05均等化视角下的农村基本公共服务设_省略_布局研究_以河南省镇平县农村为例_崔敏

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[基金项目]国家自然科学基金项目(40871077)

均等化视角下的农村基本公共服务设施布局研究

—以河南省镇平县农村为例

□ 崔 敏,蒋 伟

[摘 要]近年来,虽然农村经济得到了快速发展,但是农村基本公共服务设施的发展相对滞后、空间布局不合理等问题也不断涌现出来。应从公平性和效率性两个角度对农村基本公共服务设施空间布局进行适宜性评价,以此指导农村基本公共服务设施的布局实践,促进城乡基本公共服务设施的均等化发展。

[关键词]基本公共服务;均等化;适宜性评价;设施布局

[文章编号]1006-0022(2011)11-0018-06 [中图分类号]TU984 [文献标识码]A

Rural Public Service Layout for Urban-Rural Even Development: Zhenping Example/Cui Min, Jiang Wei

[Abstract] In recent years, rural economy has developed quickly but public service facilities lagged behind asnew problems emerge. At present farmers need more than provided service facilities. The paper studies evenpublic service facility development in central China. With Zhenping County as an example, it uses SPSSanalysis on evaluation of current facilities, GIS to evaluate fairness and efficiency. The results can be used toguide rural public service layout development.

[Key words] Basic public service, Evenness, Suitability, Facility layout

1研究背景

近年来,随着农村经济的不断发展,农村居民的生活方式、消费观念不断地向现代化方向转型,相应的问题也不断涌现出来,其中一个突出的问题就是政府提供的基本公共服务远不能满足农村居民日益增长的需求。基本公共服务设施是承载基本公共服务的重要载体,也是保障社会正常运转的重要组成部分[1]。合理的基本公共服务设施布局和体系,是实现和维护农村居民在公共服务方面的基本权利,特别是使困难群众和经济落后地区尽快享受到社会平均水平的基本公共服务的重要保障。科学、合理地进行农村基本公共服务设施布局,充分、有效地发挥公共设施的社会价值,对于合理分配资源、改善生态环境、维护社会秩序具有重大意义[2]。然而,当前在

我国村镇规划编制过程中,通常忽视了公共服务设施布局的合理性,很少考虑到公共设施的共建共享问题,也没有将公共设施的配置作为强制性指标纳入规划体系[3]。

本文正是在这种背景下,以基本公共服务均等化理念为指导,结合GIS技术研究农村基本公共服务设施的空间选址和布局优化,以期能够对相关规划的决策起到一定的借鉴意义。

2研究对象

本文以河南省镇平县为研究对象,镇平县为南阳市辖县,位于河南省西南部,总面积为1 490 km2,总人口为98.2万。全县辖3个街道、11个镇、8个乡、409个行政村和2 780个自然村。镇平县的山地、丘陵和平原

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各占1/3。其中,北部山区地形复杂,耕地较少,村庄规模偏小且分布较散乱,基础设施建设难度较大。

镇平县农村基本公共服务设施配置不够完善,除了村委会等行政办公类设施相对齐全以外,其他类型的基本公共服务设施配置率均比较低。

务设施已经达到了一个均等化的状态。

(2)相对不足型。此类乡镇包括石佛寺镇、晁陂镇、贾宋镇、高丘镇、张林乡和侯集镇,虽然其设施配置水平较为一般,但是其经济发展水平、城镇化水平和设施总量水平相对较高。造成设施配置水平不高的主要原因是人口增长较为迅速,设施总量跟不上人口快速增长所产生的大量需求。

(3)绝对不足型。此类乡镇包括二龙乡、王岗乡、老庄镇、马庄乡和柳泉铺乡等,其设施配置水平处于平均水平之下,经济发展水平、城镇化水平和设施总量水平均较低。人口的增长速度较为缓慢、经济发展水平落后和城镇化水平较低是此类乡镇设施配置水平低下的主要原因。3.3各乡镇基本公共服务设施配置水平存在差异的原因剖析通过深入剖析,笔者认为,除了政策问题、财政投入不足和历史基础等原因之外,社会经济发展不均衡,地形、人口、交通与区位的影响也是造成当前镇平县基本公共服务设施配置水平存在差异的重要原因。(1)社会经济发展不均衡。镇平县城乡之间、各乡镇之间社会经济发展水平参差不齐,县域内的经济发展呈现出以县城城关镇为中心,从中部向四周梯度扩散式的发展模式。中部地区各乡镇较其他地区乡镇经济更加发达,故基本公共服务设施配置水平也相对较高。

(2)地形条件的影响。农村基本公共服务设施的建设最终将体现在用地上,不同的地形条件会对服务设施的规划布局产生不同的影响,海拔高度较高的山区农村在服务设施用地布局和设施建设方面通常会遇到技术上的困难,为设施建设带来阻碍。镇平县北部主要是山地和丘陵地区,位于山地和丘陵地区的乡镇的基本公共服务设施配置水平明显低于位于中部和南部平原地区的乡镇。此外,坡度也是基本公共服务设施建设不可忽视的影响因素之一。

(3)人口因素的影响。镇平县各乡镇基本公共服务设施配置水平与人口密度呈现出负相关关系,人口密度高的地区,其基本公共服务设施配置水平往往较低。

(4)交通与区位的影响。镇平县各乡镇基本公共服务设施配置水平与交通和区位因素呈现出明显的正相关关系,交通条件较好和距离县城较近的地区,其基本公共服务设施配置水平往往较高。

表2 综合评分结果

乡镇城关镇石佛寺镇晁陂镇贾宋镇候集镇枣园镇杨营镇柳泉铺乡二龙乡王岗乡卢医镇遮山镇高丘镇曲屯镇老庄镇张林乡安子营彭营乡郭庄乡马庄乡

综合评分1.780.170.830.460.36-0.15-0.23-0.45-0.03-0.16-0.01-0.38-0.580.70-0.55-0.21-0.38-0.441.30-0.26

3镇平县各乡镇基本公共服务

设施空间配置水平评价

3.1因子分析

本文利用因子分析法[4]来研究镇平县各乡镇基本公共服务设施相关数据之间存在的联系与差别,从而为服务设施空间配置水平的评价提供依据。具体步骤为:首先,构建三级指标体系(表1);其次,运用统计分析软件SPSS16.0对指标体系原始数据作标准化处理,进而进行因子分析,得到各乡镇最后的评分及排序(表2)。

3.2各乡镇基本公共服务设施配置水平评价与分析

在研究综合评分结果的基础上,结合人口增长趋势和设施总量分布情况,可将各乡镇归纳为三种类型:(1)相对均匀型。此类乡镇包括郭庄乡和曲屯镇,其设施配置水平相对较高,虽然经济发展水平、城镇化水平和设施总量水平不高,但人口增长率较为平缓,设施的总量基本能够满足人口的需求。需要指出的是,这里的相对均匀是一种较低程度的均衡,并不是指这些乡镇的基本公共服

表1 评价指标体系

总体目标Y

一级指标y1—  基础设施       指标y2—  教育卫生       服务指标y3—  其他服务       指标

二级指标

X1— 自来水受益村比例(%)、X2— 通电话村比例(%)、X3— 千人公共厕所(座)

X4— 普通中学师生比、X5— 小学师生比、X6— 千人卫生机构床位数(张)、X7—千人卫生机构人员数(人)X8— 千人电影放映队个数(个)、X9— 千人文化服务中心数(个)、X10— 千人农贸市场数(个)

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4设施布局适宜性评价

针对镇平县农村基本公共服务设施的现状,农村基本公共服务设施进行说明。

地域的全覆盖,强调服务半径的最大化。在规划中远期,当农村社会经济发展到较高的水平、城乡基本公共服务设施发展更均衡时,指导农村基本

公共服务设施布局的首要原则就应该转变为效率优先,应强调优质水平地域的全覆盖,即发展优势地区实现优质设施的全覆盖,优势地区的服务设施辐射影响相对劣势地区。

从空间维度来说,距离镇区较近的农村居住社区,由于接近集镇或县城,各类服务设施配套相对比较齐全,随着该类地区居民收入水平的提高和闲暇时间的增多,居民对公共服务设施也将提出新的要求。该类地区的设施配套需要在原有的基础上对其规模、服务质量和服务环境进行改善,为居民提供更为优质的服务;对于距离集镇较远,交通不够便利,尚处于发展中的乡村地区,则应该加快各类最基本的公共服务设施的建设,以满足农村居民的基本生活需求。

基于上述分析,根据区位选址理论,镇平县农村基本公共服务设施布局适宜性的模型可以分为公平模型和效率模型两个子模型。

4.1基于公平原则的基本公共服务设施布局适宜性评价4.1.1评价因子的选择与分析

通过上述分析,确定适宜性评价模型的影响因子,主要包括:

(1)人口因子(P)。在ArcGIS中,将镇平县县域范围内模拟的村庄点

图1 人口分布图

图2 经济因子空间分析图

图3 交通因子分析图

图4 区位因子分析图

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(Polygon数据)赋予人口属性(村庄人口数量),得到人口分布图(图1)。

(2)经济因子(E)。经济因子是反映各乡镇地区生产总值和农民人均纯收入值属性的数据(图2)。

(3)交通因子(W)。根据道路等级进行不同距离的缓冲分析,最终得到交通因子分析图(图3)。

(4)区位因子(R)。区位因子反映村庄与镇区的距离。分别对一般镇和重点镇两种类型的镇区进行缓冲分析,得到区位因子分析图(图4)。

(5)村庄等级因子(G)。村庄等级因子主要反映中心村的分布。将不同等级的中心村标示在图中,可得到村庄等级因子的表达图。

(6)地形因子(S)。地形因子主要考虑坡度和高程两个因素。利用ArcGIS空间分析得到坡度分析图(图5-a)和高程分析图(图5-b)。4.1.2权重的确定

使用成对比较法确定权重:在公平优先的方案中,应强调人口因素的作用。通过成对比较法的计算,得到各因子的权重:P为0.43,E为0.25,G为0.15,R为0.09,W为0.05,S为0.03。

4.1.3模型的建立

根据属性的不同等级,分别对6个影响因子的属性进行赋值(表3),

并将代表各因子的图层在GIS环境下进行加权叠加,得出:

SCORE=[P]×0.43+[E]×0.25+[G]×0.15+[R]×0.09+[W]×0.05+[S]×0.03

通过上述公式计算,得到整个镇平县县域的基本公共服务设施布局适宜性得分,通过GIS软件对得分进行聚类、分级,从而得到基于公平原则的适宜性分区图(图6-a)。

通过图6-a可以看出,适宜性得分较高的区域呈现出明显的点状零散分布态势,这和该评价模型主要强调人口因子有关。

为了增加分析结果的直观性,通过GIS的空间叠置分析工具对数据进行空间联合(Spatial Join)[5],得到图6-b。

对公平原则指导下各村庄的适宜性得分进行统计分析(表4),可以看出,设施布局适宜性处于中等水平(适宜性得分为2分~3分)的村庄数目最多,占据了村庄总数的54%,说明公平原则下的设施布局缩小了各村庄之间的差异,强调基本公共服务设施布局的广覆盖和均衡化。4.2基于效率原则的基本公共服务设施布局适宜性评价4.2.1评价因子的选择与分析

基于效率原则的适宜性评价影响因子与公平原则评价影响因子相同。4.2.2权重的确定

效率原则应侧重区位因子和交通因子的影响作用,通过计算权重最终确定每个因子的权重:W为0.36,R为0.32,P为0.15,E为0.09,G为0.05,S为0.03。4.2.3模型的建立

根据属性的不同等级,分别对6个影响因子的属性进行赋值(表3),并将代表各因子的图层在GIS环境下进行加权叠加,得出:

SCORE=[W]×0.36+[R]×0.32+[P]×0.15+[E]×0.09+[G]×0.05+[S]×0.03

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图6 基于公平原则的基本公共服务设施布局适宜性分区图

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E(0.25)

  —    —重点镇一级公路(0.4)三级公路(0.2)四级公路(0.1)坡度(0.6)高程(0.4)

≥3 000>50亿元>2万元<0.5 km<0.4 km<1.0 km<0.5 km<0.5 km<0.4 km0°~ 8°<200 m

2 00040亿元1.8万元0.5  km0.4  km1.0  km0.5  km0.5 km~1.0 km0.4 km~0.6 km    —

200 m~400 m

1人30亿~40亿元1.4万~1.8万元重点镇、中心村1.0 km~1.5 km0.6 km~0.8 km2.0 km~3.0 km1.0 km~1.5 km1.0 km~1.5 km0.6 km~0.8 km8°~ 15°400 m~600 m

1 000人

≤300人<10亿元<1万元    —

20亿~30亿元10亿~20亿元1.2万~1.4万元1万元     — km~2.0 km0.8 km~1.0 km3.0 km~4.0 km1.5 km~2.0 km1.5 km~2.0 km0.8 km~1.0 km     —600 m~800 m

G(0.15)R(0.09)

km~2.5 km2.5 km~3.0 km  km~1.2 km1.2 km~1.5 km4.0  km km~2.5 km2.0 km~2.5 km1.0 km~1.2 km15°~ 25°800 m~1 000 m

5.0 km~6.0 km2.5 km~3.0 km2.5 km~3.0 km1.2 km~1.5 km    —>1 000 m

W(0.05)

S(0.03)

表4 基于公平原则的适宜性分析结果

适宜性适宜性得分水平<11~22~33~44~5>5

极低低中等较高高极高

村庄个所占百分数(个)比(%)3321239894101

4.5529.2454.9012.971.380.14

表5 基于效率原则的适宜性分析结果

适宜性适宜性村庄个所占百分得分水平数(个)比(%)<11~22~33~44~5>5

极低低中等较高高极高

35278210183384

4.5537.1828.0724.525.120.56

局服务设施的空间位置与相对不适宜布局服务设施的空间位置之间的关系。

(3)对比两种原则指导下的模型可以发现,与效率优先的模型相比,在公平优先的模型中,由于弱化区位及交通等因子的影响,适宜性分布空间呈现出发散性扩展的特征。(4)两个模型的分析结果都具有明确的空间界限,弥补了传统服务设

通过上述公式计算,得到基于效率原则的适宜性分区图(图7-a)。

通过图7-a可以看出,适宜性得分较高的区域集中在各乡镇的镇区附近及各条道路的周边,呈现出明显的以区位和交通为导向的分布形态,这是该模型强化了区位因子和交通因子的缘故。

为了增加分析结果的直观性,将计算出的适宜性得分属性反映到各个村庄,绘制图7-b。

对效率原则指导下各村庄的适宜性得分进行统计分析(表5),可以看出,村庄的适宜性得分呈现出极化的趋势,设施布局适宜性处于中等水平(适宜性得分为2分~3分)的村庄

数目占据了村庄总数的28%,适宜性水平较高(适宜性得分大于3分)和较低(适宜性得分小于2分)的村庄数目各占村庄总数的29%和37%。这说明基于效率原则的设施布局,放大了各村庄之间的差异,强调在条件更加优越的村庄布置服务设施。4.3模型总结

通过上述两个模型,可以得到如下结论:

(1)适宜性模型直观地反映了在社会、经济和自然等因素影响下,农村基本公共服务设施布局适宜性的空间形态与相对关系。

(2)适宜性模型反映了最适宜布

施规划中缺乏量化描述的缺陷。

5基于适宜性评价的镇平县

农村基本公共服务设施布局引导

镇平县农村基本公共服务设施布局以空间适宜性评价作为规划的出发点,根据适宜性评价的引导,在

不同时期采取不同的规划布局措施。  

5.1近期设施布局措施

合理的村庄分布和规模是实现基本公共服务均等化的现实基础,在村庄布局规划中要因地制宜,考虑人口、地形及经济条件等各方面的因素,

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制定合理的指标,建立完善的村镇结构体系,为实现基本公共服务设施的均等化配置打下良好的现实基础。

基础设施一直被认为是社会经济发展的基础和前提,基础设施的建设对于农村地区的发展而言更是至关重要的。基础设施对基本公共服务的影响也是巨大的,因此有必要完善镇平县县域,特别是落后地区的基础设施。

在发展近期,根据公平原则的适宜性评价,镇平县农村基本公共服务设施布局应重点考虑自然因素和社会因素相对劣势的地区,特别是那些人口众多、服务设施不足的乡镇,应成为政府公共服务设施投资的重点地区。

5.2中远期设施布局措施

中期,镇平县农村基本公共服务设施应实现由量的均衡转向质的提升。这一时期的设施布局应从区域整体的角度出发,充分考虑区域内的服务设施,实现城乡之间及各乡镇之间的基本公共服务设施共享,一方面不断提高服务设施的服务质量和利用效率,另一方面要避免设施重复建设所造成的不必要的浪费。依据效率原则的适宜性评价,镇平县应在适宜性水平较高的地区优先布局较高水平的服务设施,为这些地区提供更高层次的教育、医疗、文体和商业等公共服务。

远期,镇平县农村基本公共服务设施应实现由量的均衡转向质的均衡,不断提高服务标准,满足更广范围、更高层面的农村居民生活需求,最终建立一个覆盖全民的、公平和高效的基本公共服务体系。

图7 基于效率原则的基本公共服务设施布局适宜性分区图

6结语

在农村社会经济发展过程中,关注公共服务设施服务对象的可达性,保障公共服务设施的服务均等化,完善配套规划的适宜性和可操作性,提高公共服务设施使用的有效性和公平性[6],是当前以镇平县农村地区为代

表的中部欠发达地区农村迫切需要解决的问题。本文所研究的适宜性评价模型,主要是探讨各个村庄布置公共服务设施的优先程度,将优先程度通过得分的方式直观地表现出来,具体落实在设施的规划建设过程当中,在资金和技术等条件相对有限的情况下,得分高的村庄应优先布置公共服务设施。至于需要布局公共服务设施的得分阈值是多少,可以根据不同设施种类的要求,以及不同乡镇的具体情况等因素进行综合考量后决定。

从区域的空间角度看,任何一种公共服务设施的存在,都会不同程度地对其周边或者远邻地区产生影响,因此应该从区域的视角去分析基本服务设施的布局,而不仅仅是局限在某一特定的行政界限内。本文打破了各乡镇之间的行政界限,从县域的角度来分析镇平县农村基本公共服务设施的布局问题。通过对两个模型的综合分析,加上专业的规划知识,能够很方便地绘制出基本公共服务设施布局规划的概念图,该图可以表达该区域从现状到近期(着重考虑公平优先的设施布局),再到中远期发展(着重考虑效率优先的设施布局)的变化情况,从空间和概念上指导农村基本公共服务设施的布局。这些也是本文的研究实践意义所在。

本文提出的两个模型从区域的角度出发,淡化了行政界限的影响,比较适用于宏观的指导,但是具体到微观层面,不同乡镇、不同设施,还需要根据各个乡镇的特点以及各种设施的布局要求,进行相应的优化调整。

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公共服务设施均等化供给与保障[J].规划师,2011,(4):16-20.[作者简介]

崔 敏,南京大学建筑与城市规划学院城市规划专业硕士研究生。

蒋 伟,合肥市规划设计研究院助理规划师。[收稿日期]2011-07-25;[修回日期]2011-09-25

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本文来源:https://www.bwwdw.com/article/5g6e.html

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