嘉定区社会组织发展现状及对策研究-正文

嘉定区社会组织发展现状及对策研究

区民政局

为进一步加强本区社会组织建设，切实发挥区域社会组织在加强和创新社会管理中的积极作用。最近，我局与区社会组织促进会共同开展了“嘉定区社会组织发展现状及对策研究”的专题调研。通过调研，明晰了辖区社会组织发展现状，找准了社会组织发展中存在的突出问题，并提出了相关对策建议。

一、发展现状

（一）登记数量。截止2012年7月底，本区共有社会组织402家。其中社会团体109家、民办非企业单位293家。

（二）类型分布。社会团体中，专业性社团占44%，学术性社团占27%，联合性社团占27%，宗教类社团占2%。民办非企业单位中，教育类占39%，民政类占39%，体育类占9%，劳动类占5%，文化类占3%，社会中介类3%，卫生类占2%。

（三）机构运作。87%的被调查社会组织表示其战略决策和活动计划是由理事会（或董事会）等正式决策机构决定的；6%表示无正式决策机构，由全体成员协商决定；5%的表示无正式决策机构，由负责人个人决定；2%的则表示无正式决策机构，由两个以上的负责人协商决定。

（四）人员情况。辖区社会组织共有工作人员6154名，其中专职人员3900名、兼职人员1186名、离退休返聘1068名。社会组织中50岁以上人员有394人、31～50岁人员有918人、30岁及以下

的人员有708人。辖区社会组织专职工作人员具有本科以上学历的共1987名，占32.29%。

（五）党建工作。辖区社会组织共建立党组1家，党支部28家，联合党支部18家，党小组5家，其余349家都为委派政治指导员（或是党建联络员），党员人数共1310人，占社会组织工作人员总数的21.29%。社会组织党建经费主要来源于自筹款项，其次是上级党组织拨付、行政拨款、行政经费等。

（六）财务状况。辖区社会团体主要的经费来源为会费收入，占总收入的85.1%，其余经费来自于在核准业务范围内开展服务的收入、财政拨款和政府补贴、企业提供的赞助和捐助、利息收入、政府项目经费。民办非企业单位主要的经费来源为财政拨款和核准业务范围内开展服务的收入，分别占26.92%与62%，其余经费来源于政府项目经费、企业提供的赞助和捐助。

二、问题瓶颈

（一）社会组织缺乏自我管理、自我约束和自我运行的能力

一是自我管理：有章不循。在调研中发现，很多社会组织，尤其是成立时间不长的社会组织不同程度地存在着内部组织建设不规范和内部管理制度不健全的问题。有的社会组织虽已建立起各类规章制度，但往往是为了应付上边检查的一种形式，而并没有真正付诸实施，发挥其应有的作用。

二是自我约束：缺乏自律。本区情况来看，少数社会组织法制观念淡薄，内部管理制度不完善，自律机制不健全，民主建设不到

位。如有的社会组织长期不换届，不民主选举领导班子；有的社会组织长期处于休眠状态，不组织会员活动，不参加公益活动，不接受年度检查；有的社会组织的财务由业务主管单位“一把手”审签，与行政事业单位财务混为一体。

三是自我运行：步履维艰 。一是缺人才。在人才队伍上存在着“三多三少”的现象，参加学历培训的多，参加专业培训的少；有领导岗位经历的多，有业务成果的少；有一技之长的多，有社会工作职称的少。二是缺资金。区域大多公益性社会组织主要是依靠政府财政拨款和承接项目来获得政府资金扶持，但由于政府行政开支的压缩以及项目经费使用的限制，造成社会组织时常“断粮断炊”。三是缺能力。本区部分社会组织所能提供的服务项目较为单一，只局限于一些基础和表面的工作，都是专业性很强、但实际受众面很窄，难以获得社会的认同和群众的欢迎。

（二）社会组织监督管理存在体制机制障碍

一是监管力量薄弱。一是登记管理机关力量薄弱，顾不及管。常常是一人多岗，一岗多职，管理力量与管理任务严重失衡。二是业务主管单位职责缺位，管不到位。部分业务主管单位对所属社会组织的监管“前热后冷”、“前紧后松”，有的业务主管单位日常监管只停留于“签个字”、“盖个章”，缺乏更为有效和直接的监管。三是街镇和社区职责失位，少有人管。街镇在日常管理中存在着“三无现象”，即无机构、无人员、无职责。

二是管理体制不顺。当前，我国对社会组织的管理制度仍然沿

袭的是计划经济体制下的双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别对社会组织实施管理的双重负责的管理制度。在社会组织急剧增长的今天，原有的社会管理体制与现实不适应，体制重心偏于约束和管制，促进和引导的功能体现不充分，该管理制度的局限性和滞后性显露无遗，“双重管理”在某种程度上陷入了“双重难管”的困境。

三是党建工作滞后。一是部分政府管理部门和社会组织在落实和开展社会组织党建过程中，存在着“重业务，轻党建”的思想。二对党建工作“心有余而力不足”。多数社会组织的班子成员中党员很少，此外又多数是老同志，要想搞党建工作在精力上并不够。三是党建工作在业务主管单位间、各街镇之间以及不同类型社会组织间存在着较为明显的发展差异；四是社会组织党的负责人缺乏必要的党的业务学习、培训和交流，了解党建工作新内容、新要求、新方法和新思路的机会不多，党建业务较为生疏。

四是行政执法困难。一是目前对社会组织行政处罚的主要依据是国务院颁布的《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。但两个条例的规定都比较宽泛，缺少可操作性，极易造成处罚不当。二是部分社会组织存在政府背景，他们虽然是以社会组织的形式出现，但实际上却在替业务主管部门行使职权。三是一些社会组织由于法律法规没有明确界定，登记管理机关在执法过程中缺乏依据，导致造成想管却无处下手的境地。

（三）社会组织的培育发展缺乏有效的政策扶持

一是缺乏财政资金保障。根据调查，本区社会团体和民办非企业单位的经费来源中财政拨款和政府补贴分别只占1.8%和26.9%。另据2011年度嘉定区社会组织年检数据显示，政府给予社会团体和民办非企业单位的资金补助分别占年度收入的6.53%和27.95%。与其他发达国家和地区相比，我区对于社会组织的专项财政资金保障仍存在不小的差距。

二是缺乏专业人才扶持。辖区社会组织从业人员缺少全社会对他们工作的关心、支持，职业声望不高，没有一个良好的社会环境。从业人员的地位、待遇也相对较低，社会组织的专业人才不能像党政管理人才、企业管理人才、专业技术人才一样，享有人才的各项待遇；许多社会组织的社会工作人员存在着保障缺失的局面，得不到医疗、养老、失业等基本社会保障，直接影响了社会组织从业人员的工作积极性和稳定性。

三是缺乏法律法规支撑。目前社会组织的法规和规章主要以程序性规范为主，实体性规范明显不足，在税收优惠、财政资助、人才扶持、购买服务、人事管理、社会保险等方面缺乏健全的政策规定，面临注册难、定位难、信任难、参与难、监管难、吸引人才资金难等难题。

四是缺乏政府有效支持。根据调查，本区有68％的社会组织认为，“政府部门职能转移力度不够”。究其原因，主要表现在：一是政府和职能部门还没有充分认识到社会组织的重要作用，对社会组织采取不信任、不放权的态度，不愿创造条件促进其发展。二是部

分政府部门出于自身利益不愿转移职能给社会组织。三是已经转移给社会组织的职能仍然受制于政府部门，或受政府部门干预较多，或者由政府部门现任领导或离任领导兼职，或者在资金政策上受到其控制。四是政府与社会组织伙伴关系的合作行政模式尚未形成。

三、对策建议

（一）着力增强社会组织自身能力

一是强化自身建设。要着力培养和提高社会组织自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自助会务的能力，活动由社会组织自己决定，事务由社会组织自己管理。

二是加强人才培育。要积极发展和壮大社会组织专业工作者队伍，一方面逐步有计划地开展社会组织专业人员的培训，提升他们的专业化水平；另一方面要积极进行组织创新、制度创新和政策创新，吸引社会组织录用高水平的专业人才。

（二）着力加强社会组织监督管理

一是强化沟通协作。要严格按照社会组织法律法规，明确责任分工，加强沟通协调，形成工作合力。各业务主管单位要将加强社会组织管理工作列入重要议事日程，有明确的工作计划和目标，定期研究，专人负责，认真落实，并将工作列入政绩考核内容。另外，按照分级管理的原则，充分发挥街镇、社区在社会组织管理中的积极作用，进一步完善街镇、社区在社会组织管理和预警网络工作中的职责，明确责任分工，切实有效地担负起对社会组织和群众活动团队的监管职责。

二是充实管理力量。要进一步充实登记管理机关、业务主管单位和街镇的社会组织管理力量，落实必要的机构、人员和经费，为实施有效的社会组织监管提供坚实的保障。要适时地建立一支职业化、专业化的社会组织执法队伍，配齐配强行政执法人员，切实有效地将社会组织执法检查工作落到实处。相关政府职能部门要高度重视社会组织管理队伍建设，建立健全社会组织管理人才的培养机制，确保社会组织做大、做强，健康、持续发展。

三是完善社会监督。一是充分利用新闻媒体的作用，加强宣传，在全社会形成关心社会组织建设、监督管理社会组织活动的良好舆论氛围。二是充分发挥社会组织属地化管理的优势，逐步建立横向与业务主管单位联手，纵向层层分级负责的社会组织社会监督管理机制，形成社会化监督管理的良好环境。三是利用整合机制，把社会组织监督管理工作纳入到社会综合治理目标责任制之中。四是发挥执法监督工作预警和预防作用，与相关部门紧密配合，合力出击，及时依法打击非法社会组织，查处社会组织的违法活动，将社会组织的执法监督工作的重点。

四是加强党的领导。一是加大宣传力度，统一思想，提高认识。通过不同渠道向社会组织及其业务主管部门宣传党的创新理论及中央和民政部有关加强社会组织党的建设工作的精神，引导社会组织从讲政治，讲大局的高度认识加强社会组织党建的重要意义，明确建立健全社会组织党建工作是稳定和发展的必然要求。二是健全组织机构，明确分工，加强交流。进一步明确业务主管单位党组织和

街镇党组织的责任主体地位，强化对社会组织党建工作的领导，理顺社会组织党建工作的关系，加强社会组织党建工作的后勤保障；登记管理机关要主动协助、配合他们做好宣传、指导工作。

（三）着力推动社会组织培育发展

一是制定出台扶持政策。要结合区域实际，制定出台税收减免、资金扶持、人才培养、财务管理、工资福利和劳动用工等方面的社会组织优惠政策。

二是推动政府职能转移。引导社会组织承接从政府部门剥离出来的部分社会职能，推进行政管理体制改革，健全市场体系，规范市场秩序。本区各级行政管理部门和街镇要把应当属于社会组织的职能予以有效地剥离，让渡给相应的社会组织，把适合社会组织做的工作委托给社会组织来承接。

三是建立购买服务机制。要积极探索、建立和完善政府购买社会组织服务机制，搭建“一口上下”的项目招投标平台，各级政府职能部门和街镇要对承担的社会管理和公共服务职能进行梳理，将决策咨询、标准制定、行业统计、行业规范、资格认证等职能以及社区事务性、公益性、社会性工作，以项目化形式转移或委托给相应的社会组织。

4、建设培育孵化基地。遵循“政府支持，社会组织主管、专业团队管理、政府和公众监督、社会组织收益”的模式，加快推进孵化基地建设。孵化基地建成运营后，要优先满足区域社会福利、公益慈善、社区等重点发展领域的社会组织进驻，为其履行职责提供

优良的服务，促进社会组织的发育和发展。

5、加快推进总部落地。应加快推进和落实行业协会总部及异地商会的落户和建设事宜。行业协会总部的成立将成为推动我区加快转型升级、提高自主创新能力的服务载体和不可或缺的重要力量。而异地商会的建立则将很好的把招商联系在一起，由于异地商会在全国各地构建了庞大网络，积累了大量财富，因此，异地商会落实嘉定后，将能够很快成为本区促进招商引资、推动跨省跨区经贸合作和繁荣社会公益事业的重要力量。

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