基础设施项目市场化运作的对策（沈阳）

基础设施项目市场化运作的对策

随着沈阳经济区一体化进程的加快，省及各市明显加大了对城市及城市间基础设施的投入。那么，如何提高基础设施建设的投资效率？如何提高基础设施建设的质量？从发达地区的经验和我省的实际情况看，基础设施改革的方向应是对可经营性项目实行市场化和商业化运作。这不仅有助于减轻政府的财政负担、分散投资风险，更重要的是可以明确责任、加强监督和管理。为此，提出如下对策建议：

推进体制和机制创新

基础设施项目市场化运作的核心问题是通过改革政府管理体制，调整政府和企业的关系，把政企合一的管理体制改革成为政企分离的体制，根据投资、建设、运营和监管“四分开”以及“政府项目、企业承接、市场化运作”的原则，使企业真正成为按照市场经济原则开展经营活动的主体，而政府则成为市场竞争的组织者和监管者。

第一，建立市场准入制度。基础设施领域哪些行业鼓励民间投资，应有明确的市场准入规定。要按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，落实投资人决策权。对民间投资国家产业政策鼓励发展的项目，实行项目登记备案制，凡可以由市场调节的环节不再纳入政府审批程序，交由企业自主决策。对企业需要利用公共财政支持和利用国家主权担保资金建设项目的审批事项，要简化行政审批程序。

第二，建立现代企业制度。政资不分是政企不分的基础，只有在分级所有的产权框架之下建立起出资人制度和所有者代表机构，才能分开政资。只有政资分开，才有希望对基础设施领域各行业建立起规制，一来保护公众利益和产业安全，二来促进公平竞争。应尽快建立规范的国有控股的基础设施投资股份公司，利用股份公司整合基础设施建设，达到政府对基础设施的宏观调控，并使投资者获得资产性收益。

第三，建立市场退出机制。政府投资主体对已建成的基础设施资产的阶段性和结构性持股与退出，在市场化原则下实现对资源的整合，是这一机制的根本。投资方在项目建成后退出市场，出让部分或全部股权，可以实现资产变现，用回笼的资金降低债务或再投入到新的项目中去，从而形成良性循环机制。没有市场退出机制，会造成服务行业中的恶性循环。

第四，建立政府信用机制。基础设施吸引民间投资的基本方式是“特许权经营”，它建立在一揽子合同、契约之上。而信用缺乏成为制约经济发展的一个桎梏。以分级所有为产权框架，对作为所有者的各级政府进行资信评价，以资信等级决定其融资规模和融资成本，是治本之策。

推进融资渠道的多元化

一是开发贷款、债券。开发贷款主要是依靠国家政策而获得的贷款、外汇贷款以及商业银行长期贷款。债券则包括重点企业、重点项目建设、市政建设等方面的债券。

二是向国际资本市场融资以及吸收境外的直接投资。借鉴国内外发达地区基础设施项目采用的BOT（建设、运营、转让）、BOO（建设、运营、拥有）、TOT（转让、运营、再转让）

等形式，鼓励外商直接投资以及向外商转让现已形成的基础设施如大桥和隧道的专营权，用获得的外资再建新的基础设施。

三是开展资产经营。应把部分资产运营状况好的基础设施拿出来，由有关部门向社会公开招标经营，既可以进一步提高资产运营效率，又可以实现基础设施建设资金的良性循环。

四是吸纳社会（民间）资金。通过采取基础设施项目投资主体招标、新建基础设施项目上市融资以及选择基础设施向社会出让股权等方式，拓展投融资渠道，扩展民间投资参与基础设施和公用事业机会与空间。凡对外资开放的领域和国家未明确限制的投资领域，应对民间资本优先开放，经营性的基础设施项目由民间资本优先运营。

推进融资方式的多样化

一是出让专营权。特许权经营是指政府为项目的建设和经营提供特许，由民间公司或外国公司作为项目的投资者安排融资、承担风险、开发建设，并在有限的时间内经营项目以获取商业利润，最后根据协议将该项目转让给政府机构。

二是股权转让。股权转让是指通过股权转让的方式盘活存量，在合作期内，受让方可获得约定的投资效益，而转让方可通过股权转让盘活存量，筹措资金。

三是托管经营。托管经营是在不改变产权归属的前提下，由委托方（即公司产权所有者或其代表者）将公司经营管理权以合同形式，在一定条件和期限内，让渡给受托方（即有经营管理能力并能承担相应经营风险的法人和自然人）有偿经营，并由受托方承担资产保值增值责任。

四是授权经营。对基础设施实施招标授权经营，主要目的是在明晰产权的基础上，发挥被授权公司的资产经营功能，增强被授权公司的融资能力。

五是包装上市。指对基础设施建设项目，通过改制设立股份有限公司，在境内和境外发行股票筹集建设资金。

需要注意的是，由于基础设施项目的行业属性不同，应区别不同情况，采取不同的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等。

沈阳经济区基础设施市场化的重点项目及推进措施

沈阳经济区是一个省管体制，不是一个城市，其基础设施建设与城市基础设施建设必然有很大的区别。根据沈阳经济区的特点，结合其基础设施发展现状，应重点建设以下项目：一是水资源项目。包括水源涵养、积蓄、输送、净水、污水收集和处理、排水、中水回用。二是燃气系统项目。包括俄罗斯等海外天然气资源利用，国家干线、省市干线、城镇网等。三是轨道交通项目。优先发展大众交通，包括整合地铁与国铁网，连接沈阳经济区主要城市的车站、机场、码头、货物集散地。

在基础设施市场化推进措施上，应集中在三个方面：第一，改革与创新。彻底改革基础

设施的传统管理体制，实施制度创新。例如，把沈阳经济区水资源网络系统分为行政管理系统和资产运营公司，整合水利和城建的资产，设立水务投资股份公司，进行资产运营:综合水库、引水、净水、供水、污水收集和处理、中水回用等功能，并使水务市场化。第二，重组与整合。招标选择资产运行效率高的企业，高起点、大规模和名品牌地整合基础设施资产，为上市融资做好基础工作。第三，上市与再投资。通过对外吸引外资，对内吸引民间投资整合现金流，然后通过再投资引导新的投资商投向基础设施项目，进而形成基础设施建设的良性循环。（作者单位：省发展和改革委员会）

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