程文浩卢大鹏：中国财政供养的规模及影响变量

程文浩、卢大鹏：中国财政供养的规模及影响变量

中国财政供养的规模及影响变量——基于十年机构改革的经验

摘要：财政供养人员是政府的行政之基，其规模大小直接影响政府效能与社会和谐。1998年以来的政府机构改革，有效地抑制了财政供养规模的膨胀，中国当前的财政供养规模总体上处于安全水平、受控状态，但在优化财政供养人员的结构与功能方面仍然面临巨大挑战。中国的财政供养问题绝非是一个孤立的问题，而是与更深层的政府体制改革息息相关。财政供养问题其实是中国政府体制改革的一个缩影，政府体制很多深层次的问题都会在财政供养问题中得到集中反映，而财政供养存在的各种现实问题，也只有通过政府体制改革才能够从根本上解决。

关键词：财政供养；机构改革；政府规模

作者程文浩，清华大学公共管理学院副教授（北京100084）；卢大鹏，清华大学公共管理学院博士（北京100084）。

*本文获得国家自然科学基金项目“中国地方政府间竞争与治理机制研究”（项目编号70573058）和北京市哲学社会科学项目“北京市财政供养人员合理规模研究”（项目编号06Aa KD0006）资助。

在任何国家，政府要想有效地治理国家、经济和社会，并向社会提供基本的公共物品和公共服务，都必须用自身的财政资金供养相当数量的公务员、军队、警察、教师等人员。因此，财政供养人员堪称是政府的行政之基。

然而，财政供养人员规模究竟应维持在何种水平才是合理的和适度的，这一直是困扰各国政府的一个理论和现实难题。中国正处于快速的经济社会发展时期，又在经历着经济体制转型的重大转变，同样需要供养大量人员来履行政府的管理、监管和服务职能。那么，中国当前的财政供养规模是否合理，与我国的国力是否相称？这个问题一直为社会各界所广泛关注。①

财政供养问题不仅引起了社会的广泛关注，而且也引起了学术界的激烈争论。一些人士对中国的财政供养规模进行了古今比较，认为中国当前的财政供养率同历史各个时期相比都显得过高，并由此得出“当前中国的机构臃肿和

人员膨胀已到了极限”、“急需下大力气精简人员和机构”等结论。②也有一些学者借助“财政供养率”等指标，将中国与发达国家相比，财政供养规模不是偏大而是偏小，认为中国财政供养问题当前的主要矛盾是公务员的比例和结构不合理，从而导致“结构性过剩”和“运行性过剩”。③

优化中国的财政供养人员规模和结构，是中国政府面临的一项艰巨和长期的任务。改革开放以来，中国一直在探索实现合理财政供养规模的途径，并先后于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行了五次大规模的机构改革，力图压缩财政供养人员规模并优化其结构。在这五次机构改革中，1998年的改革由于精简力度最大而广受世人关注。通过这次改革，国务院的组成部门由40个减为29个，机关人员由312万人减为116万人，压缩了一半；省级政府工作机构由平均55个减少为40个，平均减少20%；人员平均精简47%，共减编714万人。①2003年，中国又推进了以转变政府职能为核心的新一轮机构改革，明确提出政府职能应集中于“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面。2003年，国务院进一步压缩了组成部门，地方也对政府机构和事业单位进行了相应改革。

中国在努力推进政府机构改革的同时，还积极推进事业单位机构改革。1996年，国家颁布了《关于事业单位机构改革若干问题的意见》，提出了“政事分开、推进事业单位社会化的方向”这一事业单位机构改革的指导思想。1998年，国家制定和实施了《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《事业单位登记管理暂行条例》，并对科研、教育、卫生等事业单位进行了分类改革。2000年，国家制定《关于加快事业单位人事制度改革的意见》，全面启动了事业单位人事制度改革。2004年，我国推行事业单位分类改革，力图将大部分事业单位转为非政府非营利的社会服务机构、市场中介组织或企业。②

1998年以来的政府机构改革和事业单位机构改革奠定了中国公共部门改革的方向，并且在压缩财政供养规模、优化财政供养结构等方面发挥了积极的作用。那么，经过机构改革，中国财政供养规模究竟发生了哪些明显的变化？当前的财政供养规模是否合理？今后又有哪些发展趋势？这些都是我们在评价十年机构改革的总体成效时所必须回答的问题。本文并不仅仅是为了通过实证研究来止息有关中国财政供养规模“过大”、“过小”的争论，而是希望能够以小见大，通过财政供养这一特殊视角折射出中国政府体制改革这一更为宏大的命题。

一、中国财政供养规模的分析路径

与财政供养相关的概念极其繁多。为了统一口径，在开展实证研究之前，我们首先要厘清财政供养人员和财政供养率这两个最重要的概念。

（一）基础概念的界定

所谓财政供养人员，通常是指由财政来支付个人收入以及办公费用的人员（不含优抚人员）。③在中国，财政供养人员有狭义与广义之分。狭义的财政供养人员主要由三部分组成：（1）

党政干部，主要供职于党委、人大、政府、政法机关、政协、民主党派及群众团体等公共机构；（2）各类事业单位人员，供职于教育、科研、卫生等诸多领域；（3）党政群机关和事业单位的离退长休人员。①广义的财政供养人员除了包括上述三类人员之外，还包括军队。本文主要采用狭义的财政供养人员定义。②

财政供养人员这个概念还直接派生出另一个重要概念，

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