深圳市盐田区城市更新第十二个五年规划

深圳市盐田区城市更新第十二个五年规划

引 言

党的十七大提出科学发展观，2010年政府工作报告提出未来五年政府工作的基本思路是：立足新起点、瞄准新目标、走出新路子、实现新发展。未来的产业发展将向高端化、总部型、低碳化、集群化发展。我市面临着四个难以为继的问题，其中最主要的矛盾是经济社会快速发展与土地供给急剧下降的矛盾。盐田区近年通过城中村改造、产业升级转型等方法，抓住机遇，并不断深化改革创新，优化政府服务，初步取得了一定的成效，为深圳市作出了示范性的作用，同时也为低碳城市作出了贡献，这是一个长期的过程，必须持续踏实的做好先驱者的作用。

盐田区政府在《2010年深圳市盐田区政府工作报告》中提出了要着重做到“四个必须抓紧”：必须抓紧对全局和长远的谋划；必须抓紧经济发展方式的转变；必须抓紧居民生活质量的改善；必须抓紧城区形象和品位的提升。《深圳市城市更新办法》的实施，为做到”四个抓紧”提供了契机。城市更新将成为盐田区破解城市空间瓶颈、保持社会经济可持续发展的重要抓手，是盐田区保持经济增长、促进城市转型、改善民生的重要举措。

十二五期间城市更新将以拆除重建为重心，以综合整治为突破口，通过重点推进“三大优势组团”（沙头角组团、盐田组团、梅沙组团）的城市更新，促进旧城旧村旧工业区功能及空间形象与邻近城市功能区的对接，逐步实现盐田区生活环境的普遍改善，促进盐田区产业结构升级和空间布局优化，提高城市土地资源配置效能，提升盐田区经济竞争力、社会凝聚力和文化辐射力，把盐田建设成为经济繁荣、社会稳定、生态环境优美、空间布局合理、设施完善的生态型海滨城区。

第一章 盐田区“十一五”城市更新工作回顾

第一节城市更新工作的主要成效

1、旧城改造管理体系初步建立，法规建设进一步加强

“十一五”期间，对城中村及旧工业区改造的规划管理等工作进行了较为全面的规范，形成了一系列相互配套的、互相补充的规划成果：创办和编印了《盐田旧改动态》，启动全区城中村改造专项规划的编制工作，认真宣传旧改相关政策和领导讲话精神。编制了具有指导性意义的《盐田区城中村改造总体方案及专项规划》。出台了深盐府[2006]3号《深圳市盐田区城中村改造实施办法（试行）》及深盐府办[2006]4号《深圳市盐田区城中村改造专项资金管理使用办法（试行）》等文件。并结合最近颁布的《深圳市城市更新办法》进行了系列的研究，同时完善了盐田区对城市更新单元申报条件审核的制度。

2、规划研究与专项规划编制有序组织进行

目前，盐田区正在开展相关工作的城市更新项目（包括往年列入深圳市城中村改造计划、工业区升级改造计划、城市更新计划的项目和大梅沙村改造项目）有18个，其中城中村改造项目11个，旧住宅区改造项目5个，旧工业区改造项目2个。上述项目涉及拆迁用地面积131.51万平方米，其中城中村57.02万平方米，旧住宅区41.49万平方米，旧工业区约33万平方米。

18个城市更新项目当中，已完成项目3个，分别为：暗径东村改造、江屋村改造、上渔村改造；正在实施及专项规划已获批的城市更新项目有8个，分别为：盐田三村、四村和西山吓村整体搬迁、深盐二通道拆迁安置、沙头角购物中心改造、上坪村改造和径口村改造。

正在进行规划编制或规划上报审批的城市更新项目有9个，分别为：沙井头村改造、桥东片区改造、海涛花园改造、太平洋工业区改造、龙眼园（二期）改造、盐田旧墟镇改造、十八号小区改造、成坑村改造以及大梅沙村改造。

作为第二批工业区改造项目试点的沙头角保税区改造项目正抓紧开展相关前期工作。

3、积极推进城市更新项目纳入深圳市城市更新计划

深圳市拟订了2010年城市更新（实施类）计划中涉及我区的城市更新项目共有3个，包括：关前购物中心改造、太平洋工业区、上坪村全面改造，用地面积5.14万平方米。

在深圳市公布的第一批城市更新计划项目中，涉及我区的城市更新单元共有4个，包括：海涛花园更新单元、桥东片区更新单元、龙眼园旧村二期更新单元、盐田旧墟镇更新单元，用地面积35.17公顷。此外，有4个项目由各年度转入2010年深圳市城市更新单元规划制定计划，包括：成坑村全面改造、径口村整体拆建、沙井头村改造、沙头角保税区，用地面积37.27公顷。进入计划的项目将由区政府和市规划国土委组织相关主体开展更新单元规划的编制工作，在规划获得审批后，由依法确认的实施主体组织实施。

4、积极推动更新项目实施

目前已竣工项目有三项，分别为江屋村局部改造、上渔村改造、暗径东村改造。其中江屋村局部改造项目用地面积11000平方米，总建筑面积为44000平方米（包括回迁安置房9800平方米（210户）），总投资约为2亿元，项目创造税收约为0.82亿元。上渔村改造项目用地面积为3200平方米，总建筑面积为13984平方米，总投资约为0.4亿元，项目创造税收约为0.24亿元。暗径东村改造项目用地面积19500平方米，总建筑面积为102020平方米（包括回迁安置房38000平方米（350户）），总投资约为7.5亿元，项目创造税收约为1.77亿元。三个项目共缴纳地价1.33亿元，创造税收2.83亿元。

城市更新项目社会投入资金占盐田区同期固定资产投资比例逐年上涨，2008年约为3.8%，2009年约为4.3%，2010年达到了5.4%。

5、加大综合整治力度

目前实施的二类综合整治项目有7个，总投资约1.12亿元，分别为叶屋村、石头围村、杨梅新村、黄必围村、沙岗圩、园墩头、沙栏吓综合整治。计划全部综合整治项目完成时间为2011年年底。

其中，海山街道叶屋村综合整治已完成；盐田街道石头围村、杨梅新村、沙头角街道园墩头、沙栏吓村项目正在完善项目施工图设计；盐田街道黄必围村、沙岗圩村已基本完成环境综合整治，正在完善消防综合整治补充部分。

第二节城市更新改造中存在的问题

总体来说，”十一五”期间，盐田区紧紧围绕实施“精品战略”和建设现代化旅游海港城区的目标，不断加快推进盐田区的城市更新项目，目前，盐田区的城市更新工作已经初具规模，并形成不断向前推进的良好态势。但城市更新工作中依然存在着各种问题：

1、原村民（原居民）思想认识不足

城市更新中城中村是拥有长远历史渊源和社会关系密切的社会群体的聚居地，内部凝聚力强，地方势力和属地思想根深蒂固，经济与社会组织健全，虽然现在深圳居民实现了农转非，但是居民在思想观念、文化意识、生活习俗上还存在较大的差别，原村民普遍不愿意放弃“单门独户、顶天立地”的居住形式，使得在本城土地紧张的情势下难以改造。对眼前利益的满足感，由农村生活直接跨入城市生活，由于生活方式的反差，使原村民对日益恶化的生活仍有一丝满足感。优越的区位条件和市场需求使他们只看重眼前利益，在建房中只想到个人利益，极少考虑到对整个城市的影响。

2、配套政策未能及时出台，使城市更新工作暂时难以达到预期的目标要求；

目前城市更新的主要依据是《深圳市城市更新办法》及其实施细则，但各区在具体实施过程中，依然遇到各类的问题。由于没有前车可鉴，且配套政策尚未出台，使得城市更新工作的进程相对缓慢，短期内城市更新工作难以达到预期目标。因此配套政策的出台，将极大的促进城市更新工作的进程。

3、审批程序繁琐，周期较长，严重影响了城市更新进程；

城市更新项目相对于其他开发类型项目，城市更新项目的周期较长，需要经过专项规划编制审批、拆迁谈判、拆迁安置、拆迁等阶段，导致了资金链拉长，增加了项目风险及资金回收压力。

4、城市更新改造项目中，缺乏合理的拆迁补偿标准和有效的拆迁手段。

在城市更新改造过程中，相关利益群体最关心的问题首先是拆迁补偿问题，这关系到他们的切身经济利益，但目前尚无可行合理的拆迁赔偿标准，给改造带来一定的难度，相关的拆迁条例也不支持强制拆迁，在项目中出现的拆迁钉子户难以有强制手段，是改造过程中较大的瓶颈。

5、人手不足，在一定程度上加大了城市更新的难度。

城市更新工作较为繁琐，涉及用地及房屋确权、拆迁谈判等多方面的问题，特别是拆迁谈判工作，需要成立专门的项目组协助拆迁谈判的进行。目前相关各部门的工作已经趋于饱和，人手不足的问题也制约了城市更新的快速推进。

6、盐田区现状居住、商业、工业混杂现象严重，且用地面积较小，业主分散，整合难度大，区域提升困难。

早期的城市建设缺乏整体规划，造成了现状居住、商业、工业混杂的现象较严重。且大部分用地面积较小，业主分散，整合难度很大，不利于区域整体城市形象的提升。

尽管盐田区的城市更新工作取得了一定的成效，同时由于拆迁安置补偿机制不完善、政策动力不足等问题的存在，导致盐田区城市更新工作推进比较缓慢，与建设现代化旅游海港城区的目标存在一定差距，在认清盐田区城市更新目前所处形势的基础上，从全局发展的角度思考盐田区未来城市更新的思路与对策，用以指导城市更新工作的开展。

第二章当前城市更新工作面临的形势和机遇

随着盐田区经济、社会不断发展，城市功能定位的不断完善，土地资源的刚性约束成为制约盐田发展的首要问题,在城市土地承载力难以为继的今天，大型产业用地、港口物流用地、旅游服务业用地、房地产市场用地、商服建设用地等需求，对节约集约用地提出了新的要求。为了实现盐田整个区域的可持续发展，必须严格控制新增用地规模，逐步增加更新改造用地，城市发展的用地模式实现以新增用地为主向更新改造用地为主转变，未来城市更新用地将取代新增建设用地成为盐田土地资源的主要来源，城市更新问题成为了盐田区经济社会发展面临的战略性、全局性和长远性问题。

第一节盐田区城市更新面临的形势

1、城市更新进展缓慢

在《办法》出台后，为盘活存量土地、提高土地利用效率、搞活房地产开发等方面提供了强有力的政策支持，社会预期城市更新能带来巨大收益，全市范围内出现了很多城市更新项目，但由于城市更新开展牵涉的部门、涉及的利益方众多以及目前尚未建立完善的拆迁安置补偿机制，使得城市更新协调工作非常困难，而随着社会的不断进步、城市的不断发展，社会对城市建设提出了新的要求，相应地把城市更新也推向了更高的起点，因此使得城市更新工作实际开展举步维艰，造成了城市更新项目众多，但具体项目进展缓慢这种广种薄收的局面。

2、城市更新任重道远

面临新增建设用地严重匮乏的现状，城市更新工作成为未来盐田区发展较长时期内首要的持续性艰巨任务，城市更新工作不仅仅为“大型产业用地、港口物流用地、旅游服务业用地、房地产市场用地、商服建设用地”整合空间资源，而且在完善盐田区的基础设施建设、公共配套建设、发展创意文化产业、提升整个城市功能方面均将起着极其重要的作用。盐田区的发展应以城市更新为手段，拓展城市发展空间，完善城市整体综合功能，实现经济和社会的进一步协调发展，以达到提升整个城市综合功能的目的。

正因为城市更新在盐田城市发展中起着举足轻重的作用，《办法》出台后，各部门对城市更新寄予厚望，虽然在面临土地空间资源严重匮乏的情况下，城市更新是城市发展的重要手段之一，但城市更新并不能取代城市建设的其他活动，城市更新作为盐田区未来较长时期内一项极其艰巨的任务，只有在其他相关部门的大力配合与支持下才能顺利进展。

3、面临协调社会矛盾的艰巨任务

城市更新除了需要其他部门配合与支持以及强大的政策动力外，势必涉及到协调、拆迁安置补偿问题，怎样平衡业主、开发商、政府这三方的利益极为重要，若不能妥善解决这类问题，城市更新工作将难乎其难，更有可能引发一系列社会稳定问题，因此，城市更新得以顺利进行首先要解决的是怎样与相关利益方进行协调谈判并妥善处理拆迁安置补偿问题，做到阳光拆迁、和谐拆迁。

4、城市更新政策动力有待进一步加强

2009年12月，深圳市政府出台了《办法》。《办法》被认为是实现城市空间“再生”的一项重大政策，该办法相对宽松的规定给当地开发商及业主带来了政策利好，激发了当地百姓及开发商的更新动力，申报了大量的城市更新项目，但《办法》出台近一年来，除了今年6月市规土委公布了城市更新申报指引外，并未有相关配套政策出台，而《办法》出台的政策利好已被提前透支，使得目前具体的城市更新项目停滞不前，因此，若不出台相关的配套政策以加强城市更新的政策动力，城市更新工作有可能流于形式。

第二节盐田区城市更新面临的机遇

1、珠三角地区一体化发展进一步加快，带动盐田区城市发展

珠三角地区一体化发展进一步加快，深圳担当新驱者的角色，将带动盐田区的城市更新的进一步推进。2010年5月28日，广东省政府常务会通过珠三角地区五个一体化规划，期限为2009年至2020年。作为贯彻落实国务院《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008－2020)》的重要专项规划，这五个一体化规划分别从不同层面和角度描绘了未来珠三角地区的庞大城市群“蓝图”。

“深莞惠”经济圈率先有了动作，珠江口东岸地区的惠州和深圳、东莞率先签订了《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》，协议在发展规划等十个重点领域展开区域合作，并建立了三市党政主要领导联席会议制度和成立专责小组。其中深圳担当新驱者的角色，在一体化发展中，盐田港区在当中发挥了重要的作用，是货运及旅游链接的重点区域。盐田区的整体提升将以城市更新来实现，促进城市更新的进一步推进。

2、深港一体化进程加快，促进盐田区与香港的经济联动

深圳毗邻香港，是大陆同港台联系的重要通道。东部过境通道的开通，将盐田推向了深港一体化的前沿阵地。深港经济一体化，不仅仅关系到深圳、香港两地的局部问题，其重要意义在于以深圳、香港的经济繁荣促进大陆与台湾以及世界各地的经济联系。

《深圳市城市总体规划（2010～2020）》将深圳城市定位为“国家综合配套改革试验区，实践自主创新和循环经济科学发展模式的示范区；国家支持香港繁荣稳定的服务基地，在“一国两制”框架下与香港共同发展的国际性金融、贸易和航运中心；国家高新技术产业基地和文化产业基地；国家重要的综合交通枢纽和边境口岸；具有滨海特色的国际著名旅游城市”完善深港金融合作机制，积极建设深港创新圈，加强与香港在高新技术产业和高端服务业的合作，改善通关环境和跨境交通。结合深港合作，引入和发展符合现代城市发展要求的产业萌芽，积极培育新增

年开工；公检法地块改造(1.68公顷)、成坑村全面改造项目(2.78公顷)、太平洋工业区改造项目(6.61公顷)、隧道口东北片区改造项目（2.1公顷）预计2013年开工。

综合整治类项目：黄必围村综合整治、沙岗圩村综合整治、沙栏吓村综合整治、园墩头村综合整治、杨梅新村综合整治、二村石头围村综合整治共6个项目，更新规模共10.04公顷，预计2011年完成更新改造。

2、计划动工建设类项目

“十二五”期间计划动工建设类项目7个，更新规模45.58公顷。上坪村全面改造项目（1.59公顷）、沙头角林场改造项目（3.36公顷）、十八小区改造项目（1.68公顷）预计2013年开工建设；中英街碧海度假村改造项目（0.59公顷）预计2014年开工建设；朝阳围村改造项目（6公顷）、沙井头村改造项目（4公顷）、盐田旧墟镇改造项目（28.36公顷）预计2015年开工建设。

3、计划完成前期项目

计划完成前期工作的项目7个，更新规模96.65公顷。小梅沙片区改造（48公顷）、大梅沙村改造（13.43公顷）、田心工业区改造项目（12.15公顷）、金斗岭工业区改造（3.8公顷）、园墩头片区改造（15.22公顷），田心市场改造项目（2.17公顷），沙富小区改造（1.88公顷）这7个项目预计在“十二五”期间完成查丈、产权调查、安全性监测、意愿调查等前期工作，预计“十二五”以后动工建设。

第五节 “四旧”改造投资估算

根据《办法》的相关精神，城市更新应当遵循政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与的原则。对更新动力不强的项目，政府应加大投资力度，积极引导，为了使城市更新操作上可行，在此把纳入“十二五”计划的项目分成两类：涉及政府投资类与社会投资类。根据深府[2010]81号《深圳市人民政府关于进一步鼓励和引导社会投资的若干意见》，社会投资指除政府投资外，主要包括以集体、股份合作、联营企业、有限责任公司、股份有限公司、私营、个体等为投资主体的民间投资，国有或国有控股企业单位的投资以及以外商或港澳台商企业为投资主体的外商投资。涉及政府投资类项目指完全由政府投入资金以及社会投资与政府投资相结合的项目，这类项目主要包括综合整治类项目、整体搬迁安置项目以及更新改造难度大的项目。社会投资类主要指业主更新意愿特别强且商业价值比较高的项目。

根据《深圳市公共基础设施建设项目房屋拆迁管理办法》（161号令）以及其他法律法规，项目组对“十二五”期间的32个项目所需投资额进行了估算，经初步匡算，总投资额439.48亿元人民币（综合整治投资总额为8256万元）。

“十二五”期间预计完成更新改造项目12个，改造规模为57.52公顷（不包括综合整治项目），预计投资175.65亿元人民币；完成综合整治类项目6个，改造规模10.04公顷，预计投资8256万元人民币；“十二五”期间动工建设的项目预计7个，改造规模为45.58公顷，预计总投入资金106亿元，预计“十二五”期间完成投资58.6亿元；预计7个项目完成查丈、产权调查、安全性监测、意愿调查等前期工作，改造规模约96.65公顷，预计总投入资金157亿

元人民币，“十二五”期间投入前期启动资金8.48亿元人民币。因此纳入计划的32个项目预计总投资额为439.48亿元人民币，“十二五”期间预计完成的投资额为243.56亿元人民币，其中政府投资10.88亿元，社会投资与政府投资相结合投资额91.2亿元人民币，社会投资141.48亿元人民币。

各项目具体的投资额度应以今后批准的专项规划为准，城市更新应坚持政府引导、企业决策，形成政府投资与社会投资互促互补引导城市和谐发展的大好局面。

第六章实施保障措施

1、加强政府引导，积极推进城市更新实施

城市更新是一系列活动的组合，如计划申报、确权、谈判、拆迁补偿、重建等，都需要一定的时间与过程，导致了城市更新周期长、涉及面广，在具体实施时需要各职能部门和城市设计者的全局筹划和精心设计，因此，城市更新必须有稳定的政策和政府强有力的支持才能顺利进行。

盐田区“十二五”期间城市更新必须加强政府引导，协调好公共利益与私人利益，积极推动城市更新的具体实施。一方面，政府应致力于创造良好的、公平的投资环境，加大规划控制挂农历的力度、广度和深度，坚持高起点、高标准的规划和管理，避免短期利益的开发行为；另一方面，加大政府投资力度，对更新意愿不强、改造难度大、与社会公共利益休戚相关的项目应予以适当倾斜、正确引导。

2、建立城市更新项目库，完善动态研究机制

建议对盐田区的城市更新项目按各项属性建立完整的城市更新项目库，及时做好相关城市更新项目的跟踪服务，对城市更新项目的进展情况进行动态监管。

“十二五”期间是非常关键的五年，应对列入“十二五”规划的城市更新单元、项目进行动态监控，及时发现城市更新过程中可能带来的社会、经济及环境上的问题，并针对发现的问题通过政治、经济等手段采取应对措施予以解决，进而引导城市更新的正常实施，确保“十二五”期间能完成并投入使用的城市更新项目更新改造量。

3、公众参与，发挥群众积极性

城市更新是一项大规模的社会系统工程，除了需获得各级政府大力支持以外，每一项成绩的取得都离不开广大人民群众的支持和参与，因此盐田区“十二五”期间城市更新工作应落实人民群众的知情权、参与权、选择权、监督权，做到城市更新为人民、城市更新靠人民、城市更新成果人民共享、城市更新成效让人民检验。尽最大可能调动人民群众参与城市更新的积极性，形成社会各界齐心协力参与城市更新的大好局面，为盐田区“十二五”期间城市更新注入持续不断的生机活力。

4、加强更新改造的配套设施建设，保障居民的生活品质

在城市更新过程中，城市更新的功能改变和强度增加带来的人口增加，将会对交通、配套等

提出更高的要求。建议在今后工作中重点研究，对于配套设施的建设在改造中必须严格落实，加强交通分析，以保障城市更新的可行性，能够切实提高整个城区的生活品质。

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