发展中国家权力腐败的特征及其原因分析

发展中国家权力腐败的特征及其原因分析

权力腐败?可定义为滥用公职或职权谋非法私利，?①主要发生在官员和其他公共权威机构的工作人员身上。?以权谋私?现象直接发源于权力。只要有公共权威机构，就有腐败现象发生的可能。从这个意义上讲，各类国家，不管是发达国家还是发展中国家，都可能存在着权力腐败现象。近年来的现实情况表明，发展中国家面临的腐败问题比发达国家远为严重，公职人员滥用权力在发展中国家具有普遍性。?无论是在亚洲、非洲，还是拉丁美洲，无论是实行社会主义制度，还是资本主义制度的发展中国家，都程度不同地存在着腐败现象。?②特别严重的是，权力腐败在发展中国家的特定发展阶段已经成为严重的社会问题，并且也是这些国家经济社会发展的主要障碍之一。

一 发展中国家权力腐败发生的时期分布不同，有些国家发生在专制独裁时代，有些国家发生在政治局势动荡，社会涣散的时候，有的国家则发生在从传统的统制经济向市场经济的过渡时期。各个国家滥用权力现象的特点因而不尽相同，权力腐败的方式可谓形形色色。 在专制独裁国家中，政治权力高度集中，几乎没有任何监督制约，少数特权阶层利用权力横征暴敛，肆无忌惮地滥用权力。在这种社会中，合法与不合法之间几乎没有界限，官员明目张胆地贪污、索贿，他们手中的公共权力完全蜕变为私人的权力。马科斯执政时代的菲律

宾、诺列加治下的巴拿马、博卡萨时代的中非等就是这方面的突出例证。这类国家中，迄今出现过的各种腐败形式都可能发生。正所谓?绝对的权力导致绝对的腐败。?

在那些处于从传统社会向现代社会过渡期间的发展中国家，原有的政治秩序失灵，新的社会秩序还没有完全建立起来，政治社会不稳定，社会变动剧烈，官员和民众的行为都缺少规范，官员滥用权力设?租?，民间人士行贿寻?租?，大家都设法钻法律和政策的空子，以权谋私的形式多种多样，合法和不合法的方式一齐出现，是权力腐败的形式最为多样的时期。

处于这种时期的发展中国家，政治体制软弱，政治秩序混乱，政治制度化水平低，政治权力的集中程度也不高，公职人员、特别是中下层公职人员的行为缺乏规范和约束，他们处理事物时，自由裁量的范围大，这就一方面给中下层公职人员滥用权力创造了条件，另一方面又使他们具有以权谋私的动力。民间人士的行为自由度更大，一些不法商贩和企业主，使出混身的解数，想方设法收买、拉拢官员 ，以图得到经济的好处。由于政府?软?，民间人士行为的自由度相对大。这些国家中市场经济一般都有了一定的发展，但是市场经济的进一步发展受到官商勾结所造成的不平等竞争的破坏。官员从滥用权力中得到甜头，在市场中不断地用权力制造壁垒，层层设?租?，不法经营者为得到政府特别保护而一个劲儿地行贿拉拢官方，不断寻?租?。官商两方面都有通过政治权力干预经济过程，利用政府垄断

地位从不够发达的市场经济中捞取好处的动机。印度是这方面的典型。印度于1950年独立，并开始实行代议制民主，但经过四十多年的和平发展，国家仍处于低发达状况，贫困和落后现象普遍，被发展研究界称为?印度病?，所谓?印度病?就是指的政府对市场进行一定的管制，?对企业的管制增加了官员决策权的范围，由此产生官员贪污蔓延。这反过来又使官员对保护这种权力有直接利益。……于是贪污腐化进入了一个有因果关系的循环圈。?③

在从传统的统制经济向市场经济过渡的发展中国家，官员滥用权力更多地是采取合法、半合法或合法不合理的方式。在原本实行单一公有制的社会主义国家，这种权力腐败最为常见。首先是以文件或政策的名义向企业和社会征收各种税费，在中国则表现为滥摊派、乱收费、任意罚款和行政部门搞?有偿服务?等等。它们被用于增加各个行政部门的收入。还有的官员以?工作需要?为名，用公款进行吃喝、旅游、购臵高级轿车、出入高档娱乐场所，这些活动均被冠以?因公?的名义，实际上是损公肥私。

其次是钻法律和政策的空子，打?擦边球?，变相地侵吞国家财产，或是谋取超额收入，比如行政部门办商业或生产企业利用政府垄断地位，以权经商，以权承包或以权入股。有的人则利用体制转轨过程中半统制半市场的状况，从两种体制并存所造成的商品价差、资金利差、外汇汇差等方面大捞好处。?那些官商官倒利用手中掌握的资源(商品、借贷、资金、外汇、房地产等)分配权，从计划内价格转手

倒卖到计划外价格，坐收渔利。?④

这些形形色色的腐败行为都与权力对市场的干预有直接关系。在市场不成熟、市场机制不完善的发展中国家，权力介入更容易导致权力被滥用。

二 发展中国家公职人员滥用权力、以权谋私的现象普遍存在于各种政治经济制度下，各个等级的公职人员之中。不同国家之间的区别仅在于腐败的程度不同而已。有些国家腐败现象不那么严重，官员普遍比较廉洁，但也并非杜绝了腐败现象。这些国家中比较典型的是新加坡，官员的腐败仅为个别情况。有些国家高级官员普遍廉洁，以权谋私的现象主要发生在下层官员和一般工作人员中，比如象印度和最近一段的中国。还有的国家是高级官员带头以权谋私，整个官员队伍?上行下效?腐败成风，比如象马科斯时代的菲律宾，齐奥塞斯库时代的罗马尼亚，?腐败到处盛行，从官僚政权的最高级到最低级，腐败已成为所有当权人的一种生活方式。?⑤

在腐败程度和规模不同的各类发展中国家里，中下层公职人员的腐败最为普遍。在上述第三类国家中，由于高级官员的腐败，中下层公职人员纷纷效仿，整个政府机构全部腐败。在第二类国家中，高级官员能廉洁自律，但中下层公职人员却缺乏道德约束和制度约束，肆无忌惮地以权谋私，因而，?在大多数政治体系中，较低层次的官僚组织与政治权力机构腐败发生率要高些。?⑥

在发展中国家，?走后门??拉关系??请客送礼?成风，?没有熟人办不成事?几乎成为一种规律。这种社会规范的形成表明滥用权力普遍存在于社会的各个领域，其中在基层政府机构的普遍腐败是腐败?成风?的基础。

中下层政府机构成为权力腐败的?高发区?，有其特定的原因。从工作环境来看，发展中国家的现代化多为?政府推动型?。自上而下地发动现代化需要一个较强的政府，政府对社会经济的干预比发达国家远为全面和深入。官员手中掌管的资源和财富往往很多，许可证、配额、其他各种国有资产分别掌握在各级各类官员手中。即使是一名最基层的公职人员，一位?不入流?的官员，都有可能掌管着大量的国有资产或是某项紧俏商品的控制权，这就给中下层官员们的以权谋私提供了客观条件，只要他们敢于铤而走险，利益和财富唾手可得。 另一方面，发展中国家的中下层公职人员的薪金收入普遍较低，多数国家还做不到?高薪养廉?，广大的基层工作人员薪金收入大体上在能够维持一家人的生计的水平上下浮动，众多中下层公职人员的薪水不足以支撑一种优裕体面的生活方式，有的甚至难以提供一种与之身份相符的生活方式。与社会中某些迅速致富的阶层或职业相比，中下层公职人员的收入更是相形见绌。较低工资收入可以说是中下层公职人员腐败的主观动机，他们极需要钱来弥补工资收入的不足。?官员，尤其是中下级官员的低工资使腐败具有更大的吸引力。⑦ 滥用权力的主观动机和客观条件同时具备的时候，如果没有有力

的制约机制，官员的腐败行为在所难免了。发展中国家中恰好又普遍缺乏对中下层公职人员的道德约束和法律管制，这些国家多数刚刚独立不久，政治制度化才刚刚开始，各项规章制度尚在建立之中，?政治环境可能并没有产生足够的道德、职业或意识形态的压力来反对这种行为(腐败行为——引者注)。或者公职或机构也缺乏完善的责任程序或没有为行为标准确立更高价值标准，特别是在有关执行功能或满足政治要求或委托人的目的方面：⑧当既有主观动机，又遇到适宜的客观条件，同时还缺乏对官员们的道德约束和行为监督的时候，中下层公职人员的权力腐败便大面积出现了。

应该说，多数发展中国家的高级官员能够保持清醒的头脑，对自己有较高的道德要求，没有染指贪污腐化。比如印度，尽管中下层公职人员中腐败现象曾较为普遍，但高级官员中的腐败问题并不严重。⑨中国改革开放以来也有类似的经历。在这些国家，高级官员的道德约束和意识形态压力比较强，最高级领导人往往是民族英雄式的人物，整个社会对他们的期望值极高。有的时候，领袖就是国家或民族的化身，他的一言一行代表着国家和民族，容不得半点私心杂念。有了领袖率先垂范，周围的高级官员们大多能做到廉洁自律。 这些国家对高级官员的制度约束还相当弱。对高层领导人的权力监督才刚刚开始制订，或者是即使有了相关的监督制度，但距有效地实行还有遥远的距离。信仰和意识形态的力量是促使高级官员克己奉公的主要力量。这是一种非常的行为约束机制，难以做到制度化。在

这些国家，只有那些具有公共责任感，而又处于高层地位的政治领袖才能自觉地约束自己的行为。他们之所以能严以律己，是因为他们不仅有更高的精神境界，而且已经有了值得珍惜的至上的政治地位和最高的荣誉。对于广大中下层公职人员，仅靠道德和精神的约束就远远不够了。?社会高级领导人真诚遵守已确立的政治文化准则，并且接受政治权力和德行作为获得经济利益的替代物。另一方面，低级官员又以更多从事腐败活动的机会来补偿他们的缺乏政治地位。?10不仅如此，他们还以腐败行为作为扩大个人收入的重要来源，因为对于低级官员来说，经济收入似乎比政治原则更为重要。这可以说是这类国家中下层公职人员腐败现象比高级官员更为严重的一个原因。 很显然，道德和意识形态这两种非制度性制约机制的力量十分有限，它们无法确保每一位政治领袖和高级官员都遵守伦理原则。一旦他们放松对自己的道德要求，使自己行为偏离公共精神，就会在腐败的泥淖中越陷越深。由于缺乏有力的制度监督，最高领导的特殊地位使阿克顿勋爵?绝对的权力导致绝对的腐败?这句名言一再地得到验证。

如果开列一张近年来国家元首带头腐败的名单，我们在亚洲、非洲、拉丁美洲和东欧的社会主义国家中均可以找到高层腐败现象。泰国前军人政权的首脑沙立将军、韩国前总统金斗焕、菲律宾前总统马科斯、前中非皇帝博卡萨、加纳前总统恩格鲁玛、扎伊尔前总统蒙博托、乌干达前总统阿明、巴拿马前军人政权首脑诺列加、多米尼加前

总统特鲁布略、尼加拉瓜独裁者索摩查、阿根廷前总统庇隆、罗马尼亚前领导人齐奥塞斯库……以上仅仅是一份近年来发展中国家最高领导人贪污腐化的不完全的名单，如果加上这些国家部长、议员、将军们滥用职权为个人捞取钱财的腐败行径的话，这些国家高级官员的腐败程度则更为严重。

除了领袖率领官员们贪污腐化以外，还有的国家是最高领导人的腐败程度不特别严重，但高层官员以权谋私的行为猖獗，象吴奈温时代的缅甸、巴列维当政时的伊郎、阿萨德总统掌权时的叙利亚、穆加贝总统统治下的津巴布韦、80年代的捷克斯洛伐克和波兰……我们同样可以列出一串长长的名单。

高级官员腐败的结果是十分严重的。首先，?上梁不正下梁歪?，领导人身先士卒，中下层官员纷纷效仿，腐败之风愈演愈烈。其次，高级官员腐败的影响远远大于低级官员。他们处于政权权力的中心，直接代表政府和国家，高层腐败会大大降低政府的威信，民众对政府的信心因此而大受损伤，对政治权力的稳定极为不利。很多发展中国家政府的倒台与其官员的腐败现象严重有密切关系。

三 从各类发展中国家权力与市场的关系来看，腐败的高发期是在这些国家的市场机制建立过程中，市场经济不完善，同时权力介入经济生活还较为广泛的情况下。这个时期经济增长较快，经济领域开始活跃，政府陆续放松对经济的控制，但国家的垄断地位仍十分有力。一方面在率先进入市场的活跃分子中，有一批人千方百计利用市场不

完善的机会，到处钻空子，为自己谋取暴利。另一方面，一部分公职人员经不住钱财的诱惑，迫不急待地把手中的权力转化为资本。 发展中国家处于腐败高发期既有政治上的原因，也有经济上的原因。腐败的高发期发生在市场经济不够发达、市场机制不够完善、市场主体的行为缺乏规范，同时权力对社会生活和经济生活的干预范围较广、程度较深、权力主体的行为也缺乏约束的情况下。在独裁体制或非多党制极权的发展中国家，如果最高层领导人具有崇高品德，能够廉洁自律，并对其下属严格要求的话，官员以权谋私现象的发生率较低。一些社会主义国家或前社会主义国家在计划经济时代，腐败就是个别现象。对照而言，多数发展中国家从传统社会向现代化社会转型时期，政治体制的转换和市场经济的发育和形成同时发生，恰好处于上述市场机制不完善，市场主体行为缺少规范，权力介入经济还较少，权力主体的行为缺乏约束的情况。一些社会主义国家和前社会主义国家从计划体制向市场体制的转轨过程中，也出现类似的情况。这两类国家在这样的时期又都经历过腐败的泛滥。

腐败现象并非在市场经济初期所有，封建时代如果遇到昏君立政，奸臣当道，腐败便不可避免了。当代发达国家中也不能完全消除官员滥用权力和民间人士的?寻租?行为。在市场经济形成过程中的某一段时间，腐败现象较为突出的原因有很多，我们这里主要涉及其中的三个：对权力主体和市场主体的行为缺乏约束、权力介入市场过多和市场机制不完善。

第一，对权力主体和市场主体的行为缺乏约束。独裁者把权力集中在一个人手中，然后建立一套特殊的系统和手段对整个国家严密控制，对官员则可以通过特务系统和情报部门加以监视，或者是建立同时向独裁者效忠的两套官员系统，让它们相互监督，互相牵制。另外，独裁者对官员的违法行为处罚十分严厉。在这种体制下，各级权力主体的行为有很强的约束。计划经济下，社会主义国家多数实行高度集权的政治体制，一般都通过党的系统对官员进行严密的控制。高度集权的政治体系十分庞大，内部科层化和等级较为复杂和严密，对官员的行为的约束自然较为严格。

在放弃传统的高度集权的政治体制以后，政治权力向纵的和横的两个方面分散。这两类国家中不可能一下子建立起新的权力制约机制。在旧的约束机制失效，新的约束机制尚未完全建立起来的这个过渡时期，权力主体的行为自由度最大，随时可能滥用手中的权力。在独裁体制和计划经济体制下，市场机制刚刚开始萌芽，或是还没有出现，因而没有关于市场行为的相应规范。当这两类国家开始走向市场经济的时候，在市场初创的一段时间里，规范形成滞后的现象相当普遍。这使得一些市场主体不是以诚实劳动，通过公平竞争求发展，而是把希望寄托在收买官员得到政府的保护或损公肥私上面，他们构成了官员腐败的温床。其他各类发展中国家当其社会从传统向现代的转型期间，也处于?规范真空?的状态，对权力主体和市场主体的行为都缺少约束。

第二，市场机制不完善。这方面权力的腐败表现为三个方面。一是市场经济尚未完全建立之前，价格信号迟钝，还不足以反映供求的真实关系，在市场价格之外还存在着非市场价格。这两者之间价格的差距成为官民两界腐败分子?寻租?的对象。二是竞争机制没有完全形成，还有一部分市场主体凭借着与当权者的特殊关系，生产和经营活动中处于比其他市场主体更为优越的地位。当政府对某些行业还实行垄断的时候，不公平竞争的结果使这种有特权的市场主体能够获得超额利润。为了得到这种超额利润，某些市场主体不断地向当权者进行寻租活动，而某些权力主体也利用市场机制的不够完善而为自己谋取私利。三是统一的市场没有形成。在地区之间和行业之间还存在着价差。在市场残缺的情况下，这种价差对于企业的生存至关重要。效率低的企业为了保住自己的生产利润，千方百计说服政府实行地区壁垒，阻止外地或外行业效率高的企业进入本地区或本行业。这种?说服?工作中往往包含着?收买?或?行贿?等行为。这些情况普遍存在于各类发展中国家向市场经济过渡的时期中。

第三，权力对市场的介入过多。权力对市场的消极作用在其对市场介入过多时最为明显。首先，在资源配臵过程中，权力排斥或限制市场机制的作用。如果某项资源的分配完全由政府按计划进行调拨，资源的成本含义就被抹杀了。由于没有成本的约束，对资源的需求一下子膨胀起来，结果使资源供应高度紧张，供求差额迅速扩大。?这样，在资源按计划分配中就产生了争夺战，地方和企业为了争得更多的资源份额，而竞相向上级机关‘进贡’，这样无疑会逐步腐蚀政府

资源分配部门及其官员，使他们以资源分配权谋取私利。?(11) 其次在商品流通过程中权力排斥或限制市场机制的作用。不管是在实行单一的政府定价制度并由官方垄断商业的国家，还是实行价格双轨制和政府部分管制市场的国家，政府对产品定价的干预使价格失去了作为供求关系的信号的功能。如果政府对某一商品定价很低，就会刺激起消费者的购买力。这同时也降低了生产者的积极性，这种商品的短缺随之出现。一种商品面临?短缺?，而其价格又被人为地定得很低，这种情况下，利用权力得到这种商品便成为滥用权力的一个动因。如果一种商品存在着双重价格，即官方价格和市场价格同时存在，利用其中的价差便是一种典型的寻租行为。

瑞典著名发展经济学家冈纳〃缪尔达尔1968年研究了南亚若干国家的腐败问题后指出，这些国家在二战后腐败盛行，以致于形成了一种?腐败的民俗学?。?这种民俗学对于人民怎样处理私生活，他们怎样看待政府旨在巩固国家和指导及促进发展所作的努力有决定性影响，它容易使人民认为，掌握权力的每一个人都可以为了自己的利益、他家庭的利益或他觉得应忠于的社会集团的利益来利用权力。?(12)在他看来，腐败已经进入人们的生活方式，成为一种文化了。这可能是发展中国家腐败现象在一定时期内高发的深层次原因。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/5exr.html