房产税政策绩效评价

房产税政策绩效评价

第一节 政策监测

问卷调查法

自2011年1月28日上海、重庆两市启动个人住房房产税改革试点工作至今已逾两年。截至2011 年年底，重庆市主城区房产税应税住房共计8 563套，合计征收税款1亿元，征收率在99%以上。2012 年合计征收税款1.4 亿元，征收率达到96.8%。虽然政府承诺将房产税收入全部用于保障房建设，但从总量来看房产税收入总额比较少，其作用“杯水车薪”。同时，对于调控房价，房产税对人们心理预期的影响也在逐步减弱，虽然在政策开始实施的2011年重庆市房价同比呈下降趋势，但至2012年，同比房价开始呈上涨趋势，至2013 年3 月房价上涨幅度增大。综观试点两年多的情况，虽然重庆市房产税试点的征收率很高，但政策效果比较有限。与此同时，我们必须思考的问题是如此高征收率是如何实现的，在此过程中是否付出了高昂的征收成本和纳税成本，征纳双方的政策反应和行为对策如何？为了客观真实地反映房产税试点政策对征纳双方的行为影响，我们对重庆市渝北区进行了实地调研，期望调研成果为政府部门完善相关政策提供借鉴。

一、基层税务部门在执行试点政策中遇到的现实困难

（一）当前税收征管模式不适应于对存量房产征税

当前，我国税收征管模式的特点是“自行申报，集中征收”，这种模式比较适合我国长期以来以间接税为主体税种的税制结构和以企业为纳税主体的税收管理现状，但对于房产税直接从居民手中征税，在当前纳税遵从度和个人信用度不高，居民没有直接缴税习惯的纳税文化环境中，具有较大的困难。在交易环节，对于新购和二手房交易中的高档住宅征税，税务机关可以与国土、房管部门携手在领取房屋产权证的环节进行监控，通过将缴纳税款与办理产权证书形成统一链条的方式进行控管。在保有环节，对于存量住宅征税难度就相对要大，仅靠广播、电视、报纸等媒体的宣传力度是不够的，需要“点对点”地通知到房屋业主本人。在2011 年全市未缴纳房产税税款的21 户中，其中9 户是因为无法取得联系。2012 年北部新区未征税款的40 户中，有1/3 户数也是因为联系不上。联系不上的主要原因有：物业管理公司提供的联系地址或国土房管部门登记的纳税人身份证上所采集的住址信息，与纳税人当前的实际居住地、工作所在地不同，加上

电话变更，个别纳税人长年在国外或长期不在重庆，导致税务部门无法与纳税人取得联系。

（二）征税成本较高，征管能力不足

在重庆市房产税试点的征管工作中，税务机关采用了特别征管措施，举全局之力，从局领导到税务征管员自上而下实行责任包干制，专户专管，包干到户，责任到人，全方位开展“保姆式”的纳税服务，尽最大努力劝说纳税人按时缴税。重庆市房产税试点2011 年和2012 年两年高达99%和97% 的征收率的背后是巨大的行政成本。目前，重庆市主要对存量独栋别墅征税，如果扩大房产税征收范围到全部存量住宅，将来从试点城市扩大至全国，即便房屋信息系统能够顺利实现全国联网，在目前我国普遍纳税遵从度不高，偷逃税惩罚力度不够，纳税人信用体系不健全的社会大环境中，税务机关如果还是依靠“人海”战术，征管能力将面临严峻的现实考验。

（三）对拒不申报纳税的纳税人，采取强制执行措施存在法律空白 从法律层面看，对拒缴纳税人强制执行是保障税收应收尽收的关键。我国《税收征管法》在第三十八条至第四十条规定对不履行纳税义务的纳税人可以采取保全措施和强制执行措施，然而，其客体仅限于从事生产、经营的纳税人，并未包括个人纳税人。对拒缴个人住房房产税的居民，税务机关缺乏上位法的支持，不能从个人存款中扣缴税款、滞纳金及罚款，更不能像西方国家那样对应税房屋进行拍卖和变现。在既有的法律体系下，税务机关对拒缴纳税人不能依法处理，只能“晓之以理，动之以情。”这也是导致税务机关不得不投入巨大力量，征收成本高昂的重要原因之一。

二、纳税人对试点政策提出的主要问题

（一）纳税人认为对个人住宅征税法理上存在问题

重庆市房产税的应税对象是独栋别墅和高档住宅，纳税主体大部分为商业人士，法律意识较高，认为重庆市对个人征收房产税在法理上存在若干问题：一是从产权制度上，住宅的土地所有权归国家，纳税人只有若干年的土地使用权，而土地使用金已经包含在房价中向国家交付了，不应再重复纳税；二是从法律程序上，《房产税暂行条例》是全国人大授权国务院制定，而国务院授权重庆市征收个人住房房产税属于二次授权，违反《立法法》的相关规定；三是从实体法内容

上，《房产税暂行条例》作为行政法规，明确规定居民非营业用房暂免征税，而重庆市个人住房房产税试点的依据《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》和《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》，两者从法律层面上属于地方规章，造成下位法违反了上位法的规定。虽然这些意见在法理上还值得推敲，但如果房产税试点进一步铺开，现行房产税的法律体系建设的确还有待完善。

（二）政策制定不够缜密，造成税负不公

重庆市个人住房房产税的政策规定，征税依据为购房时的原始交易价格;按照交易单价核定三档税率为0.5%、1% 和1.2%；按户减免，每个家庭减免180平方米或100平方米。这些政策规定造成了税负不公的多种情况，比较突出的有如下几种：

1、“同房不同税”的问题。同一小区同户型的两套住宅，因为交易时间不同，交易单价不同，使得税率档次不同，税负差别明显，也许成交单价只有几十元或上百元的差别，税率和税负可能增加一倍。

2、独栋别墅的税负明显低于高档住宅。按照市场公允价格，独栋别墅的单位价格应高于高档住宅（如花园洋房）；按照占用资源，独栋别墅的占地面积普遍都要大于高档住宅，但是现实中却是独栋别墅的税负低于高档住宅。原因如下：一是交易单价较低。独栋别墅大部分为存量房，70%的独栋别墅交易时间在2009 年重庆市房价普遍上涨以前，交易单价不高；二是根据原始单价核定的税率较低，多为0.5%；三是减免面积较大。独栋别墅的减免面积为180 平方米，大于新购高档住宅的减免面积100平方米。比如，某纳税人为一花园洋房业主，其拒绝缴税的原因就是因为该纳税人住宅的应税税率为1.2%，而同一个小区的别墅，税率按照原始交易价格核定为0.5%，应纳税额仅为花园洋房的1/4。

3、税负没有随房屋的市场价值升降变化。按照原始交易价格确定税率和税额，房屋无论转手多少次，价格无论高于还是低于原始交易价格，税额均为按照原始交易价格为计税依据的固定数额，房屋溢价没有纳税，而房屋跌价也没有减少税负。这样，不论房价涨或跌，都会造成不公平。

4、精装房的核定税率不合理。根据重庆市的政策规定，精装房税率先按照房屋总价核定税率，再按照总价减去总价 15%～20% 的比例（视同装修费用）

作为计税依据，计算应纳税额。这就使得精装房的核定税率偏高，从而税负也偏高。比如，某处房屋因为是购置的开发商的样板房，装修费达到总价的30%，远高于扣除标准。因此，该户纳税人拒缴税款的原因就是对精装房核定税率的方法和费用扣除的标准存有异议。

5、按户减免，产生人均税负的差异较大。重庆试点政策规定，独栋别墅可以享受一次按户减免180平方米，花园洋房按户减免100平方米的政策。这种按户减免的政策，使得价格和结构相同的住宅，成员多的家庭与成员少的家庭人均税负很不均衡。比如同价同房型的两个应税家庭，A 户为6口人，B户为3口人，却同样按照高档住宅的扣除标准100平方米的面积扣除，虽然两户承担的税负完全相同，但是人均税负A 户却是B 户的 1/2。

（三）政策执行的滞后引起纳税人的争议

2012 年，重庆市在房产税征管过程中出现了“类独栋别墅”的问题。对2011年税务机关没有征税的部分联排别墅，2012 年国土房管部门根据房屋性质把部分房屋重新鉴别为“类独栋别墅”，税务部门把它们纳入了应税房屋的范围，而本区域存在的同类房屋，因为国土房管部门尚未鉴别到，就没有被纳入应税房屋征收范围，这种政策执行中的滞后，使得纳税人不理解，从而存在争议。

（四）征收方式相对滞后，纳税人缴税不够方便

当前，个人住房房产税的缴纳方式主要是自行申报和流动纳税服务车，不允许采取网上申报、电话申报和银行扣款，让一些纳税人感觉很不方便，部分纳税人因为工作繁忙，出现非主观因素拖延缴税的情况。

（五）对经济能力脆弱的纳税人，尚无相应的救济政策个别应税房屋房主已经去世，其继承人无重要经济来源，当前出台的房产税试点政策尚未充分考虑这部分纳税人的特殊情况，缺乏相应的救济减免措施，导致部分纳税人家庭出现经济困难。

三、政策建议

房产税的改革既是一个经济问题，同时也是一个政治问题和社会问题。随着市场经济的发展，我国纳税人的法律意识相较过去明显增强。个人住房房产税的改革试点与纳税人自身权益直接关，推出试点政策更需要完备的法律体系和完善

的政策措施作为支撑，做到充分尊重纳税人权益。根据税务部门在征管过程中遇到的问题和纳税人反应的情况，我们提出如下几点建议：

第一，目前，在房产税试点的法理上存在一定的争议，部分学者和纳税人认为存在下位法与上位法之间的矛盾。《房产税暂行条例》规定居民营业用房暂免征税，以地方规章的形式推出对个人住房征税的规定在内容上不符合下位法应遵循上位法的原则。另一部分积极推进房产税改革的学者和官员则认为，改革是“摸着石头过河”，要允许在个别地方先试先行，然后总结经验教训再大范围推广，如果拘泥于法理原则，则房产税试点改革很难推出。根据各方意见和调研情况，我们建议，房产税改革应该分为三个阶段：第一阶段，选择特别有代表性的地区按照几种模式进行试点是有必要的；第二阶段，在选择3～4 个城市试点之后，尽快总结经验推动房产税的人大立法，规范房产税的法律制度；第三阶段，给地方充分的税权空间。由于房产税很有潜力成为地方的主体税种，所以在中央整体决策布局下，具体的实施细则应由地方政府设计。比如中央决定房产税税率幅度范围，由地方根据实际情况确定具体税率和相应的减免政策。

第二，如前所述，目前我国的税收征管模式尚不能完全适应对个人直接征收房产税。如果征税范围扩大，税务机关的征管工作就难免“捉襟见肘”。因此，我们建议在推进房产税改革的同时，应营造纳税人直接缴税的文化环境，并逐步完善适合房产税征收的现代税收征管模式。

第三，《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》和《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》在2011 年出台时较为仓促，在具体规定上存在较多漏洞，最令纳税人诟病的是按原始交易价格为计税依据造成税负不公。因此，我们建议应尽快健全我国房地产评估系统，设立有一定独立性的住房评估机构定期评估应税房产价值，并以此为依据课征房产税。

第四，尽快建立全国住房信息系统，实施财产登记制度。相关部门在制定政策时应与税务部门随时信息沟通，以保证政策的稳定性。

第五，对于纳税人拒不申报纳税的问题，我们建议应尽快启动《税收征管法》的修订工作，增加对拒绝纳税的居民纳税人强制执行措施的相应条款，使税务机关征收房产税时能够有法可依，对纳税人违法必究。

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