的生活方式得以发展，使人们的期望值提高。后工业社会的出现，导致了人们价值取向的变化和社会要求的转向，导致了人们社会化要求的提高。社会的变迁给国家的公共政策提出了挑战，使政府面对更多新的问题，同时也产生了后工业社会的行动主义者。

后工业社会人们价值观念的变化不仅导致了物质主义与非物质主义的区分，还导致了自由主义与权威主义的区分，从而出现了非物质主义的“新左派”和“新右派”的分野。非物质主义自由派即“新左派”的范畴中包括自由堕胎、妇女解放、同性恋权利等新的道德观念和社会派别。而非物质主义权威派即“新右派”范畴则包括生命权利、反妇女解放主义、反色情、支

持传统的道德与宗教观念的社会派别。同“新左派”一样，这种“新右派”的价值观念也是一种非物质主义的价值观念，但它是一种新的保守主义的非物质主义的价值观念。这种观念和社会派别的产生，是社会保守势力对后工业社会中新的自由价值观念和自由主义派别的一种反应。后工业社会中“新左派”和“新右派”共同构成了美国当代社会中“新”的政治。它反映了后工业社会人们的观念更加自由，人们的社会行为更具有选择性。

后工业社会为新问题的提出和传统政策规范的变更创造了政治的、经济的和社会的条件，使后工业社会人们的价值观念有可能转化为公共政策要求，如环境保护，保护荒野，合理使用公共土地，自然资源发展等各种要求。在新技术的推动下，人们提出了许多新问题，如废料处理的安全手段问题，酸雨控制危害的评价问题，湿地保护的测量问题，确定新能源的需求问题等等。它不仅反映了人们对政策参与的要求更高，而且反映了人们所提出的政策要求中技术与科学含量的大大提高。

总之，后物质主义价值观念的出现是社会较富足的后工业国家中的一种现象，后工业社会的变化推动了两股潮流，一是推动了人们价值观念的变化，使人们提出了新的政策要求，导致了新的政策冲突，也导致了政策结果的相应变化；二是使科学技术与公共政策的联系更加紧密。后工业社会中，知识与信息成为政策过程中不可或缺的因素，成为后工业化时期公众有效参与政策过程的重要资源。在国家的政策过程中，公共利益集团成为推动具有知识化、信息化特征的后物质主义政策发展的重要力量，成为动员持后物质主义观念的公众力量的基本工具。

后工业社会经济与文化的发展使美国的政治发生了变化，在这样一个被美国人自己批评为政策常常停滞不前，而且常常服务于一些大经济利益集团的国家中，持后物质主义观念的公共利益集团一定程度上改变了国家的政治状况，公共利益集团发起的社会运动和它们的政治参与反映了千百万美国公众的愿望，成为一种动力，推动了公共政策朝着更加积极和进步的方向发展。

三、美国公共利益集团政治所引发的冲突

在当今美国公共利益集团政治的发展过程中，存在着自由派与保守派两大势力间尖锐的对立和激烈的角逐。当自由派利益集团试图通过积极参与政治过程以平衡政治时，一些保守派有感到愤愤不平，奋起与之抗衡。卡特任总统期间，政府欢迎公共利益集团特别是自由派公共利益集团参与政府决策过程，还任命了许多自由派公共利益集团的领袖为政府内阁各部和行政独立机构的主要官员。这一举动激怒了保守派。保守派集团的成员认为，自由派集团获得如此之大的成功，导致了华盛顿代表性的新的不平衡，出现了对自由派集团以外的集团和社会群体的不公平的现象。

道德观念的差异是导致公共利益集团中自由派与保守派间角逐的重要因素。保守派集团反对自由派妇女运动组织“全国妇女组织”提出的政策主张，包括它们对家庭问题的总的看法和一些具体的政策观点，出现了与强调“堕胎权利”组织针锋相对的强调“生命权利”组织和保守的“关注美国的妇女”等组织。保守派公共利益集团反对《平等权利修正案》，认为女权主义是离婚的根源，导致家庭冲突加剧、私生子增多和其他不良倾向的出现。由保守派公共利益集团发起的最强大的对自由派公共利益集团进行反击的群众运动是基督教徒权利运动。基督教徒们组织起来阻止美国传统道德的被摧毁。基督教行动主义者呼吁要找回以往家庭的价值和传统的宗教信仰。主张减少政府行为，更多地发挥个人的作用。“基督教联盟”组织与共和党保持着密切的联系，成为保守的公共利益集团的代表。

针对当代自由派环境保护公共利益集团的出现和种种政治行为，反环境保护组织也发起了反击。反环境保护组织的领袖提出，“挫败一个社会运动的仅有方式是发动另外一个社会运动。”（注：Mark Dowie,Losing Ground,Cambridge,MIT Press,1995,pp.93-94.）这一“社会运动”主要表现为企业集团的政府游说，他们指责环境保护组织的政策主张妨碍了经济的发展，

从而使社会就业机会减少。企业集团通过为政府提供大量的企业信息去进行游说，向环境保护组织发起反击。自由派公共利益集团主张加强联邦政府对一些复杂领域的干预，如加强对空气污染与水资源污染问题，对核能源问题，乃至对环境与职业健康等问题的干预。而企业家们则对联邦政府政策干预的增强十分反感。企业家们报怨，他们的公司和贸易协会在联邦政府机构的干预下，选择权缩小。有70%的企业家们指出，他们调整与政府间关系的种种措施都是因政府的干预所引起的（注：Phyllis S.McGrath,Redefining Corporate-Federal Relation,N.Y.Conference Board,1979,p.1.）。

联邦政府行政管制机构的建立和行政管制的加强为自由派公共利益集团提供了进一步游说政府和参与政府制定公共政策的机会，公共利益集团推动了一些政府管制机构的建立。而企业集团却认为，政府的干预构成了对企业发展的威胁。政府管制性质的变化，如此之多的新的联邦政府机构的建立，政府干预领域的进一步拓宽，使他们面临来自政府与社会的双重“干扰”。从20世纪70年代后期起，企业集团组织起社会力量向政府施加压力，反对政府干预，迫使许多政府机构缩小了对公司的限制。

自由派公共利益集团与企业集团间的角逐表明，尽管近几十年来自由派公共利益集团组织发展迅猛，力量不断增强，但迄今为止，在与企业集团的力量对比上，自由派公共利益集团仍居于劣势。这种现象一方面反映了美国政治中保持现状、抵制变革的力量所在；另一方面，企业集团所拥有的雄厚的经济实力，使政府及其官员出于各种需要仍不得不依赖于它们。当企业向政府提出要求时，政府常常是言听计从。查尔斯·林德布鲁姆将这种状况称为企业的“特权地位”（注：Jeffrey M.Berry,The New Liberalism:The Rising Power of Citizen Groups,Washington,D.C.Brookings Institution Press,1999,p.6.）。

基于企业在政府政策中的重要地位，在当代公共利益集团迅速发展和政策参与趋势加大的情况下，企业集团与公共利益集团间的冲突便不可避免。企业集团与公共利益集团间的政策角逐也成为美国政策发展中保持现状与进行变革两种不同发展方向之间的角逐。

在当代美国社会中，尽管随着公共利益集团职业性和科技能力的增强，它们的游说力量也日益增强；随着国会面临问题的复杂化、多样化趋势，国会议员们也更加重视公共利益集团所提供的信息。但公共利益集团的游说仍面临着诸多不利因素。美国从20世纪70年代中期到90年代初的不良经济状况，一定程度上降低了公众对社会公共问题的关注，从而降低了公共利益集团政策游说的效力；随着公众失去对“大政府”的支持，政府的预算有所下降，也降低了政府对公共利益集团支持的力度。一些人认为，公共利益集团所推动的公共政策并非平等地有利于所有的社会成员。许多人还将公共利益集团中的环境保护主义者称之为“精英主义者”，批评他们因自身生活的富足而看不到下层人民的艰难……诸如此类，使公共利益集团政治的发展面临重重阻力。

综上所述，从总体上看，美国公共利益集团政治的发展，是美国近几十年来社会与政治发展的新潮流，是美国社会进步的反映。尽管在它的发展过程中存在着诸多问题，但寻求有利于广大公众共同利益运动的发展，已成为一种趋势。在美国的社会与政治发展过程中，公共利益集团政治将继续得以发展，由公共利益运动所引起的各种冲突也将继续下去…

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