三证一书

“三证一书”与城乡规划法

城市规划许可，是指城市规划行政主管部门应建设单位或个人的申请通过颁发许可证件，依法赋予建设单位或个人进行建设活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的具体行政行为。我国自1990年4月1日起颁布施行的《城市规划法》规定，城市的规划建设施行《建设项目选址意见书》、《建设项目规划许可证》和《建设工程规划许可证》的规划许可证制度，即“一书两证”制度。2008年起开始施行的《城乡规划法》则增加了《乡村建设规划许可证》的新规定，我国的规划许可证制度由此由“一书两证”演变为“一书三证”，这为我国在新形势下加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面发展。

根据1989年版的《中华人民共和国城市规划法》（中华人民共和国主席令[1989]第23号）第30、31和32条规定。“城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书”、“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”、“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。

2008年，随着《城市规划法》调整为《城乡规划法》，乡村的建设规划也被纳入新法范畴。《城乡规划法》第41条规定，“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。由此，《乡村建设规划许可证》加上原有的“两证一书”，形成了现在的“三证一书”。由原先的“两证一书”到现在的“三证一书”可以解读我国规划许可制度的变迁，以及“三证一书”对后来城乡规划法的实施的重要影响。可由以下五个方面进行阐述：

一、建设项目选址意见书

建设项目选址规划管理是对建设项目实施引导、控制的第一道程序，主要审核建设项目的选址和布局。原有《城市规划法》第三十条规定，“城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。”而随着我国土地制度的改革，尤其是土地二级市场的形成，获得土地除了原有的行政划拨方式以外，还可以土地出让的方式获得。后者为市场主体的自主行为，只要其满足建设项目规划许可即可，不需要申请“选址意见书”。因此，《城乡规划法》第三十六条规定，“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选

址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。”建设项目选址规划管理的范围发生了变化，从原来的管理所有建设工程到目前的只管理行政划拨方式获得土地使用权的建设工程。

二、建设项目规划许可证

建设项目规划管理是城乡规划管理的核心，其主要内容是核定建设用地位置和界限以及提供建设用地规划设计条件（如核定土地开发强度；建筑容积率、建筑密度、建筑高度等规划管理要求）。 原有的《城市规划法》第三十一条规定，“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”因此，《城市规划法》规定了计划经济背景下的以行政划拨方式获得土地的管理要求。

而新的《城乡规划法》为满足市场经济发展的要求，对于获得土地的两种不同方式（行政划拨和土地流转）做出了不同的管理。《城乡规划法》第三十八条规定，“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”

三、建设工程规划许可证

建设工程规划管理早于现代城市规划制度的建立。建设工程分为：建筑工程、市政交通工程和市政管线工程。原有《城市规划法》第三十二条规定，审定建设项目的建筑施工图后，才能发放“建设工程规划许可证”。而《城乡规划法》第四十条规定，只要审查建设工程设计方案后，即可核发“建设工程规划许可证”，简化了办理手续。《城乡规划法》还规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府，应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。这体现了《城乡规划法》向公众参与方向的改进，是我国在城市规划管理方面迈出的重要一步，但是并不彻底，只是个知情权，没有规定公众对与自己利益相关的建设工程规划许可的参议权力。

四、乡村建设规划许可证

原来在乡村规划区建设需要向规划主管部门领取“村镇规划选址意见书”和“村镇规划建设许可证”，即所谓的“一书一证”。城乡规划法取消了村镇规划选址意见书制度，今后乡村建设只要向规划主管部门申领一个证件，即“乡村建设规划许可证”。这改变了乡村建设缺乏监督约束的状态，扭转了乡村建设无规划的现状，为改变我国城乡规划二元管理，统筹城乡发展打下坚实基础。

五、违反规划许可的法律责任 《城市规划法》第三十九、四十和四十一条规定了违反规划许可的法律责任，但规定只是描述性的，而且对规划行政主体缺乏监督和约束，实施起来较为有难

度，并留下了较大的自由裁量权，进而易于导致较大的权力寻租空间。如其中的第四十条规定，“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”显而易见，该条款对罚款的规定非常不明确，在实际的执法中极易形成权钱交易的腐败行为或罚款过度的不当执法行为。

《城乡规划法》第六十、六十一、六十四和六十五条则对原有的条款规定进行了较大改进，处罚相对明确，缩小了自由裁量权，并对城市规划行政主体进行约束。如其中的第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”此条款与《城市规划法》第四十条相比，由于对违法行为界定清楚、对处罚措施规定明确，从而便于执法人员实施，能够大大的减少执法过程中的不当行为，提高执法的透明度和准确度。

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