两岸高校合作办学的特点、存在问题及发展对策

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尚红娟

摘要：目前两岸关系的发展是60多年来从未有过的，教育成为最活跃、成效最显著的领域之一。藉此历史契机，我们亟需加快推进两岸高校合作办学的立法进程，细化和规范教育政策法规的制定、执行和监督；在“合作竞争、互补互利、共创多赢”的原则下，实现学历的“对等承认”，弥补两岸合作办学的合法性缺失，努力寻求两岸最大利益与两岸合作办学更宽广的空间。

关键词：两岸高校合作办学政策研究

当前两岸关系和平发展，各领域交流合作日益热络。在教育界，两岸高校、学生及各类民间团体对扩大交流与合作的呼声渐高，两岸高等教育(包括高等职业教育)相互开放的程度、范围正明显扩大、合作持续升温，高校合作办学的时机也趋于成熟。[1]但是，两岸高校合作办学参照执行的仍然是《中外合作办学条例》，这与日益紧密的两岸关系，与一个中国的原则十分不相符合。当前需抓住两岸关系良好发展的契机，积极推进两岸高校合作办学的立法进程，出台相关的政策依据，藉此开创海峡两岸交流合作的新领域。

一、两岸高校合作办学的现状

两岸间的高校合作办学与热络的教育交流相比，起步晚，发展较为滞后。但历经多年的探索，仍取得了一定的成就。据不完全统计，截至2008年底，两岸已有400多所高校签署了校际交流合作协议。[2]目前，台湾地区与中国大陆进行高校合作办学的机构或项目，在数量上排到中国境外高校合作办学的第七位。[3]从地域分布看，在经济、文化较发达的东部沿海省份以及民办高校发展较为成熟的大中城市，诸如福建、广东、山东、陕西等地，两岸高校合作办学相对活跃。从合作办学的特点看，可归纳为以下几方面：

（一）以“校校”、“校校企”合作模式居多

当前两岸教育交流与合作活动最多的是高等职业教育领域。从两岸高职院校项目签约情况来看，合作模式以“校校合作”及“校校企合作”为主。如，闽江学院与台湾的中国文化大学、台湾实践大学合作建立的海峡学院、厦门南洋学院与台湾大仁科技大学及台企友达光电、厦门香山国际游艇俱乐部间的合作；泉州师范学院与台北海洋技术学院及泉州中泉集团船务公司等。此外还有部分相关院校的科研合作协议。本科教育层次合作的数量比较少，目前只有闽江学院海峡学院，这是两岸首次从机构建设上进行本科人才培养的合作。[4]

闽台高校“合作办学”一览表

合作

时间福建合作方台湾合作方办学模式备注

“分段对接”联合培

养人才项目，与台湾

闽江学台湾中国文化

2009．9 院海峡大学、台湾实践

学院大学高校合作在四个专业领域采取“三加一”国内首个两岸合作办学方式；首批开设服装的本科学院

时尚设计、环境艺术

设计、金融学、工商

管理等4个专业。

主招研究生，暂不招

福建农

林大学本科与大专；福兴科台湾中兴大学技研究院以科技开发

和科技成果转化为

主。

大仁科技大学、拟定在茶学、物流、

2009．10 武夷学明道大学、环球旅游、艺术设计、环

院科技学院、万能境工程、食品加工等

科技大学

泉州轻

2010．9 工职业致远管理学院

学院专业进行合作办学。校校模式福建首个官方正式与台合作办学项目 2010．1 台方主要规划设校与规划课程校校模式

泉州信

息职业北台湾科技学

技术学院

院计划招生300人，应用电子技术、通信技术、数控设备与管理校校模式等３个专业各招100

人

计划招生120人，分

别为：建筑工程技术

专业60人，应用电子

技术专业60人；校校模式 2009．5 黎明职业大学台湾朝阳科技大学、台湾建国科技大学

2010．5 泉州师台北海洋技术开办航海技术和轮机采取校校企合作及3+1

范学院学院工程两个本科专业，模式合作办学

首届招生人数在

100～200；由台北海

洋技术学院派出专业

人士从专业筹建、学

生交流、教师互动等

方面进行合作。

台湾铭传大学、

厦门理

2010（筹

建中）工学院“数字

创意学

院” 中央大学、台北教育大学、建国科技大学、台南艺术大学以及台湾资策会及

企业和国际教

育机构

福州外台湾亲民技术

2009年6语外贸学院、冠捷电子

月职业技（福建）有限公

术学院司（台资企业）采取了“3＋1”对接采取闽台合作、国际合模式，每个专业都将作、校企合作的‘三合作’引进台湾高校1/3优模式。厦门理工学院数字质课程资源，专业课创意学院第一届新生281程中1/4将由台湾高名，报到率95.25%，创校及台资数字创意类全省五所闽台合作项目企业界高管承担。试点高校之最。校校企模式

（二）多采取“拼盘式”的课程教学

“拼盘式”教学主要是指两岸高校在教学课程上联合设置：着眼于引进台湾优质教育教学资源，闽台高校合作的每个项目的专业课程将有1/3引进台湾高校的优质课程，台高校教师承担的专业课不少于1/4。 [5]以闽江学院为例：它与台北的中国文化大学、台湾实践大学合作，采取“3+1"双联课程培养模式。在该模式下，学生第四年赴台湾高校学习，其他两年在海峡学院学习。学生50%的专业课程为台湾高校的优质课程；由台湾高校教师教学的比例达专业课的40%，黎明职业大学为25%，泉州信息职业技术学院为30%。此外，厦门华天涉外学院、城市职业学院等在内的福建省12所高职院校也筹划将在2011年共同开设课程，通过“拼盘式教学”（“2+1”，在大陆2年，台湾1年）与台湾院校展开合作。

（三）以“分段对接”的方式进行人才培养

国际上通行的高校合作办学模式有三类：融合式、嫁接式、松散式 [6]74。两岸高校的合作办学模式则以分段对接培养为主，基本可以归为不成熟的嫁接式。根据闽台两地高校

签订的联合培养人才协议，赴台学生将采取学分制的管理办法，学生毕业后由福建高校颁发学历学位证书，台湾高校出具课程学习成绩证明或结业证书。福建省首批闽台高职教育合作项目的试点校，生源培养模式主要为“2+1”或“2.5+0.5”。根据考生自愿的原则，两年（或两年半）在大陆学校学习，最后一年（或半年）在台湾高校学习。厦门理工学院与台湾铭传大学、南开科技大学高校合作办学也采取了“分段对接”，本科学生实施“3+1”方式，专科学生为“2+1”方式。[7]

“校校企”合作同样采取分段对接式的人才培养。厦门华天涉外技术学院、台湾东泰高职与世昌集团公司采取订单式联合培养：华天学院主要负责学生的校本教育,东泰负责学生在企业的实训教学,企业则负责职业操守培训及顶岗实训师傅带徒弟的实训指导。学生在三年的学习中,每半年在企业完成顶岗实训课程后，返校学习半年理论知识，半年轮调一次。

（四）以“交换生”为重要合作项目

目前，“交换生”项目在两岸高校间正如火如荼的展开。推荐优秀学生到合作院校进行短期的交换学习已成为了两岸高校合作办学的一大特色。仅2008年度，大陆派到台湾的交换生就有900多人。台湾的成功大学已与大陆6所高校40个学生签订了交换生协议；台湾大学也已与北大、清华、复旦大学等6所大陆高校签订交换协议；台湾的立德大学也与厦门南洋学院等几所大陆姊妹校专门签订了合作培养学生协议。

（五）通过联合培训方式来提高教师素养

两岸为了共同提高教师素养，还分类建立相关培训中心，联合培训师资。[8]福建省教育厅于2009年6月颁布了《闽台高职院校联合培训师资规划(2009-2012年)》：以学习借鉴台湾职业教育先进的办学理念、人才培养模式、教育教学模式、课程体系及教学方法为重点，以专题报告、课堂讲授、实践操作、主题讨论、参观考察等主要形式展开。2009年，福建省已举办9期高职院校师资培训班，共培训近500人。未来三年，福建还将建设“两岸职业教育教学资源基地”、“师资培训基地”，计划用约4年的时间，对省高职院校的院（校）长、教学管理干部、专业教师3000余人进行分类、分层次培训。

二、两岸高校合作办学存在的问题

由于两岸教育管理模式的不同及现行相关政策的限制，目前两岸高等院校间的“合作办学”大多还处在课程合作、学生联合培养和师生交流等有限层面，尚未具备中外高校合作办学中所体现出的市场性、产业性、多样性、营利性等特征。究其根本，政策性障碍是为关键因素之一。两岸高校合作办学的行为至今尚未获得台湾当局的认可，在办学过程中同样也缺少立法的保障和相关政策的指导与规范。正如学者潘懋元所指，“制度化缺失，是阻碍两

岸稳定、持恒、深度交流合作的因素。两岸互动关系，虽然民间热情很高，频率也高，但大多具有自发、松散、暂时性等特点，缺乏统整性和长效性”，“至今两岸尚未对高等教育互动的相关规范签署共同协议，对于一些基础性的问题，如学历、学位互认，职业资格认证的对接，课程、学分的转换等等，也未签署相关文件，多半只是单边政策。”[9]

（一）“合法性”的缺失

两岸间的教育交流合作，大陆方面一直以积极的态度进行引导，台湾方面则始终持以消极、被动的态度。直到1991年，台湾才正式将两岸教育交流政策规划列入公共政策的议程。发展至今，囿于台湾方面不承认中国大陆高（院）校的学历，不允许陆生赴台高校就读，海峡两岸仍未实现“学分互认、学历互采”的双向认同，两岸高校合作办学的正常开展也因此受到严重阻碍。

目前与大陆签署高校合作办学协议的台湾高校均面临“合法性”的缺失。据台湾教育部门的统计，截止2005年，台湾共有51所学校向教育部门申报和大陆学校缔结姊妹校，其中约三分之一为“国立”大学，但至今尚无一所大学通过审查。台湾教育部门表示审核不通过主要是“为争取两岸交流的对等与尊严”。[10]

在台当局的阻挠下，两岸高校的合作协议多是民间行为，内容多是以交流为中心；办学主体也以高职院校和（民办）私立大学居多；公办（“国立”）大学以及研究型大学、综合类院校间多进行师生互访和学术交流等合作项目。合作主体的一元化同时也导致了两岸合作办学区域的局限。在中外高校合作办学的发展中，上海、北京、山东所拥有的合作机构与项目位居前三，但这三省市与台湾地区的合作办学相对较弱。尤其是拥有全国近三分之一台商的上海地区，笔者尚未发现沪台高校间的高校合作办学。

（二）立法保障与相关政策配套不足

两岸高校的合作办学，在大陆主要参考《中外合作办学条例》。2003年颁布的《中外合作办学条例》第59条明确规定，“港澳台三地教育机构与内地教育机构举办高校合作办学项目的参照执行该条例；而且，所有法律规范和政策中的海外留学均包括到香港、澳门和台湾地区接受教育服务的学习与培训活动”。对此，台湾则没有明确的政策和立法，《两岸人民关系条例》仅是对大陆地区高级中学以下的台商学校进行了相应的规定。加入世贸后，台湾地区并未履行对大陆地区平等开放教育服务的WTO承诺，不但拒绝承认大陆的学历，还对大陆学生赴台设置各种限制。

目前，作为两岸高校合作办学的唯一政策依据——《中外合作办学条例》，其适切性在两岸高校合作办学的具体运作中已受到了挑战。在实际的办学中：大陆方面尚不允许台湾投资者在境内单独设立以中国公民为主要招生对象的学校及其他教育机构，只能采取高校合作办学的方式（其中涉及开设课程、使用繁体字简体字等问题）。台湾方面则不允许台湾高

等教育机构在大陆设立分校，只能成立新的高等院校，雇用台湾和大陆的师资，招收台湾和大陆的学生。

而且，在立法保障与相关政策规范不足的情况下，两岸间的高校合作办学中也难免会造成合作主体对高校合作办学的性质、作用、等诸多问题认识不清；在管理体制上引发职责不明、推诿扯皮现象以及交叉行政或是无人问津的情况，这不仅直接影响到高校合作办学效率和效益，也使得合作主体的利益缺乏有效的保障。此外，《中外合作办学条例》的颁布已有7年之久，《条例》本身尚有待于不断建设和完善，尤其是两岸关系的良性发展，“三通”的实现，ECFA的签订，学历认证的三读通过等，使得法制监管的实践中存有很多政策滞后和不配套问题，包括涉及到两岸高校学历、学位证书的认证和认可等问题；另外，质量的监管、年审和评估制度的不健全等一系列问题也攸关学生利益的保障和高等教育市场的健康发展。

合法性的缺失，相关立法保障和政策配套的不足，使得两岸高校合作办学目标及其定位只能停留于初步的、最简单层次的合作，很难取得实质性突破。这也从客观上对建立和完善两岸高校合作办学法律、法规及监管机制提出了迫切要求。

三、推进两岸高校合作办学的对策

2009以来，两岸关系出现重大积极变化，两岸的文化教育交流“既有巨大需求和潜力，也显得更为重要” [11]。面对难得的历史机遇，两岸教育交流与合作深入发展的障碍更为突出的显现在人们面前。突破这种障碍，两岸高校间的合作办学不仅能够在更广范围、更深领域和更持久发展层次上有所突破，实现合作办学机制的规范化、常态化；还能为两岸青年一代创造更多相互了解与学习的机会和空间，培养出更多为两岸经济与社会发展所需要的人才。

（一）加快推进两岸教育合作立法进程，细化和规范教育政策法规的制定、执行和监督。

自《中华人民共和国教育法》颁布以来，我国教育方面的立法已经迈出了历史性的一步。2004年6月，《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》的施行标志着我国中外合作办学活动的开展将更加规范、更加有法可依。但结合两岸高校合作办学的实践看，政策的制定仍显缓慢和不够健全，特别是在一些细节问题上，如教育经费的投入使用和监督，社会办学的权利和义务，学校办学自主性等方面，都只是大体的方向和原则，缺乏具体可行的标准。这在一定程度上造成了教育方针政策的人为因素过多，变动太快，难以执行和缺乏监督。所以，值此历史契机，我们应进一步加快教育合作立法进程，把两岸合作办学的相关细节在法律中固定下来，使政策法规的制定、执行和监督符合科学规律；并尽量避免出现有法不依，执法不严的情况，保证了高等教育的健康发展。

（二）加快推进两岸学历、学位的互认进程，配套相关的政策条例与保障体系。

目前，大陆已经形成一套较完整的台生赴陆求学的政策体系。但台湾当局在招收大陆学生、承认大陆高校学历方面还没有彻底开放。尽管台湾地区的部分高校可以与大陆部分地区在小范围内进行高校合作办学，如展开“拼盘式教学”合作，签署高校合作办学协议，投入高校合作办学试点等。但是，这些协议仅仅限于联合办学机构，尚未涉及到教育服务的其它提供模式。根据台湾教育主管部门发布的《外国学历认证法》第8条和第9条的规定，大陆高校的学历、学位不属于不予认证的范围。截止2008年底，台湾学生赴大陆就学的学生有大约14，000人，他们的学历尚未获得台湾地区的官方认可。

台湾方面人为设置的学历壁垒，极大地限制了两岸教育交流与合作长效机制的建立，使得两岸高校合作办学在实际工作中还有许多具体问题亟待两岸有关部门加强沟通磋商解决。而且，对于两岸的高校合作办学来说，相应的政策法规、人才培养的质量保障体系等方面也仍有待完善。大陆地区虽己出台了一些对外高校合作办学的政策法规，却不适合两岸间高校合作办学的具体运作；台湾地区在政策上对两岸高校合作办学未给予支持，对于招收大陆学生也未做出正面肯定。

因此，为了两岸间高校合作办学的深入发展，大陆方面需积极制定两岸高校合作办学条例或更具体的实施办法，对合作双方权益、高校合作办学质量，实际工作中的具体操作上进行明确规定，包括合作双方的关系，如法律关系、财务关系等；台湾地区则应尽快制定出鼓励两岸发展高校合作办学的政策或措施。若条件许可，两岸则可以共同商讨制定有利于彼此发展的政策法规，以加强学生权益的法律保护、教育投资者的保护、知识产权保护等。

（三）两岸共同设立教育评估体系，建立常规的教学质量检查制度。

可参照借鉴发达国家，构建一套完备的质量评估体系以保证高校合作办学的质量和学生的素质。诸如：美国的ACICS——民间高等教育质量评估联盟，主要采取明访和暗访两种方式对不符合办学标准的高校立即取缔跨国办学资格；澳大利亚专门制定由学生对高校合作办学质量评估的方法，对教材、教学方法、教学效果等内容分门别类地进行进检查；英国专门颁布了《高等教育境外高校合作办学实施准则》，特别强调办学水平和办学质量，并对有关高校合作办学活动进行质量抽查等。

此外，还应实行内外部双重质量管理机制。外部质量保障体系包括中央和地方政府部门、社会一些机构组织共同参与管理；内部质量保障体系指高等院校内部对高等院校各方面所进行的监管。评估体系和质量保障机制不但要顾及总体上的战略规划与改革、行政管理等方面，还应兼顾学校教师和学生的管理、专业和课程设置、实施、评价，以及学生学习成果的评鉴等方面，尽量做到全面、细致，确保高校合作办学的高质量，以此来确保两岸高校合作办学的可持续发展，能够真正实现“弥补、促进、提高”的办学目的。[6]

（四）充分发挥地方政府的主动性，鼓励高校在两岸设立分校

目前，两岸高校间的合作办学大都是民间自发进行，如能获得当地政府的有力支持，制定相应的政策法规来调节与规范，并提供必要的资金资助，这对保障两岸高校合作办学的顺利运行有重要意义。以福建省为例：

从1985年成为大陆第一个招收台湾学生的省份以来，福建对台教育交流合作一直走在大陆各省市之前。福建政府不仅专门出台了《福建省教育厅关于推进闽台合作办学的几点意见》[12]；还在实践中积极推动两岸高校校际及教育协会间的合作。目前，福建已推动30所高职院校与台湾33所高校签订了72项合作协议书，成立了海峡两岸职业教育交流合作中心，启动了两岸教育合作试验园区、两岸职业教育师资培训基地和两岸职业教育教学资源基地的建设。[13]

坐落在福州地区大学新校区的两岸教育合作试验园，以吸引两岸高水平的大学在福建省联合办学为目的，既可以开展各层次学历教育，也可合作办学创办二级学院，或者设学分班。福建省政府还无偿划拨合作办学用地并允许第三方投资建设，实行民办教育运行机制，办学主体可以自主调整设置和单列招生计划。为鼓励台湾高校优秀教师赴大陆讲学，福建省政府还在“优秀人才计划”上给予政策倾斜，安排专项经费，对合作项目的人才引进，重大科技项目、实验室建设等给予经费支持。[14]

此外，在原有“校校”联合基础上，福建省还推行了“校校企”闽台高职人才的联合培养项目。[5]福建信息职业技术学院等11所高职院校、15所台湾高校与50家大陆台资企业，在产业发展急需的28个专业开展高校合作办学。在此基础上，福建省还将再组建10个左右区域性行业职教集团，并计划建立校企合作激励和保障机制，对支付职业院校学生实习报酬、购买保险或者为职业院校提供实训设备的企业实行税收减免等优惠政策。

分校的建立不仅有利于大学自身的发展，对两岸高等教育的共同发展也将起重要作用。两岸都有知名大学和丰富的高等教育资源：台湾地区的台湾大学、政治大学、淡江大学等;大陆地区的北京大学、清华大学、中国人民大学、复旦大学等。两岸的高等院校可充分利用双方的优势资源，包括优势专业、生源、师资、设备、社会环境等，充分发挥各自的自主性和创新性，开设特色专业或适合于当地社会经济发展需要的专业，灵活开展具有本土特色和适宜本土发展的课程体系，培养出服务于当地经济的应用型高级人才。

“合作竞争、互补互利、共创多赢”是两岸教育交流的重要原则之一。两岸教育政策应从服务的观念出发，全方位从学生（学历互认）、教师（双师制度）、课程（学分互认）、研究（建立长期的研究交流平台）等进行两岸教育合作。[15]为此，两岸应努力加强沟通和对话，尽速互相承认学历与招收学生；消除彼此的隔阂，在“对等承认”、“学术认定”的原则下修订两岸合作办学的立法，以此寻求两岸最大利益与两岸合作办学更宽广的空间；并在合作办学中增进两岸学子文化、思想的交流，缩小政治分歧，增进对中华文化的认同。[16]

注释

[1]庄威.两岸交流升温高校合作办学专门规定亟待出台

[EB/OL].2010-11-18[2010-11-25].

[2]海峡两岸已有400多所高校签署校际交流合作协议

[EB/OL].2009-05-17[2010-11-30].

/27824/2009/05/17/2225s2512344.htm.

[3]中外高校合作办学基本情况[EB/OL].2006-03-23[2010-11-25].

/school_496/20060323/t20060323_71779.shtml.

[4] [EB/OL].2010-09-03[2010-11-25].

/fzwb/20100903/.

[5]闽台“校校企”联合培养人才就业率有望超九成[EB/OL].2010-03-35[2010-11-25]. /edu/edu-zcdt/news/2010/03-25/2188657.shtm.

[6] 王剑波.跨国高等教育与中外高校合作办学[M].山东：山东教育出版社,2005.