我国项目管理的现状和改革方向

我国项目管理的

现状和改革方向

□林好常

我国项目管理的现状

从1979年开始,我国从西方引

进项目可行性研究和经济评价方法,1981年,国家计委把可行性研究正式纳入我国基本建设程序,并把它作为编制和审批建设项目设计任务书的基础依据;为了加强项目管理提高效益,1996年国家计委颁布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》,大力推行项目法人制,同年颁布了《国家计委关于核定在建基本建设大中型项目概预算等问题的通知》,主要针对目前初步设计及概预算审批工程标准定额管理存在的突出问题,就有关审批的程序和管理进行的界定。随着经济发展,我国基本建设模式发生了很大变化,投资渠道、投资主体多元化,投资方式多样化,资金来源分散化,投资决策分散化,设计、施工单位经营自主化及建设设施和产品销售市场化等形势要求下,我国项目管理也逐渐的发展。但是,随着我国市场化的进一步展开,现有的项目管理体系已渐渐暴露出一些问题。

项目管理有多种不同角度的理解,例如可以把它分为宏观和微观两种形式上的项目管理。项目管理在宏观层面上主要研究项目与社会、环境的关系,也是指国家和区域性组织或综合部门对项目的管理。宏观项目管理涉及各种项目的投资策略、投资政策和投资计划的制订,各项目的协调和规划、审批等。在宏观层面上我国的项目管理存在的问题主要有:1)国家对固定资产的

中国投资与建设

1999年第5期

调控能力力度减弱,造成项目投资秩序的混乱。我国改革的一大特点是对地方放权让利,试图激活地方和企业的积极性。这一改革取得了很大的成效,但另一方面却大大减少了中央的财政收入(1997年中央财政收入占财政收入下降为10%左右)。在没有建立风险———收益相应的约束机制下,地方政府和企业存在“投资饥渴症”,这样的必然结果是地区分割和企业的盲目发展,造成规模膨胀和结构不合理。由于中央财政收入日渐下降,“财权”决定“事权”,中央很难利用财政投资影响社会投资,在这种情形下只能采用强硬的政策进行非经济的控制,这样便造成了我国经济的一奇特现象“:一放就活,一活就乱,一乱就收,一收就死”,造成项目管理非常混乱无序。2)现行投资项目管理体制存在严重的缺陷。现行的投资项目管理方式是由计委负责计划立项控制投资规模;财政和金融部门负责筹划,拨付;项目单位具体组织实施。在中间环节缺少一个行使监督、管理、检查、协调服务职能的中介机构。其后果便是项目超概预算非常严重。3)项目的审批制度,也由于法规不健全、信息不对称、工作人员素质低下等造成了成本大大上升,延误了时机。4)项目资本金制度存在严重的缺陷。建立项目资本金制度是项目管理宏观层面的重要内容,对减轻企业债务负担、提高投资效益和强化投资主体自我约束机制都有重要意义,但目前这一变革却不尽如人意。首先,资金来源不足仍是实行这一制度的根本难点。项目资本金制要求资本金的比例是根据不同行业和项目的经济效益情况等因素实行的差别比例,对项目的风险情况、产业政策和现实中各行业可作为资本金的资金来源状况考虑得不够,在资本金来源不充分的情况下,不利于产业结构调整。其次,项目资本金的法律地位不明确,并且这一制度与《公司法》不够协调,即使项目资本金制度开始实施了,在发生矛盾时,企业只能按《公司法》执行。

在宏观层面存在种种缺陷的前提下,建设项目微观管理上存在的问题更为突出。首先,建设项目仍然在吃国家“大锅饭”,项目管理混乱,损失浪费严重。例如,当前普遍存在的建设单位不注重自我约束,“吃”项目,挪用建设资金搞房地产开发,超标准超计划购置非生产用车,虚报投资完成额,虚列建设成本,乱发工资、奖金。其次,项目“三坐标”管理效率低下。项目的“三坐标”管理,是指在项目开发过程中,质量、进度和成本这三者的管理技术要求。这三项目标的实现,需要有相应的技术方法给予保证,而我国在这方面却存在严重缺陷,更由于没有完善工程监理制,导致工程质量低下,进度缓慢,“三超”严重,这样必然会造成工程成本的上升、项目管理人员的素质低下、决策手段落后。项目管理对管理人员有特殊的要求,

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涉及广泛的专业领域,并且管理者要有较高的技术功底,是知识广泛的通才。而在我国,绝大部分的从业人员达不到这一要求。

还有,我国没能对项目管理这一新兴学科给予足够的重视,研究不力,管理工具落后。这一切和我国的对外开放、参与世界市场的竞争很不相称,现在世界上项目管理大量应用计算机技术,而我国,这一方面的软件开发还非常落后。

施工时要监督施工单位节约投资,按合理工期施工,工程竣工后要及时按要求进行结算和审计。其次,必须建立一个合理的项目造价管理体系。价格是市场中资源配置的信号,只有形成一个合理的项目价格,才可能使项目管理的资源配置职能得以发挥。具体来说,我国长期以来项目造价的本质被预算定额所掩盖,忽视了价值规律、供求规律的作用,片面地以预算定额订价导致了价格和价值的背离。因此,应改革预算定额体制,向“企业自主报价,市场定价”模式努力,探索从“计划价———指导价———市场价”三步转换,凡定位于市场的项目应加速向市场价定位,其他项目应定位于指导价,并进而创造条件向市场过度。当然,项目造价的正确形成,在目前还离不开科学的审核。

(二)微观层次上必须培养大量适应市场经济的微观主体

首先,明晰产权,建立现代企业制度,大力推行项目法人责任制。根据现代产权理论,只有明晰产权才可使外部成本内部化,大大降低“道德风险”造成的危害。项目法人制的前提是产权明晰化。项目建设从开始就要按规代企业制度的原则组建规范的项目法人,待项目投产后,自然而然可成为现代企业。所以在产权明晰后,实行项目法人制,将为我国建立现代企业制度打下基础。而根据国际经验,应采用先有法律、后建立项目法人组织的方法,用法律来规范项目法人的投资建设活动,且须加强政府对项目法人监管。

其次,要加强项目管理的人才培养,开发人力资源。人力资源开发很大程度上决定了项目的成功与否。我们必须加强这一方面的人才培养。在目前,建立一个专业化的项目管理组织是很有必要的。美国为了培养这方面的人才,每年都实

行PMP考试,这样有利于合格的专业人才培养,我国也可以考虑用这种方法对人才进行系统化的培养。

还有,必须加强项目的风险管理。风险无处不在无时不有,对于那些投资时间长、资金投入大的项目来说,风险管理更加重要。必须完善财税法规,减少政策风险;加强财务监管,减少财务风险;建立必要的风险预警系统,对风险进行早期的预测,建立项目保险制度,降低业主的风险;协调业主、承包商、咨询公司的关系,分散风险。

最后必须加强计算机在项目管理中的应用。随着计算机软件和管理科学的飞速发展,辅佐项目管理的软件与日俱增,国内也已越来越多地应用计算机进行管理。大力开展这方面的培训,推广一些优秀软件,同时大力开发适合我国具体情况的软件。

第三,有步骤地参与国际市场竞争,逐步与国际惯例接轨。我国项目管理的目标应该是:项目的设计、监理和施工必须符合国际惯例,通过公平有序的竞争,使我国项目管理有效和规范化,必须能适应国际市场上的“游戏规则”,能参加国际市场的竞争。世界上普遍的做法是由项目建设单位聘请咨询公司进行项目的前期设计,编制可行性报告,指定实施方案,准备招投标报告,选择承包商和供应商,并对合同进行科学管理和监督,直至投产验收和后评估。咨询公司可提供工程的全部或部分的咨询服务。我国应参考国外的通行做法,结合我国现状,改组存在的工程公司和咨询中心,组建投资工程中心,赋予其对投资项目监督管理和中介服务职能。其次,加强和世界银行、欧洲项目管理中心、美国项目管理组织的合作、交流,并结合我国的具体情况对项目管理进行科学合理的改革。

(编辑:金水)

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1999年第5期

我国项目管理体制改革方向

目前我国的市场机制还不完善,经济运行微观基础还不是市场经济的微观基础,因此,单靠价值规律还很难保证对投资项目管理的有效性,即使在市场经济发达的西方国家,由于市场失灵,同样需要国家对投资项目进行管理。我国项目管理的发展方向是在保证国家宏观调控的基础上,引进市场机制,尽早与国际接轨。

(一)宏观层面上转变投资体制,界定政府,特别是地方政府的经济职能

现行的项目管理缺陷的根源在于市场和计划的冲突。要协调这一矛盾就必须转变政府在资源配置中的作用。完全的市场和完全的计划都是不切合实际的,那些具有自然垄断性和较大外部性的行业必须由政府投资管理,如环境问题和可再生性的资源等。而要保证政府在这一方面的作用就必须使政府有足够的财力,因此提高“两个比重”是当务之急,并且政府应从那些本应由市场发挥作用的竞争性领域退出。加强项目的评审工作,一是在评审过程中切实按《担保法》进行,落实贷款担保,以提高业主的风险意识,控制项目规模,防止重复建设。进一步实行项目投资许可证管理,控制项目源泉。必须严格执行审批程序。委托设计时要实行限额设计,

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