MPA公共政策分析导论（案例分析）

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好政策为什么不受欢迎

——宁夏西海固地区种草政策中遇到的问题

为恢复和保持生态环境，国家于2002年开始执行退耕还林，退耕还草政策，对所有符合国家条件的退耕还林和退耕还草的土地经过验收后给予粮食和现金的补贴。为达到同样的目的，与此政策相配套，国家进一步规定了舍饲圈养政策，要求所有养牲畜的农户不得以放牧的形式放养牲畜，而应将牲畜圈养起来，人工喂养。国家的这一政策由东部推向西部，并特别在西部的一些生态环境恶劣的省份给予了大量的财政补贴。

西部一个普遍的现象是养牲畜特别是养羊比种粮食收入高。当农民使用放牧的方式养羊时，几乎没有投入，养羊的边际成本较低却收益较高。因而放牧养羊是农民致富的一个有效途径，但却给环境带来很高的边际成本；如果让农民用圈养舍饲的方式养羊，虽然对环境有好处，但与农民快速致富的预期和愿望又相违背。用舍饲圈养的方法养牲畜，而且在西部靠天吃饭、粮食产量低的地方，难免会出现地里产的秸秆不够牲口吃，农民又没有经济能力购买饲料的情况。这样很难保证农民不重新放牧牲畜，环境和脱贫问题仍然不能解决。 面对这一矛盾，国家的总体思路是：让农民用一部分种粮食的田

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地种草，如果有草，农民就可以有源源不断的饲料喂饲圈养的牲畜，这样既可以解决养羊、牛致富的问题，又可以不破坏环境。 政府在宁夏推广的草的品种是苜蓿。苜蓿是营养价值较高的牲畜食两年生植物，播种一次可以连续收获两年，如果长势好的话，一年还可以收获两次。苜蓿还具有抗旱、抗寒、高产、低投入、少投工的特点，很适合在干旱少雨的地区种植。为了减轻农民的负担，政府免费向农民提供苜蓿的种子，但要求农民必须将其耕地的1/5到1/10（根据每户承包地块的面积和条件确定种草面积的差异）用来种草，且种苜蓿因为不属于退耕还草的部分，政府并不给予农民粮食补贴。这一政策在宁夏南部地区（以下简称银南）取得了很好的效果，出现农民种草致富、生态环境改善、政府投入逐年递减等多赢的局面。 但一个在银川地区受到大家欢迎且取得良好结果的政策，到了银南特别是到了西海固地区却遭到了从百姓到一些干部的冷落，以至于政府不得不将种苜蓿当成一项政治任务交给干部，将干部监督农民完成规定种草面积数，同干部的工作绩效和年终评奖挂钩。

按理说国家推行种草政策的目的就是为了使农民尽快脱贫，那么为什么会出现这种情况呢？

宁夏的西海固地区是西吉、海原和固原的统称，同时也是西部最干旱贫困地区的代名词。除固原市之外，西吉和海原两个县现在仍然是目前不多的国家级贫困县。西海固地区种植环境的特点之一，就是海拔高（平均海拔2000-2500米）雨水少、气温低、土地土层薄，没有自然河流和人工灌溉。苜蓿种植下去和粮食一样，产量完全靠老天。

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一旦天气情况恶劣，苜蓿就不能成活或影响产量。而且苜蓿的生长特点是扎根越深，生长越茁壮，在西海固较薄的土层，苜蓿很难扎深根，因此即使当年雨水好，苜蓿也不一定就丰产。农民预期，如果苜蓿低产，就会牧草和粮食两头都没落着，它直接影响的是第二年农民一家能否吃饱肚子的问题，在亩产只有100公斤的地方，这对农民来讲是灾难性的，因此西海固的许多农民在思想上对种苜蓿有顾虑，在行动上有抵制。 问题：

1、在这项公共政策的执行中，较为突出的是哪种政策执行模型？ 2、好政策为什么不受欢迎，问题的症结在什么地方？

1、通过对《公共政策分析导论》第五章的学习，我们知道公共政策执行模型主要有以下几种：第一代公共政策执行理论－－自上而下的政策执行模型，主要代表模型有：史密斯的过程模型、麦克拉夫林的执行互动模型、米德和霍恩的系统模型；第二代公共政策执行理论－－自下而上的政策执行模型，主要代表模型有：维泽尔勒和李普斯基的街头官僚理论、贺恩的执行结构理论；第三代公共政策执行理论，主要代表模型有：门泽尔的组织间模型、高金的府际关系政策执行模式、萨巴蒂尔的执行综合模型。

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案例中的公共政策的执行中，较为突出的是第一代公共政策执行理论，即：自上而下的执行模型，自上而下政策执行理论模型强调政策制定与政策执行的分立性，认为政策是由上层规划或制定的，然后政策被翻译或具体化为各种指标，再由下层行政官员执行。案例中具体的政策执行模型是史密斯的过程模型，史密斯认为，政策执行是一个包括“政策输入—紧张—处理—建制—反馈”过程，在政策执行过程的影响因素可以分为四个部分：（1）理想化的政策。（2）目标群体。（3）执行机构。（3）政策环境。

具体地说，政策的形式、政策的类型、政策的渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象、执行机关的结构与人员、主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心，目标群体的组织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验，文化、社会经济与政治环境的不同，凡此等等均是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。

案例中退耕还林、退耕还草政策、舍饲圈养政策、是由国家制定的，同时面对西部地区农民放牧养羊、养牛致富与环境保护间的矛盾时，面对这一矛盾，国家的总体思路是：让农民用一部分种粮食的田地种草，如果有草，农民就可以有源源不断的饲料喂饲圈养的牲畜，这样既可以解决养羊、牛致富的问题，又可以不破坏环境。于是地方政府根据国家的大政策和思路制定了推广种植苜蓿，这就是一个自上而下的政策执行过程。同时在银川南部地区推广的过程中由于自然条件限制、干部执行热情不高、农民抵制等原因导致政策执行效率低下，这些都体现了史密斯的过程模型的观点，即：社会对政策的印象、执

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行机关的结构与人员、主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心，目标群体的组织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验，文化、社会经济与政治环境的不同都是影响政策执行效率的因素。

2、案例中政府在宁夏推广种植苜蓿，取得了很好的效果，实现了农民种草致富、生态环境改善、政府投入逐年递减的多赢的局面，然而这项政策在银川南部地区推广的过程中却遭到了冷落甚至是抵制。好政策为什么不受欢迎，问题的症结在什么地方呢？我们知道影响政策有效执行的因素有以下几个方面：

（一）政策本身具有合法合理性； （二）必要的足够的政策资源； （三）胜任的政策执行队伍； （四）顺从的目标群体；

（五）正确的政策执行制度及执行策略； （六）有效的沟通； （七）适宜的环境。

反观案例，虽然苜蓿具有抗旱、抗寒、高产、低投入、少投工的特点，很适合在干旱少雨的地区种植，但西海固地区种植环境的特点之一，就是海拔高、雨水少、气温低、土地土层薄，没有自然河流和人工灌溉。苜蓿种植下去和粮食一样，产量完全靠老天。一旦天气情况恶劣，苜蓿就不能成活或影响产量。而且苜蓿有一个重要的生长特点是扎根越深，生长越茁壮，在西海固较薄的土层，苜蓿很难扎深根，

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因此即使当年雨水好，苜蓿也不一定就丰产。如果苜蓿低产，就会牧草和粮食两头都没落着，它直接影响的是第二年农民一家能否吃饱肚子的问题，在亩产只有100公斤的地方，这对农民来讲是灾难性的，因此西海固的许多农民在思想上对种苜蓿有顾虑，在行动上有抵制。

不难看出，政府在银川南部地区推广苜蓿种植时、忽略了推广这一政策在银川南部地区是否合理的问题、忽略了决策者是否具备相关农牧业基础知识的问题、忽略了当地农民是否愿意配合的问题、忽略了推广前期的调研和宣传工作、忽略了银川南部地区特有的自然地理环境和苜蓿生长条件之间是否适应的问题，总的来说就是忽略了保证政策执行效率的几个因素中的以下几个：政策本身是否具有合法合理性、是否有胜任的政策执行队伍、是否有顺从的目标群体、是否进行了有效的沟通、是否有适宜的环境。

总之，政府的政策执行者们自身知识文化素质不高、对地方自然环境特殊性的了解不够、在政策执行过程中没有兼顾政策执行的原则性和灵活性想结合；同时，在政策执行过程中没有积极听取当地农民的意见和反馈，并根据这些反馈来调整自身政策是这一政策不受欢迎的根本原因。

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因此即使当年雨水好，苜蓿也不一定就丰产。如果苜蓿低产，就会牧草和粮食两头都没落着，它直接影响的是第二年农民一家能否吃饱肚子的问题，在亩产只有100公斤的地方，这对农民来讲是灾难性的，因此西海固的许多农民在思想上对种苜蓿有顾虑，在行动上有抵制。

不难看出，政府在银川南部地区推广苜蓿种植时、忽略了推广这一政策在银川南部地区是否合理的问题、忽略了决策者是否具备相关农牧业基础知识的问题、忽略了当地农民是否愿意配合的问题、忽略了推广前期的调研和宣传工作、忽略了银川南部地区特有的自然地理环境和苜蓿生长条件之间是否适应的问题，总的来说就是忽略了保证政策执行效率的几个因素中的以下几个：政策本身是否具有合法合理性、是否有胜任的政策执行队伍、是否有顺从的目标群体、是否进行了有效的沟通、是否有适宜的环境。

总之，政府的政策执行者们自身知识文化素质不高、对地方自然环境特殊性的了解不够、在政策执行过程中没有兼顾政策执行的原则性和灵活性想结合；同时，在政策执行过程中没有积极听取当地农民的意见和反馈，并根据这些反馈来调整自身政策是这一政策不受欢迎的根本原因。

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