现行农村土地制度的探讨与思考

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现行农村土地制度的探讨与思考

何传新经济管理教研部副教授

[教学目的要求]通过对农村土地产权制度的内涵及历史沿革和农村土地产权制度存在的主要问题的分析，探讨进一步完善农村土地征地的途径。

[中心内容]党的十一届三中全会以后，人民公社体制解体，我国农民土地产权制度发生了深刻的变革。形成了农村集体土地所有权与使用权分离，承包责任制虽然较好的解决了人民公社制度下普遍存在的吃大锅饭的问题，带来了农业生产率的巨大提高。但目前这种农村土地制度的改革是缺乏成熟的理论准备与系统的政策设计情况下进行的，所以我国现行农村土地产权制度还是不够完善，严重影响了当前经济的发展。为此，党的十六届四中全会指出：土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。 [教学重点与难点]1、农村土地产权制度的内涵及历史沿革；2、农村土地产权制度存在的主要问题；3、进一步完善农村土地征地的途径。 [导语]

三农问题是制约我国国民经济发展的重要问题。农村土地产权制度作为我党在农村的基本政策，它的贯彻落实直接关系到“三农”问题的解决程度。我国目前实行的土地制度仍然存在着许多与市场经济不相适应的成分。为此，“进一步完善农村土地制度”，是我们当前工

作的重点。 [正文]

一、农村土地产权制度的内涵及历史沿革???????? ????（一）农村土地产权制度的内涵 1、制度：

人与人之间结成的社会关系的总和。

《辞海》：要求成员共同遵守的，按一定程序办事的规程；例：工作制度

在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系；例：社会主义制度

旧指政治上的规模法度；例：

农村土地制度：是指人们在一定的社会经济条件下的农村土地关系的总和。是农村土地应用、利用、使用管理等方面的制度和规定。

广义：农村土地所有（产权）制度、土地使用（经营）制度、土地流转制度、土地金融制度、土地税收制度；

狭义：农村土地所有（产权）制度、土地使用（经营）制度、农村土地所有制度（产权制度）

产权：产权就是财产权利，它是一组权利，包括财产的所有权、使用权、收益权和处置权等

产权制度：关于产权的界定、运营和保护等一系列体制和法律规定的总称。

农村土地产权：指以农村土地所有权为基础、以土地使用权为核心的一切关于农村土地财产权利的总和。

农村土地所有（产权）制度：指构建农村土地产权结构和产权关系的制度安排，它是关于农村土地产权的权能分割、界定及归属的经济法律关系的总和。它主要解决各项土地权利如何在不同经济利益主体之间分配的问题。即：归谁所有

农村土地使用（经营）制度农业经营形式

它是关于土地使用（经营）的经济法律关系的总和。主要解决土地由谁使用、经营和如何使用、经营的问题

所谓农村土地产权是指以农村土地所有权为基础、以土地使用权为核心的一切关于土地财产的权利的总和。它包括土地所有权、使用权、收益权、处分权等。

????农村土地产权制度是指构建土地产权结构和产权关系的制度安排，它是关于土地产权的权能分割、界定及归属的经济法律关系的总和。作为一种制度安排,其内涵可包括以下是指以农村土地所有权为基础、以土地使用权为核心的一切关于土地财产的权利的总和。它包括土地所有权、使用权、收益权、处分权等。

????农村土地产权制度是指构建土地产权结构和产权关系的制度安排，它是关于土地产权的权能分割、界定及归属的经济法律关系的总和。作为一种制度安排,其内涵可包括以下内容：?1、产权结构,包括各种权利的职能及配置；2、产权关系,?通过土地财产权利可反映人与人之间的财产关系；?3、国家对土地产权制度安排的认可和法律支持；4、国家对农村土地产权的管理与调控。

????在我国现行农村土地产权制度中,?土地所有权和土地使用权构成农村土地产权制度的主要内容,?农村中土地产权问题和产权制度建设是与土地所有权和土地使用权紧密联系在一起的。?土地所有权是农村土地产权制度的基础,?其它一切权利是围绕着土地所有权分布的。所有权是指对财产进行实际支配、控制的权利。它是以对土地的占有为前提的，是实现使用和处分权能的基础。土地使用权是土地使用者使用土地的权利,?在我国目前农村主要表现为农村土地的承包经营权,?包括在一定年限内使用、收益和有限处分的权利。但土地使用权的获得并不是无偿的,它需要通过与土地所有者签定合同,履行职责,?完成针对土地所规定的义务（如交纳承包费或粮食及一定税

费等）。财产使用权多由财产所有者行使，但也可以转让；同时，财产占有者既可直接从事利用，也可以转让使用权。非财产所有者对财产的使用也有合法与非法之分。土地处分权和土地收益权是土地所有权和土地使用权（土地使用权包含部分处分权）的分权利,?其中土地处分权又包括出租权、抵押权、转让权等。处分权是指转让财产的权力，包括出售、租赁、赠送、馈赠、抵押等更次一级的权利。它通常由财产所有者行使，在某些情况下可由所有者委托他人行使。处分权是所有权的最基本的权能，它决定财产的命运，决定财产的归属，因而是所有权的核心。收益权指获取财产被利用后产生的利益的权利，例如利用土地生产的农作物、建设房屋的居住享受。凭借收益权，财产的使用者对最终成果拥有分享的要求。

????根据以上分析,?我们知道其实土地所有权和土地使用权都是与土地所有者和土地使用者相关的权利。所有权、使用权、收益权、处分权四种权利，构成了土地产权的结构。如果说所有权是一级权利，则使用、收益、处分等权利是二级权利，开发权或出售、租赁、赠送等权利是三级权利。产权的所有者总是通过这种权能的分离和回复不断实现其财产的所有。由所有权的等级构造，我们可以看出所有权作为一级产权对其他二级产权的主宰性。 ????2、农村土地产权制度的特征

????农村土地产权制度是市场经济条件下合理配置土地产权的法律规定,作为规定具有限制和约束人们占有、使用土地等行为的能力。 ??? 农村土地产权制度是以所有权为基础、使用权为核心的产权形态。土地所有权和土地使用权是农村土地产权制度的重要内容。 ????农村土地产权的各项权能是可以分解的。由于土地产权可以分为所有权、使用权、收益权、转让权、租赁权等多种,相应其产权主体可以相同,也可以不同。

????农村土地产权制度具有提高产权效益的内在机制。任何一种制

度,?在市场产权配置过程中都应该有利于最大限度地降低交易费用,?增加收益,提高交易效益；?这也是我们进行农村土地产权制度建设、完善和改进农村土地产权制度的依据和动力。

????权利与义务是对应的。不同的产权权能类型,?对应着不同的权利和义务,?在落实和保障有关产权主体权利的同时,各产权主体也应承担相应的义务,这有利于保证农村土地产权制度的正常运转。 ????（二）我国农村土地产权制度的历史变迁

建国以来,我国农村土地制度的改革从未停止,但真正称得上产权制度变革的只有三次，形成了不同的土地产权结构：

1、单一的土地私有产权结构----个体农户制

第一次农村土地产权制度改革发生在建国后不久,其标志是中央人民政府于?1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》。经过艰苦卓绝的革命斗争，我们共产党推翻了封建制度，建立了新中国。为实现共产党提出的“耕者有其田”的承诺，首先颁布了土地改革法。?它在总结当时已经完成或基本完成土地改革的地区经验基础上明确指出，土地改革的基本目的是：“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”该法规定：“所有没收或征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外”，均“统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。对地主亦分给同样的一份，使地主也能依靠自己的劳动维持生活并在劳动中改造自己。”土地分配方法：以乡、行政村为单位，在原耕地的基础上，安土地数量、质量及其位置远近，采取抽补调整的办法安人口平均分配。到1952年底，土地改革的完成，结束了我国2000多年的封建地主土地所有制，实现了“耕者有其田”的农民土地所有制。这种农民土地所有制是一种集所有权、使用权、收益权、处置权于一体的“单一产权结构”。其产权边界是清晰的，使农民获得了比较完整

的排他性产权。它有两大特色，一是废除了封建土地所有制，二是对分配给农民的土地,其产权归属是农民个体,?从而形成了农民的土地所有制。成绩：农民取得了使用权，实现了收益权的独享，激发了农民生产经营的积极性。1952年农业总产值递增14。1%，粮食总产量年递增13。1%，棉花总产量年递增43。2%。

2、土地产权高度集中与统一的产权结构----初级社、人民公社。第二次农村土地产权制度改革贯穿于50年代。这一改革的目的是把农民个体土地所有制变为劳动群众集体土地所有制。1951年12月，中共中央起草了《关于农业生产互助合作的决议》。先是组织了以农民个体经济为基础的农业生产互助组。土地改革后的农民，受生产资料和劳动手段的限制，农户之间自发地形成了互助组，这种简单劳动协作形式，只是典型的互相帮忙，并没有改变农民土地的所有权、使用权，生产资料仍然私有，它并未对资产产权产生实质性影响。但互助组体现了集中劳动和分工协作的某些优越性。1953年底，中央发出了《中国共产党中央委员会关于发展农业生产互助合作的决议》。初级农业生产合作社产权制度，初级社，即在承认土地私有权的前提下，农民以土地、农具等生产资料入股，社员集体生产劳动、民主管理，收入扣除费用、税金，提取公积金、公益金后，按劳分配和按股分红相结合。此时土地私有制度没有变化，但土地使用权由个人使用转化为联户集体共同使用。实现了所有权与使用权初级分离，收益权、处置权在合作社与农户分割。收益权，农户按股分红，但必须在作出必须的扣除；处置权，合作社统一支配使用土地，但农户保留了退社的自由，在退社时退回土地。这种产权潜伏或暴露出一些问题和矛盾，如土地资产实物形态上的权益关系与集中统一使用之间的矛盾；劳动计量与监督难度增加，激励减退；管理水平与农业生产经营复杂性对管理的要求不相适应等。1956年我国开始了大规模的高级农业生产合作社建设。到年底，参加高级合作社的农户就达一亿多户，占全国

农户总数的88%。全国大多数农民未曾加入初级社便直接进入了高级社，原准备15年完成的制度变迁，仅用了三、四年的时间就完成了。：农民私有、联户统一经营使用的土地制度----联户所有集体统一经营的土地制度高级农业生产合作社是以公有、集中统一经营为特征的产权结构类型和产权组织类型，社员除保留自留地（占土地的5%）的使用权外，土地及其他所有资产都实现了集体化。在这一产权结构下，私有产权基本消失，各项资产的所有权、使用权、收益权、处置权均归集体（当然这些产权也不是十分完整，往往受到来自政府的行政干预或侵蚀）。人民公社时期：1958年，毛泽东的“还是人民公社好”的英明论断，确立了人民公社在农村政策和体制改革中的地位。1958年8月上旬，毛泽东赴河北、河南、山东等地视察工作，多次与当地的负责同志谈到“小社”并“大社”的问题。许多当地的负责同志在汇报工作情况时也都强调办“大社”的优越性和迫切性。在河南，当地方领导汇报他们对“大社”的名称没有使用“共产主义公社”而用“人民公社”的原因时，毛泽东说：“看来‘人民公社’是一个好名字，包括工农兵学商，管理生产，管理生活，管理政权。‘人民公社’前面可以加上地名，或者加上群众喜欢的名字”。他还对“人民公社”的特点作了概括，“一曰大，二曰公”。在山东视察工作时，当地负责人请示“大社”叫什么名称时，毛泽东说：“还是叫人民公社好，它的好处是，可以把工、农、商、学、兵合在一起，便于领导”。这些消息见报后，全国各地纷纷效仿。“人民公社好！”“人民公社万岁！”在60年代之后成为巩固农村社会主义所有制和基层无产阶级政权的典型口号。(?农民私有的土地无偿转归集体合作社所有，耕畜、大型农具协商有偿转让为集体所有。

?特点：一大二公。一大，规模大，一社5000户，30000人；二公：公有化程度高，土地、生产资料全部公有。入社农民所隐含的土地资产处置权不存在了，形成了高度集权的、由人民公社拥有的公有产权。

后来，经过多年的实践，计划经济时期的公社统一经营、统一下达任务、统一组织生产，统一销售农产品，这种大而全的产权组织形式既不符合作业空间分散、生产周期长、作业质量难以度量的农业生产特点，更脱离了农业生产手段仍然十分落后的现实，平均主义、大锅饭现象非常严重。62年9月中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例修正案》，对农村人民公社制度的产权结构、产权关系及产权组织形式均作了调整。这种调整的直接成果便是“三级所有，队为基础”体制的确立。即将原先的公社所有，改为以生产队为基础的公社、生产大队、生产队三级所有；生产队成为土地等资产的主要所有者，是独立核算、自负盈亏的基本经济单位；生产队拥有了生产队范围内的土地的所有权。这种农地产权制度安排比人民公社建立初期的制度安排合理了一些，但并未发生实质性的变化，仍然违背生产关系一定适合生产力发展的规律和农业生产特点。严重影响了农业生产的发展和农民生活水平的提高，最终导致20年农村人民公社的解体。

3、以农地产权分离为主要特征的新型产权结构----土地承包制。

第三次农村土地产权制度改革开始于70年代末,于80?年代初全面完成。其核心是取消了人民公社三级所有制,?在全国范围内逐步建立了土地社区集体所有,农民家庭经营的责任制。70年代末安徽省和四川省有少部分村社的农民自发地把生产队的土地按户分包，搞起了家庭经营。有些地区经历了定额包干、联户到组、包产到户等多种责任制形式，但最终基本都是确立了“包干到户”这种产权形式。这种产权形式较好地实现了土地所有权与使用权的分离，收益权、处置权的分割，建立了“交够国家的（地税），留足集体的（租金或提留），剩下全是自己的”的新的收益分配关系。“包干到户”土地产权制度的基本内容是：土地的所有权仍归集体，农户具有了土地使用权，村集体合作经济组织或村民委员会、村民小组作为社区的代表，仍承担

着土地的某些统一经营或管理职能，主要包括承包合同中集体所承担义务的发行和集体权益的维护，农业公共设施的建造、管理和服务的供给，土地使用权的分配、监督和调整。从集产权于一身的集体经营到产权分离的包干到户，其产权制度变迁的意义是深刻的。这主要表现农户获得了相对独立的经济地位，成为最基本的农业经营单位。土地承包制使农民获得了土地的使用权和收益剩余索取权，同时农民可以拥有除土地以外的其他资产的个人所有权。

?4、土地承包责任制下的农村土地使用权的延长并有偿流转 ? 土地第一轮承包：1978年---1993年，15年内土地承包大多以3年为期限，三年一小调，五年一大调。

? 土地第二轮承包：中共中央、国务院于1993年11月下发了《关于当前农业和农村经济发展的若干措施》。《措施》指出：在原定的耕地承包到期后，再延长30年不变；开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的、承包期可以更长；提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法，允许土地使用权依法有偿转让；大部分农民转向非农产业并有稳定收入的地方，可以对承包土地做必要的调整，实行适度规模经营；乡村集体经济组织为农户提供统一服务，在提倡服务的过程中逐步增强集体经济的实力。十五届三中全会再次明确指出：要坚定不移地地贯彻土地承包再延长30年不变的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。同时，全会通过的《中共中央关于农业和农村工作重大问题的决定》中，突出了农户在双层经营体制中的主体地位。? 2003年《土地承包法》：《农村土地承包法》说，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、黄滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所

有权性质不变。承包地不得买卖。

关于土地承包经营权的保护，这部法律规定：承包期内，发包方不得收回承包土地。承包期内，承包方进入小城镇落户的，应按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻止承包方进行土地承包经营权流转。

? 对于承包期限，农村土地承包法规定，耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。 ? 二、?我国农地产制度存在的主要问题及其负面效应

（一）我国农村土地产权制度存在的主要问题

党的十一届三中全会以后，人民公社体制解体，我国农民土地产权制度发生了深刻的变革。形成了农村集体土地所有权与使用权分离，承包责任制虽然较好的解决了人民公社制度下普遍存在的吃大锅饭的问题，带来了农业生产率的巨大提高。但目前这种农村土地制度的改革是缺乏成熟的理论准备与系统的政策设计情况下进行的，所以我国现行农村土地产权制度还是不够完善，归纳起来有以下几个问题：

1、农地所有权不明晰。这表现在两个方面，其一是集体所

有权不明确。农村土地归集体所有，这在我国有关法律中均有规定，但在实际执行中却会遇到许多问题：（1）农村集体有乡、村、组三级，到底哪一级是集体土地所有权的主体并不明确。在不同的法律中集体所有们权主体也很不一致：在《宪法》中被笼统定为集体所有；在《民法通则》中被界定

油生产基地内的耕地；

B有良好的水利与水土保障设施的耕地，正在实施改造计划，以及可以改造的中、低产田；

C蔬菜生产基地； D农业科研教学试验田；

E国务院规定是划入农田的其他耕地。（2）保护措施

A禁止占用耕地建窑、建坟、擅自建房、挖沙、采石、开矿取土； B禁止占用基本农田发展林果业，挖塘养鱼； C禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地；

D禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖建田，侵占江河滩地； E其他复垦制度。

2003年国土资源部出台了新“五不准”：不准除法律规定的建设项目外的非农建设占用基本农田；不准以退耕还林、还草、还牧等为名，将原耕作条件良好的基本农田退耕；（退耕还林补助时间短，5—8年，以后怎么办）不准基本农田植树造林，发展林果业；不准以农业结构调整为名，在基本农田挖塘养鱼、搞畜牧养殖；不准在基本农田进行绿色通道、绿色隔离墙、带。

（3）严格执行基本农田占用审批制度 1）对国家建设用地的审批的政策依据

A占用农用地进行建设，涉及农用土地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，审批机关为国务院、省、自治区、直辖市人民政府。

B使用国有建设用地的审批：建设单位向有批准权的政府土地行政主管部门提出建设用地申请，审查后，报本级人民政府批准。应当以出让等有偿方式取得或依法以划拨方式取得土地

C乡镇村建设用地，坚持合理布局，节约土地的原则，在乡镇控

制指标内，按照建设规划进行用地。 2）国家实行征用土地审批制

征用基本农田、基本农田以外的耕地35公顷以上，其他土地70公顷以上的由国务院批准，其他被依法征用，由省级批准，报国务院备案。

征用土地，按照征用土地的原用途给予补偿。耕地补偿费：土地补偿费，安置补助费，地上附属物，青苗补偿费。土地补偿：前3年平均年产值的3-6倍，安置补助：农业人口安置2-3倍，最高10倍。其他土地，省参照征用耕地标准规定。国家建设临时使用土地的补偿，按临时使用土地合同约定支付土地补偿费

（三）改革土地征用制度，切实保障农民权益

目前土地征用与经济建设存在着矛盾。我们要按照保护农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序，正确处理好这一矛盾。

根据以上要求，我们从以下几方面入手解决土地征用问题。 1、强化土地利用规划约束和用途管制

各级人民政府都有自己的土地利用规划。这个规划是土地主管部门根据本单位实际做出的一定时期内的土地利用规划，由各级人民政府审议通过后颁布。

我们要严格执行土地利用规划，强化对建设用地总量的控制。无论是小城镇建设，还是开发区、民营园区等用地都要在规划范围之内运作，严禁超越规划乱占耕地，超规划圈用地，超规划用地数量占地。确需调整规划的要按法定程序进行，不得随意突破。法律规定了具体土地不同的用途，有农用地、建设用地、耕地、非耕地，从另一个方面，也限定了不同土地农民不同的使用权形式，强化用途管制，就是限定农民土地使用权、处置权。土地用途一旦确定，就要严格执行，严禁随意改作他用，更不准假借国家建设名义多征地，搞商业开发，

取得超额利润。严格区分公益性和经营性不同性质用地

公益性土地要提高征地补偿标准；经营性土地要进入土地交易市场，由市场决定价格。

2、严格控制征地规模

土地是农民最基本的生产资料，也是农民的生活保障。农民失去了土地，相应就失去了对土地的使用权和处置权。

我们要加强土地管理，合理利用土地，严格控制征地规模，切实保护耕地。保护农民对土地的使用权、经营权、处置权、可征可不征的尽量不征，可用可不用的尽量不用，必须征用的尽量少征少用。

A政府取得土地是为了公共目的，这是市场经济因素，这种做法我们应该借鉴。

B国家重点基础设施建设用地，也要节省土地，减少征地。 C城镇建设尽量盘活存量土地，控制城区盲目扩张

D农村小城镇建设，宅基地利用要控制数量，作好规划，避免盲目外扩，形成空壳村

E坚持占补平衡的原则，本年度、本地区土地总量平衡，没有条件开垦开垦耕地不能要求的，应当缴纳耕地开垦费。专款用于开垦新的耕地。

3、改进土地征用补偿方式

目前，征用农民土地补偿低，土地分配不合理，造成了土地乱占滥用。

农村集体土地转为建设用地的过程，应当是农民城市化、工业化成果的过程。加快城市化、工业化、征用土地，应当有利于农民而不是造成农民失地失业，应当有利于缩小城乡差距，而不是扩大差距。