论基层政府投资审计面临的问题及对策

论基层政府投资审计面临的问题及对策

市审计局

投资审计是政府审计工作的重中之重，是政府投资减少损失浪费、提高资金使用效益的重要措施，也是反腐倡廉的重要手段。随着经济的发展，政府投资力度的提升，政府和公民对投资审计的期望也在加大；市场经济的不断完善，投资体制已向多元化发展，投资形式也发生了变化，客观上对投资审计提出了新的要求；根据《审计法》和国务院《关于投资体制改革的决定》，加强政府投资审计是审计机关的法定职责。对此，审计机关必须自觉地围绕党委、政府的中心工作，认真履行好审计职责，切实加强政府投资项目审计，但由于项目建设公共体制不够完善、审计专业人员紧缺等原因，目前，基层政府投资审计中还存在着不少问题。本文拟就当前存在的问题作一初步探讨，以期促进投资审计进一步的发展。

一、基层政府投资审计存在的主要问题

（一）机构不健全。目前各级政府公共建设投资不断增多，审计机关承担的审计任务十分繁重。部分县（市、区）专门成立了政府投资审计中心，采取政府雇员制解决审计专业人员紧缺问题，取得了一定的成效，但在实际运作中仍然存在一些自身不能解决的问题：一是机构虽得到了政府批准，但不给人员编制和预算经费，机构形同虚设。二是聘请人员的经费得不到保障，聘请的人员少，流动性强，不利于政府投资审计的深入开展。三是国家审计机关将政府投资审计项目委托社会中介组织进行审计，但没有财政预算经费支付酬金，又不能向项目建设单位收费，处于两难的尴尬局面。

（二）人员数量和素质不适应。政府投资审计涉及到多专业和多学科，要求审计人员不仅懂得财务和工程管理方面的知识，而且还应具备经济管理、社会科学、和法

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律等方面的知识。基层审计机关缺乏复合性审计人才，难以满足综合性强、层次高的政府投资审计工作的需要，审计局限在对项目工程量的核实、工程造价的审签上，对投资效益的评价不够全面、科学，审计质量不高。

（三）处理处罚及责任划分难。国家审计署于1996年出台的《建设项目审计处理暂行规定》为审计处理处罚提供了依据，但大多处理处罚的是建设单位。该《暂行规定》明确规定：施工单位偷工减料、虚报冒领工程款金额较大、情节严重的，除按违纪金额处以20％以下的罚款外，对质量低劣的工程项目，应由有关部门查明责任并由施工单位限期修复，费用由责任方承担。但在实际操作中，一是建设单位与施工单位推诿责任造成处理处罚难。建设单位以国家审计机关审计为由，直接以施工单位的报价送审，一旦查出了高估冒算等现象，便把责任推到施工方，而施工方则以建设单位已审查为由推诿责任。由于审计法规定审计监督的主体是国有投资或融资的项目建设单位，基建工程项目审计由于受审计管辖权的限制，无法对施工企业进行处理处罚。二是恶意串通造成审计核实难。一些施工单位有意高估冒算，建设单位心照不宣，两方联手造假套取国家建设资金。国家审计在核实工程量（特别是隐蔽工程量）上难度很大。

（四）效益评价标准不统一。不同政府投资项目差异较大，涉及行业面广，导致在效益评价上缺乏统一的操作规范。审计署于2001年颁布的《审计机关国家建设项目审计准则》在效益审计怎样审、怎样评价上没有提供明确的操作规范。目前基层审计机关对政府投资项目的审计重点，主要定位在核实工程造价、防止工程高估冒算及损失浪费等方面，对于其经济性、效率性、效果性评价的较少。由于没有统一的评价标准，各地得出的审计结论差异较大，服务宏观决策的功能发挥不充分。

（五）审计模式局限于事后监督。现行建设项目结算审计是事后审计，按合同法执行招投标文件及施工合同，对合同的合理性无权追溯，无权改变合同约定，施工成

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本控制因缺少对施工合同的监督而失控，结算价大大超过合同价司空见惯。这种“秋后算账”式的审计模式往往停留在发现问题的层面，很难从根本上帮助改善工程建设项目的管理，降低工程成本，提高建设项目的投资效益，发挥审计“免疫系统”作用。同时，招标文件中有关计价方法、结算方法等投资控制方面的条款不具体、不明确，招标图设计深度不够等因素导致滥用暂定金额和暂定单价招投，对暂定部分规避市场竞争，又缺少结算办法的约定，给结算审计带来争议。还有，工程开标前建设单位公布的投标最高限价一般是在标底的基础上打一定折扣确定，标底的编制错误或其他外在因素难以保证最高限价的合理性。另外，招投标行为不规范，串标、围标现象非常普遍，为谋取不正当利益抬高报价直至“无限接近”最高限价等情况时有发生。最高限价在很大程度上直接影响了中标合同价，最终导致工程投资增加，政府财政资金流失。再者，合同管理混乱，合同类型、量价调整原则方法、工期、质量奖罚等条款约定不清甚至遗漏，有些条款在实质上背离招标文件或与招标文件相矛盾，有些项目依据施工合同无法实施结算审计。结算审计阶段再以补充合同、补充说明等形式形成价格，往往受人为因素影响，规避市场竞争，违背以市场形成价格的基本价格形成机制，不能有效地控制工程投资。

二、对策和建议

（一）建立人才培训机制，提高审计人员的综合素质。一是积极争取地方政府的支持，确保机构人员到位，并保证政府投资的预算经费。二是从高等院校或社会中介组织招考优秀人才，同时通过脱产学习和培训等方式，帮助现有的投资审计人员不断提高业务技能。

（二）建立责任追究制。政府投资审计涉及到建设、施工、监理、采购、社会中介机构等，必须实行全方位的监督，严格各自的职责和范围，加大查处的力度，并实行责任追究制度。对建设单位不按规定的程序造成损失浪费和挤占挪用专项资金的，

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要追究建设单位的领导责任及相关人员的渎职责任。对施工单位有意高估冒算的，不仅要按规定进行调整，而且要根据金额大小、危害程度处于适当的罚款。对于勘察、设计、监理等方面的问题要及时移交建设主管部门进行查处。国家审计机关应对社会中介组织执业质量进行审计监督，防止其受利益驱动，与施工企业串通而出现工程审计走过场、搞形式的现象。

（三）积极创新审计方法。一是积极运用现代科技手段，积极开发和运用工程审计软件。二是对大中型项目实行招标审计，监督关口前移。三是聘请权威机构和相关专家进行联合审计和分析评价，对定性指标无法直接计量与考核的，可通过专家评估、公众问卷、抽样调查、同类比较等方法，确保效益审计质量。

（四）加大部门协调配合力度。国家建设项目审批部门应将审批和备案的建设项目向审计机关抄送，便于审计机关及时了解情况。审计机关应加强与执法执纪部门的配合力度，建立联席会议制度和审计结果利用制度，对重大违纪违法案件，及时移交有关部门进行查处，并向社会公布审计结果，提高政府投资的透明度。应明确从严格执行项目审批制度、严格控制项目总造价、切实改进建设实施方式、强化项目过程管理、做好项目固定资产的移交、严格责任追究制度等方面加强管理和监督。并要求建设单位在项目竣工后3 个月内必须将相关资料报送市审计局进行项目竣工决算审计，应明确规定，政府投资建设项目的建设单位（包括项目法人）以及勘察、设计、施工、监理、采购、供应等单位与政府投资建设项目直接有关的财务收支，都必须依法接受审计监督，单个项目投资在500 万元以上实行必审制，低于500 万元的实行抽审；所有政府投资建设项目审计工作由审计机关统管，审计费用来自审减的财政支出；同时要求合同文本中必须载明工程决算以审计机关审计认定数为准。改变过去由建设单位自行委托社会中介机构进行审计的做法，有效根治了中介机构因追求小团体的利益而不顾国家利益等弊病。政府投资审计新机制的建立，政府审计机关唱主角，理顺了

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方方面面的关系，体现了审计作为政府投资建设项目管理最后一环的权威性、全面性。

为避免再回到建设单位委托社会中介机构的旧模式，审计局应采取公开招标，在全区范围内遴选中介力量参与政府投资项目审计，应出台《政府投资建设项目审计招标投标办法》。为确保招投标过程的公平、公正，《审计招标投标办法》规定由审计局提出标书、招标机构具体承办、监察局全程监督。应采取由建设单位按审减额（在送审额10% 以内的）一定比例上缴审计费用，实行财政专户管理，保证好事做好、做长远。此项经费专用于审计机关组织社会中介机构、聘请有关专家、奖励相关人员。如果政府投资建设项目的审减额超过送审额10% 以上的，相关审计费用由施工单位承担。这样既解决了审计费用问题，又做到了“两头卡死”，有效限制了施工单位有意抬高送审造价的不良行为。审计局应重视社会审计机构的审计质量，对复核把关中发现的问题，及时督促纠正，并记录在案，在下次招标中通过不良记录扣分的方式将问题社审机构清除出服务队伍，切实保证每一份审计结论客观公正。

三、具体措施

（一）进一步明确审计对象，落实政府投资项目必审制

除正常各级财政资金的投资项目外，还应将政府性集资、融资、募捐资金投资的项目和享受政府优惠政策建设的项目以及产权归国家所有的其他投资项目，如经济适用房、政府廉租房、拆迁安置房和政府原有资产置换工程、参股项目、举债工程以及施工单位垫资工程、带资工程、BT工程、BOT工程等，都纳入审计范围，实施审计监督。同时还须明确，政府投资项目建设单位（包括项目法人）以及勘察、设计、施工、监理、采购、供货等与政府投资建设项目有关的财务收支及相关经济活动也须接受审计监督。

（二）科学地确定审计内容，努力提升审计目标

投资审计是一项系统工程，涉及面很广，应根据政府的需要和人民群众关注的问

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/59lv.html