基于上海自贸区贸易转型后海关保税中后期核查研究

基于上海自贸区贸易转型后海关保税中后期核查研究

【摘要】随着国内经济发展水平的日益提升，加工贸易尤其是自贸区贸易也正完成转型升级，这也就势必推动海关革新监管理念、创设监管模式、以及提升核查质量；唯有对海关保税监管实施针对性改革，方可适应自贸区贸易转型后的发展需求，且推动贸易的转型升级。故而，在贸易转型的影响下，怎样提升中后期核查是海关保税监管所遭遇到的全新挑战。当前，上海海关已经推出四项自贸区贸易转型后海关监管服务制度：即一次备案、多次使用、自动审放、重点复核；适时地嵌入社会的中介机构以助于进行海关保税的监管以及企业的中后期稽查；自主报税、海关重点稽核。本文以上海自贸区保税核查与企业稽查为对象，研究了贸易转型升级背景下的海关保税监管改革，旨在最大化发挥保税核查与企业稽查验证功能，为企业提供一定参考。

【关键词】上海自贸区；海关保税；核查研究

引言

2014年，上海海关对外公布诸项制度中，涉及到了“最前线”的进出境货物“先进区、后报关”在内的7项措施，已经能够在国内其他海关特殊监管范围内克隆推进；涵盖了“加工贸易工单式核销制度”在内的多达10项举措，已经在上海海关关区内进行进一步的推广；涵盖了“期货（Futures）保税交割”在内的多达5项举措，已经在上海自贸区范围内开始进行实施；除此之外，诸如自主报税、以及海关侧重的稽核制度也正在积极紧罗密布的设计中，也马上回在上海自贸区内推出。无疑，发展加工贸易属于进一步强化我国国际竞争力的一项战略抉择，在当下及未来很长时间，这一项战略选择依然具有极为强大的生命力，维续发展加工贸易是依照国情与社会经济的发展程度所影响的。 一、海关保税中后期核查的必要性

上海自贸区于2013年8月22日通过国务院正式批准而完成设立，在9月29日正式挂牌成立。其并不属于由一个独立隔绝出来的整体性领域，主要是由4个海关特殊监管区共同组建而成。上海自贸区的区域主要包括了国内首个保税区——上海外高桥保税区；国内首家区港联动保税物流园区——外高桥保税物流园区；国内首个保税港区——洋山保税港区；以及浦东机场综合保税区，该区域在浦东机场内。上海自贸区的整体面积超过28平方公里，大致等于整个上海市面积的1/226[1]。

（一）推动产业结构的完善

因为伴随着高新技术尤其是信息技术的不断快速发展，以及全球产业实现的快速升级和转移步伐的不断迅速，很多欧美国家已经将许多成熟的高新技术进一步向发展中国家实施战略转移。在此背景下，我国政府审时度势，利用了健全的贸易政策，牢牢地把握住了全球产业转移的历史性机遇，极大地促进了国内整体的产业升级，和实现工业现代化的发展进程。毫无疑问，最初阶段国内对加工贸易的发展主要是依赖于利用劳动密集型的工业制成品构成，究其原因在于其良好地贴近了国内劳动资源丰富、社会就业压力大的实际状况。现阶段，围绕着劳动密集的很多产品始终是实现上海自贸区加工贸易出口的关键组成部分。然而和十多年前比较的话，无论是产品的规格或是产品品质已然发生了质的变化。强化贸易出口中保税后期的核查工作，使得资本密集型产品与技术密集型产品的比重发生明显地提升，这也直接体现了通过外资与贸易对国内经济结构调整以及产业结构实现进一步升级所起到的锐意进取的功能。特别是伴随着国内诸如制造业、加

工业的不断提升，自贸区贸易的出口产品已经以机电产品为出口重点[2]。 （二）充分应用外资 当下，全球经济贸易区域普遍存在的重要属于便在于，贸易与投资属于无法切割的联系。上海自贸区贸易转型后也不在是一种单纯的贸易行为，更多的是通过和外资进行彼此联系，最终形成我国和全球化生产的一项重要环节和枢纽作用。

（三）增加再就业

整体而言，国内的加工贸易项目基本上都是劳动密集型的产业，全球各地的诸多外商之所以在我国进行贸易活动大体也是看中了我国劳动力丰富、且劳力成本廉价的属性。自改革开放以来，很多国内沿海城市利用对海关出口贸易的发展，一方面不仅让当地的劳动力得到妥善的处置，另一方面还从内地得到了更多劳动力，进一步为提升就业做出了极大的贡献。上海自贸区贸易企业为国内直接或间接培养了成千上万的外向型管理技术人才。并且，利用加工贸易，极大地强化了贸易从业人员的综合素质，丰富了企业的管理经验。 二、我国保税核查模式的历史变革

2010年，按对“大监管体系”建设方针的思路指导，随着“三查合一”制度的深入推进，海关总署明确提出更需通过高效地实施开展社会中介机构参与稽核查工作中来，有序地深化海关稽查、核查的工作。首先，持续性地不断加大加强地引入中介机构参与到企业稽查、海关核查的工作力度，通过社会中介机构工作系统化特点，真正地强化企业稽查工作效能。其次，准确地归纳最近两年来的上海自贸区贸易转型后的试点经验，不断深化课题的研究，使海关中后期的核查工作更加规范化，操作程序更加专业，研究在驻入社会中介机构参与稽查、核查工作的可靠性收效模式与路径。第三，要严格提升专项经费管理的力度，确保成本核算与风险关系，明确专款专用，使经费最大地体现其综合效益。 （一）传统保税核查

保税加工监管及税加工可谓相辅相成，传统层面上的保税加工监管和加工贸易监管是相互呼应的，也就是加工贸易纸质手册(以下简称手册)的监管模式。此种管理主要是针对于海关对加工贸易货物实施核查与监管的某一形式，属于加工贸易合同自备案、进出口、核销、结案全部流程的一种书面记录，是海关实施加工贸易核查的一个书面形式的依据。 （二）自贸区转型后保税核查

具体来说，海关保税加工监管属于保税监管的一个构成要件之一，按照监管对象的类别进行安排，能够把对产业链流程的监管全部称之为保税加工监管。实际上是海关根据法律、法规,对具备享有贸易区保税政策的货物在保税背景下研发、加工、装配、制造、检测、维修等产业链全过程和采购、运输、存储、包装、刷啧、改装、组拼、集拼、分销、分拨、中转、转运、配送、调拨等简单加工及增值服务等供应链全过程，进行备案、审核、核准、查验、核查、核销等实际监管的行政执法行为。重点来说，就是比较于口岸通关“前线”监管来说的“二线”监管。海关保税加工监管对象因为在进出口部分上海没有办理结清所有的海关手续，能够在相对的保税基础上继续流转，这个特点也影响了海关保税加工监管属于概念上的过程监管，和其它的所谓“一站式”海关通关监管不同，属于海关监管中无法或缺的重要程序[3]。

上海自贸区贸易转型前期，除外高桥保税区以外，试验区别的海关特殊监管区域进行内销货物依据显示状态征税。改革后，对设在自贸试验区内的企业生产、

加工并经“二线”销往国内市场的货物，企业能够按照企业自身对应进口料件抑或是现实情况择取缴纳进口关税。可以预见的是，企业能够按照需要自主选择内销货物按进口料件或按实际报验状态缴纳进口关税，最终实现弱化税负、成本的目的，另一方面扩大了企业的内销程度，提高了试验区内生产企业的市场竞争水平，吸引了越来越多的企业进驻实验区。

最初，主要是在上海洋山保税港区内进行铜、铝两项商品的保税期货交割的试点工作。转型之后，允许企业在试验区4个海关特殊监管区域内实施通过保税监管背景下的货物以作为期货交割标的物，实施期货实物交割。业务的品种延伸至上海期货交易所所有已经上市的商品品种。这也更好地推动了我国期货贸易的长足发展，推动形成我国大宗商品的定价机制，促进了国际金融中心与航运中心的建设工作。

按照《海关大监管体系建设方案(试行)》说明，企业稽查、减免税核查、保税中后期核查归口稽查部门统一管理(以下简称“三查合一”)。“三查合一”是海关总署在新历史时期的起点上首先完善的一项管理资源，对现实的监管进行升级，预防可能出现的“两大风险”，不断推动海关管理尤其是在自贸区贸易转型后的保税核查的重要举措。“三查合一”属于大监管体系建设中无法或缺的环节与重要内容，属于事关大监管体系建设优劣程度的一场至关重要的攻坚战。“三查合一”延伸了稽查工作的很多内容，特别是在保税中后期核查原本是加工贸易监管部门的重点工作，当前已经划归稽查部门，极大地提升了企业稽查工作的广度和难度。伴随着“三查合一”工作的深入推进，海关稽查部门外勤执法权力将进一步扩大，在海关稽核査执法领域可能出现一系列新情况、新问题和风险点。 三、影响海关保税核查质量的问题与风险 （一）保税核查资源有限

众所周知，海关核销结案的室内作业要求和海关保税核查的室外作业要求存在一定程度上的冲突。因此，在许多核销的背景状态下，保税核查“走出去”用到的资源就会出现严重的亏损不足。根据《中华人民共和国行政许可法》的要求，加工贸易手册核销是海关对外承诺的行政许可项目之一，明确规定需要海关人员在手册报核后的二十个工作日之内做出决定，在工作日期间涉及到报核申请审核、进出口数据平衡性检查、手册核销核算、核销结案、银行保证金台账联系单核注等一系列工作。最初时，自贸区加工贸易的核销部门每一个人的核销手册多达上千份不止，已经处在一种超负荷的运作状态，在此背景下，一定会对保税核查工作造成影响。

（二）保税核查功能不足

按照保税核查的设计原理来看，其与保税分析监控是紧密相连的。然而正是因为遭遇到工作量的问题，现阶段的很多保税核查工作基本上仍然处于“为核销而核查”的水平上，涉及到业务运行方面的监控出现进一步缺失。当下，保税加工企业连续性生产的属性也为当前的保税加工监管形成了相对的被动性。企业对保税货物的管理不能够达到“专料专用”的设计标准，没有和手册对应的真实账簿记录，在对单本手册的核销核查阶段，尽管可以对虚拟合同试试拆分让合同更加的明晰化，然也还是不能够掌握企业手册执行的真是情况，导致一叶障目的情况发生。除此之外，在核查比例不足的情况下，重复性的核查工作仍然普遍存在，这也进一步解释了通过核查彻底解决监管根源问题的能力有所欠缺。 （三）保税核查和企业稽查各自为王

“三查合一”办法实施后，海关保税中后期核查主要会涉及加贸、稽查两个

部门，因为更有必要创建联系配合办法。然而现阶段该办法尚未出台。究其原因自傲与，主要分歧点在于两个部门之间对于“选”、“查”企业稽查的数量无法统一，前者认为需要对数量有所限制，后者则完全相反。由于这个办法一直以来都在缺失，渎职风险甚至是无法规避的，容易被检察机关追究。毋庸讳言，当前上海自贸区海关仍然存在制度无法贯彻执行的问题，这也已然成为渎职风险十分重要的隐患。例如，海关稽查一个企业确定其涉及走私违法线索，稽查部门和缉私部门在办理案件线索的交接阶段中，因为两个部分一直以来没有根据规定来办理移交手续，所以假使被检察机关追究，便必然会被判定“稽查部门有案不交，缉私部门有案不办”，都会构成渎职嫌疑。

尽管，在保税加工范围保税核查和企业稽查都需要担负着显示的监管的责任，但是这两项工作往往都属于“单兵作战”、“各自为王”的状态。因为现阶段我国海关风险管理机制还没有得到相应地完善，对每一个部门分头报送的风险信息以及监管的全方位分析、发布预警、指挥实施的功能尚未获得最大程度地激发，保税核查与企业稽查对信息的采集通常还仅仅受限在自身业务以及零星的信息采集，还未产生共享共管的势头，仍然没有产生与之相对应的联系配合形式，无法生成强大的监管合力，在某些水平上左右了监管效果的不佳。 四、契合上海自贸区海关保税核查的措施设计 （一）电子化手册核查任务

利用重新构筑保税监管作业流程，内外勤、风险监控处置部门这三者的职责分工进一步明确，在完成保税加工合同备案与核销的集中审核后，实行内外勤分离作业，可以进一步把内外勤人员的结构比从“七三开”调整成“三七开”，保税核查的力量就会取得有效地强化，能够初步缓解由于保税核查人力无法充分运用从而导致的保税核查机制愈发薄弱、监管不完善的问题。

通过单耗核算、选择性盘点核查的核销办法，利用实地核查，核实企业以电子化手册形式实施保税业务其准则的可靠性、合法性，与此同时，得知且进一步规范被核查企业的日常生活的经营行为。在现实的办法上，能够按照《中华人民共和国海关保税核查办法》规定，实施巡查、盘查，和上海自贸区贸易转型后倡导的复合进社会中介组织协助核查的方法，具体的核查中能够全面地应用数据核实、单证检查、实物盘点、账物核对等形式实施实地核查或书面核查。保税核查最终结果利用“保税核查作业管理系统”反馈到风险处置部门，以便于达到“由点及面”的风险识别、监控、分析、处置、反馈、评估回路。 （二）规范企业经营行为 如上述所言，综合来看，上海自贸区保税加工企业经营行为往往存在相应地不规范行为，这主要体现在企业手册执行时限、纳税义务、违规操作等方面，而存在不规范行为的又以中小型贸易企业为“主力军”，符合企业稽查中一般的稽查处置要求。一般稽查区域是对企业进行全方位的稽查，换言之，对近三年企业全部的进口、出口活动实施进一步审查，其中又涵盖了对和进出口活动相关的内部控制制度的完善性，和进口、出口活动的可靠性以及合法性。由于加工贸易有持续性生产的特别属性，单本手册的问题通常会直接牵涉至保税加工企业生产经营活动的所有环节中。以一般的稽查办法处置，对企业实施全方位的“体检”，得知在保税加工管理过程中出现的薄弱部分，一方面不仅可以从源头上规范企业的行为，另一方也可以给保税加工监管提供标准化的依据，促进完成风险作业。上海自贸区保税加工监管完成改革后，在稽查处置阶段，能够通过H2000通关系统功能加以支持。

（三）保税核查和企业稽查配合实施作业控制政策

对加工贸易转型升级中因为宏观调控形成的保税加工监管风险的进行预防控制，以手册在执行视为总标准一一分类，嵌入分散式、集中式管理的相关标准，各自通过商品与企业作为一个单元，通过由保税核查与企业稽查的合力进行处置。

具体实施为，保税核查以商品为单元不定期的监控检查在执行手册情况，同意整合异动状态且反馈到风险部门，直到有效期截止后，企业稽查以企业为单元对结案期三年之内的手册项下保税货物展开核实，进一步分析风险且实现监管。最初期，上海自贸区对区内保税仓库管理实施传统的定期盘库管理模式，仓储企业管理系统未与海关联网。当前，已经将传统的阶段性盘库办法革新成为集合动态、实时为一体的仓库核查模式。对满足条件的使用仓储管理系统（WMS）的企业，展开“系统联网+库位管理+实时核注”的仓储物流海关监管模式，对货物进、出、转、存情况做到实时掌控和动态核查。不难预见，进一步对企业申报的流程实施简化处理，能偶帮助企业完成不一样状态货物的同库仓储经营，极大地加大物流运作的效率，弱化企业运营的成本，适应企业内外贸一体化的需求。 （四）激发保税核查和企业稽查的验证功能

验证功能主要可以以下几个流程：一是和进口、出口经营相关内容，例如外部信用升级等；二是内控制度，例如进口、出口货物流程控制和海关手续办理管理制度等；三是内控制度核查办法，主要涵盖于企业资源计划的实施；四是测试内部控制的执行水平，例如体现进口、出口的货物流向，资金流向和信息流向关键环节的测试；五是实质性测试与报关单审查，如对加工贸易进出口情况实施实质性测试综合评定企业守法状况[4]。 （五）创新贸易监管与企业管理制度

实行“一次备案多次使用”制度，加工贸易企业办理一次备案，即可开展保税加工、保税物流、保税服务等多元化业务。实施中介机构协助海关稽查、保税核查和核销制度。支持资信良好、管理规范的加工贸易企业开展自核单耗管理试点。支持开展出境加工业务试点。允许自贸试验区海关特殊监管区域（含平潭片区，下同）内企业利用超过监管年限的生产设备开展委托加工业务，促进区域内外企业联动发展[5]。

建立企业协调员制度，畅通海关与企业沟通联系渠道。实施与国际海关的“经认证的经营者”互认管理，便利企业境内外通关。实施企业注册登记改革，实行“一地注册全国申报”，取消自贸试验区报关企业行政许可。实行企业信用信息公开，开展企业自律管理试点。最初，对区内保税仓库管理采取传统的定期盘库管理模式，仓储企业管理系统未与海关联网。当前，上海自贸区将传统的阶段性盘库方式改为动态、实时的仓库核查模式。对符合条件的使用仓储管理系统（WMS）的企业，实施“系统联网+库位管理+实时核注”的仓储物流海关监管模式，对货物进、出、转、存情况做到实时掌控和动态核查。不难看出，简化企业申报流程，便于企业实现不同状态货物的同库仓储经营，提高物流运作效率，降低企业运营成本，适应企业内外贸一体化的需求。 五、结论

综上所述，本文基于上海自贸区海关保税中后期核查中设计了适应上海口岸监管要求的保税核查与企业稽查工作模式,明确了两者在改革过程中的分工配合事宜,有利于更好的发挥两者在保税加工中后期监管中的优势,突出了“风险先导”和“企业单元”两个重点,兼顾海关管理“科学性”与“严密性”两个方面,

能够有效实现“错位管理”和“联动管理”,有助于在保税加工实货监管中完善海关内部管理,健全海关外部管理。海关监管、企业自管、中介协管和社会共管统一起来，引导企业自律，形成第三方社会中介对关企之间公平公正关系的有效保障。在保税监管和企业稽查工作中引入社会中介，将进一步推进了国家治理体系参与主体的多元性，致力改变以往企业在关企关系中相对弱势的局面，为建立关企之间公平公正的新型关企关系提供有效保障。

【参考文献】

[1]李鹏南.海关保税监管[M].北京:中国海关出版社,2013.

[2]隆国强等.加工贸易——工业化的新道路[M].北京:中国发展出版社,2012. [3]李娜.我国加工贸易的海关管理研究[D].天津:天津大学,2005.

[4]焦阳.我国海关监管模式与加工贸易的发展[4].北京:对外贸易经济大学,2006.

[5]徐秋跃.海关稽查[M].北京:中国海关出版社,2007.

能够有效实现“错位管理”和“联动管理”,有助于在保税加工实货监管中完善海关内部管理,健全海关外部管理。海关监管、企业自管、中介协管和社会共管统一起来，引导企业自律，形成第三方社会中介对关企之间公平公正关系的有效保障。在保税监管和企业稽查工作中引入社会中介，将进一步推进了国家治理体系参与主体的多元性，致力改变以往企业在关企关系中相对弱势的局面，为建立关企之间公平公正的新型关企关系提供有效保障。

【参考文献】

[1]李鹏南.海关保税监管[M].北京:中国海关出版社,2013.

[2]隆国强等.加工贸易——工业化的新道路[M].北京:中国发展出版社,2012. [3]李娜.我国加工贸易的海关管理研究[D].天津:天津大学,2005.

[4]焦阳.我国海关监管模式与加工贸易的发展[4].北京:对外贸易经济大学,2006.

[5]徐秋跃.海关稽查[M].北京:中国海关出版社,2007.

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/5t73.html