福建省发展老龄产业若干问题的思考

福建省发展老龄产业若干问题的思考

2011-4-13 13:42:00 来源：

摘要：随着我国经济社会的发展和老龄人口的增长，在国外被称作“银色产业”的老龄产业应运而生。自１９９７年全国第一届老龄产业研讨会以来，经过五次全国性的研讨会，老龄产业的理论和政策的研究正在不断深入，有力地推动了全国老龄产业朝着正确的方向发展。本文从我国老龄产业研究的历程和发展特点入手，用和谐的理念为指导，结合福建省实际，指出了全省老龄产业发展的重点，并就加快发展养老服务业等问题提出了相应措施和政策建议，让老年人分享经济社会发展的成果，成为构建和谐社会的一个有力因素。谨以此文与学术界、经济界同仁商榷，供决策者参考。

老龄化社会的来临，在给社会发展带来了诸多不利因素的同时，也带来了巨大的挑战和机遇，孕育着潜力无穷的巨大的消费市场。把握老龄市场动向，大力发展老龄产业，是积极应对人口老龄化的重要战略，具有提高社会福祉和促进经济增长的双重意义，也是贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的实际行动。在国外，老龄产业已有相当成熟的发展，成为老龄化社会中最具活力、最有发展前途的产业之一。我国老龄产业的研究和实践，起步于九十年代中期，随着人口老龄化发展和老年市场开拓，最近几年老龄产业得到较快发展，在理论研究、具体实践和经验总结以及政策性探讨等方面都有了长足的进步，人们越来越认识到，老龄产业是一个颇有生命力的“朝阳产业”。福建省老龄产业发展起步较晚，目前在很多方面处于认识和起步阶段，有的未形成规模，地区间的发展也不平衡，远远不能满足老年人的需求和未来人口老龄化的需要，与严峻的人口老龄化形势不相适应，与快速的经济社会发展不相适应，与迫切的老年生活服务需求不相适应。为了加快我省老龄产业的发展，应对人口老龄化高峰的到来，促进全省经济社会的协调发展，着力解决老年人最关心、最直接的利益问题，推进和谐社会的建设。让老年人既享有和谐社会的成果，也能成为构建和谐社会的一个有力因素。现就福建老龄产业发展的若干问题作出如下的思考和建议。

一、老龄产业的研究历程及定义内涵

老龄产业是随着社会老龄化而发展起来的一个新兴的产业，也是由老年市场需求增长带动而形成的产业。在国外，一般将老龄产业称之为“银色产业”，同样，将老年服务业称之银色服务业”。对银色产业的研究，始于２０世纪中叶对老年服务业的研究，到了８０年代，由于发达国家人口老龄化问题日益深刻，老年人需求不断扩大，对老龄市场和老龄产业的研究进入一个新的

阶段。我国老龄产业领域的研究历程以五次老龄产业研讨会为主线。１９９７年全国第一届老龄产业座谈会上正式提出老龄产业的概念，同时对老龄产业发展的必要性与可能性、老年市场与老龄产业的关系、老龄产业所涉及的基本服务范围等理论问题有了初步的认识。但对老龄产业更加深入的认识和理解则是近几年的事。随着老年商品和服务市场的逐步发展，对老龄产业的理论研究提出更高的要求。２００１年第二届老龄产业研讨会，在总结过去实践和经验的基础上，提出了发展老龄产业的十一条政策建议，从而使老龄产业研究从局部、微观的市场、企业研究，走向全面、宏观的战略、政策研究方向，从而把发展老龄产业是看作是应对人口老龄化的一项重要的战略。２００４年在全国老龄产业理论和实践研讨会上，回顾了近十年来老龄产业发展中存在的突出问题，指出今后民营资本的参与将是促进老龄产业的发展的主要动力源。而且认为，发展老龄产业要立足本国国情，在优先发展老龄产业的重点区域之一??养老服务机构过程中，国家有必要建立一套包括建筑设施、卫生条件、服务水平、管理能力在内的资质评估认证标准，明确管理认证机构，对养老服务机构进行资质认定和监管，使老龄产业发展规范化、标准化。这一建议指明了今后一个时期，老龄产业的发展进入有序的健康发展轨道。２００５年第五届老龄产业广州研讨会，突出了理论的前瞻性，强调内容的务实性，出现了产、学、研相结合的特点，并在老龄产业的重要意义、政策的优惠、优先发展的领域、强化服务意识、改善老人生活等方面形成了较多的共识。一致认为，老龄产业是指为老年人提供特定商品和服务的行业总和。它包括养老机构、老年照料服务、老年旅游、老年保健康复、老年文化体育等等。它既包括满足老年人的物资生活的需求，也包括满足老年人精神生活的要求。这项产业以满足老年人的特殊需求为目的，以开发老年消费市场为途径，以促进国民经济增长为目标，是集老年、经营、服务为一体的综合性产业。

发展老龄产业，必须弄清“老龄产业”这一概念，准确把握老龄事业和老龄产业的区别和联系。老龄事业是指包括老龄工作体系，具有为一系列的具体工作计划、目标和任务；而老龄产业是市场化、产业化的经济活动。有学者认为，老龄事业和老龄产业都是以老年群体为服务对象，它为老龄群体提供与生活保障相关的各种制度、设施、物品、服务等老龄产品。当这些老龄产品的提供主要由政府承担时，我们称之为老龄事业；当这些产品主要通过市场提供时，我们称之为老龄产业。当老龄事业逐步脱离政府包办的局面，有越来越多的社会资金投入，越来越以企业化经营为特征后，老龄事业就转变为老龄产业。老龄产业是老龄事业适应市场经济的表现形式。老龄事业性质上是社会公共管理的政府行为活动，而老龄产业性质上是指经济单位的市场交易活动。由于老年人群在社会中处于相对弱势地位，决定了老龄产业是一个带有公共性、福利性特征的领域，应该在政策法规上给予优惠和扶持。

在老龄产业领域的分类方面，厦门大学公共事务学院人口研究所陈茗博士研究认为，国外老龄产业大体可划分为五大类：?１?老年人用产品领域，指的是以老年人为主要消费对象的各种机械、器具、用品和食品等制造和销售；?２?老年介护?护理?和生活服务领域，一般分为居家养老的老人和机构养老的老人两大块市场；?３?老年住宅和养老设施领域，包括退休者住宅小区、老人公寓、老年社会福利院、养老院、护老院、护养院、敬老院、托老院和老年人服务中心等的建设，以及老年人现有住宅的改造等；?４?老年金融、保险领域包括老年人金融资产的投资管理和各种老年险种等业务；?５?老年教育、文化休闲等领域。这五大领域横跨第一、二、三产业和知识产业等。在广州研讨会上，北京大学人口研究所陆杰作教授认为，老龄产业的相关领域有十个方面：卫生健康服务业、家政服务业、日常生活用品业、保险业、金融业、房地产业、旅游和娱乐业、教育行业、咨询服务业、其他特殊行业。南开大学老龄发展战略研究中心主任原新教授认为，老年消费市场大体分为三大类：一是高龄老年人市场：主要针对８０岁以上生活自理能力较差或不能自理的老人，主要包括护理服务、特需商品、医疗、精神慰籍等；二是健康老年人市场：提供自助生活辅助品、保健品和服务，如电子呼救器、代步器，提供医疗康复场所、心理咨询场所等；三是低龄老年人市场：为其提供更多的适合自身特点的消遣、修养、娱乐、发挥余热、学习设施和场所。

二、老龄产业的特点与我省发展的重点

国外老龄产业发展的特点：?１?２０世纪７０年代之后就兴办老龄产业，起步较早；?２?发展范围比较广泛，涵盖了所有方面；?３?产业发展比较规范；?４?产业发展模式并不相同；?５?产业政策以市场为主要导向。目前６５岁左右的美国老年人被称为“活跃长者”，这代人工作稳定、收入颇丰、消费能力旺盛，成为美国各类市场的重要战略机会。近几年“‘活跃长者’社会”?银发村?迅速形成。还有如日本的老龄产业与环保产业都属于２１世纪的新兴产业，而且“银色产业”的规模将是“绿色产业”的２?０－２?５倍。

我国老年人口约占全世界老年人口的１／５，约占亚洲老年人口的１／２，是全世界老年人口和高龄老人最多的国家。与发达国家比较，我国老龄产业起步较晚，其发展的特点：?１?２０世纪９０年代中期之后较晚兴办老龄产业；?２?以单一产品为主，仍未形成产业规模；?３?销售渠道单一，促销手段落后；?４?产业发展不规范；?５?产业发展缺少政策导向；?６?市场研究与产品开发分离。当前老龄产业发展存在问题是：?１?对老龄产业认识不到位；?２?对民间个人办的老龄产业不重视，重公办轻民办；?３?服务项目单一、服务功能简单，只管吃饭、看病，更高

要求，如心理咨询没有；?４?从业人员素质低，缺乏专业知识和行业训练；?５?缺乏政策支持，对现有优惠政策难以落实等。

去年广州研讨会上，学术界人士对中国老龄产业的挑战和机遇进行分析，认为有四大挑战与机遇。其挑战：?１?老龄人的购买力水平较低；?２?增龄过程中的购买力也在逐步减退；?３?缺少必要的政府政策支持；?４?老龄人消费方式比较单一。其机遇：?１?老龄人的收入水平在逐步增加；?２?老龄人的收入水平也存在着多样性，城乡间、职业间、代际间不一样；?３?老龄人本身的特有的心理和身体等因素使老龄人的消费需求更具有特殊性；?４?人口、市场、政策等因素都有利于老龄产业的发展。

联系福建省的实际，现阶段我省发展老龄产业应把握的两大重点：

一是大力发展养老机构。养老服务机构是我省发展老龄产业的一个十分突出问题。２００４年全省６０岁以上老年总数为４０７万人，占全省总人口的１１?６％。目前全省城乡为老年服务床位总数为１?７万个，其中公办５５２０个、民办３１６７个、乡镇办９０５５个，占全省老年人总数仅０?４５％，相当于全国平均０?８４％水平的一半，远远没有完成省里１％的计划，与民政部２％的要求比相差更远，与发达国家为老服务床位占老年人总数３－５％相比，差距更大。全省养老服务机构的数量和质量都不能适应我省人口老龄化的需要，相当一部分养老机构存在着规模偏小，设备简陋，医疗和护理条件差，护理人员素质较低、服务层次不高等问题。要采取强有力的政策措施，加快我省养老服务机构的发展，不仅要完成“十一五”规划，同时要用较短时间力争接近或达到全国平均水平。

二是加快发展养老服务业。随着人类寿命的延长和计划生育政策的推进，需要照顾的老年人，特别是高龄老人和生活不能自理的老人也越来越多。老龄社会服务远不能满足现实的需求，出门乘车难、看病难、上门服务难、老年用品购买难、老年维权难等问题一直困扰着老年人。据我们在泉州市鲤城区调查：高龄老人、鳏寡老人、空巢老人，共占老年人口２４?５％。如泉州市鲤城区东华社区对１２３２户调查，６０岁以上老人３１０人，其中要求社区提供服务的高龄、空巢、鳏寡、病卧的“四种老人”约６０人，占老年人总数的２０％以上。据调查，福州市和漳州市的城区“空巢家庭”分别占老年人２３％、２６?２％。因此，发展养老服务业显得十分重要和紧迫。老年人对养老服务业的需求越来越大，而靠福利形式的服务和家庭照顾很难以适应这方面的要求，必须加快发展养老服务业，逐步向社会化、市场化、专业化的方向发展。发展老年人

服务业的需求大量增加，要把握养老服务的三大特点：多样化的需求，完善化的设施，市场化的服务。同时，他们需要方便化、保健化和舒适化的消费方式。

三、关于发展养老服务业问题

党的十六届五中全会通过的“十一五”规划建议提出：“大城市要把发展服务业放在优先位置，有条件的要逐步形成服务经济为主的产业结构”。我省“十一五”规划提出“把发展服务业放在突出位置”。回良玉副总理在全国老龄委第７次会议上明确提出包括社区老年服务、托老服务、护理服务、心理咨询、临终关怀等老年服务业发展前景十分广阔。中央１０部委最近专门下发《关于加快发展养老服务业的意见》。养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求的服务行业。发展养老服务业是应对人口老龄化趋势、加快发展老龄产业的重要措施。

我省养老服务业在各级党委、政府的重视支持下，近年来有一定的发展，积极探索了一些有益做法。如厦门市已初步形成社会化和市场化相结合的老年服务体系，许多社区利用医院卫生资源，实行医院与养老结合、建立了“以医助养”的养老机制。泉州市鲤城区全力打造“机构养老、社区照料、志愿者援助、邻里互助、亲情慰藉、协会维权”六位一体的社区养老服务模式，将老城区４家卫生院改制为社区卫生服务中心，建立社区老年健康档案１?４５万份；常住的企业退休人员１１７４６名全部按居住社区移交到各个劳动保障事务所管理，实行退休人员基本情况信息库及走访、慰问、帮扶、学习、培训等一系列社会化管理服务工作制度；１４个律师事务所、２个公证处、２个法律援助中心与２８个社区分别签订维护老人合法权益的协议书；创建“关爱老年健康金卡”和“法律援助温情卡”。福州市鼓楼区河南社区搞直通电话，为老年人送医、送饭、送货上户；该市鼓东街道新加坡老华侨许栋先生出资在开元、军门、竹林境等三个社区聘请医生常年为老年人坐堂义诊。但是，从全省整体上看，养老服务业还存在着许多薄弱环节：水平比较低，发展不平衡，有些地区对养老服务业发展认识不足，政策措施不力，服务范围不广泛，服务项目单一，服务队伍不稳定等。今后我省养老服务业发展总体设想是：坚持党政主导，政策扶持，社会兴办，市场推动的原则，以居家养老为基础，社区服务为依托，民营经济为骨干，一手抓养老机构发展，一手抓服务体系建设，不断提高和改善老年人的生活水平和生活质量。也就是说：政府建体系，社区搭平台，民营唱主角，市场来推动，创新养老服务业的发展体制机制，建立社会共同参与的养老服务体系。具体设想是，逐步建立适应我省人口老龄化发展趋势的多种经济成分并存，服务种类齐全，服务设施完善，服务政策配套，服务质量和管理水平较高，服务

效益较好的养老服务业。

?一?建立健全养老服务体系。２０００年中共中央《关于加强老龄工作的决定》在指导思想上就明确：“建立健全社区管理和社区服务体系，发展老年服务业”。今年１月回良玉副总理在全国老龄委全体会议上提出四点意见的第一条是“要加快构建养老服务体系”。我们认为，要逐步建立健全省、市、县?区?、街道?乡镇?、社区等五级养老服务体系。即省、市建立养老服务示范基地和中介组织，县?区?、乡镇?街道?建立养老服务中心，社区建立养老服务站或托老所。省、市在办好现有养老服务机构，包括敬老院、老年公寓、老年服务中心等基础上，扩大服务功能，提升服务水准，发挥其带头示范作用。并积极组建省市养老服务业协会等中介组织，发挥其在市场保护、行业自律、沟通企业与政府联系等方面的积极作用。县?区?、街道?乡镇?要努力办好敬老院、老年活动中心、老年协会，使之逐步建设成为功能齐全、设备较好、服务配套的综合性多功能的养老服务中心。社区要大力发展具有一定服务设施和场所的养老服务站或托老所，向居住在社区?村镇?家庭的老年人提供安全、有效、便捷、经济和养老服务。

?二?养老服务内容多样性。老年人口是一个特殊的人口群体，其需求和消费受到心理、生理特点的影响。老年人随着年龄的增长和生理条件的变化，产生了不同于其他人口群体的特殊物质和精神要求。老龄群体结构本身是个多层次、多样化的群体，不同类型老年人有不同的消费和服务需求。据我们在厦门、泉州、莆田等地调查，需要社会服务的老年人大体可分三种类型：即以健康老年人为主的康乐型老年服务，以生活不能自理的老年人为主的护理型老年服务（编者注：以入户型为主），以及介于中间有交叉的复合型老年服务。老年人口是一个最具多样化的消费群体，不同性别年龄、不同健康状况、不同经济收入、不同文化程度、不同家庭背景、不同居住环境、不同心理素质、不同活动爱好等不同老年群体，对老年服务的需求和侧重点有明显区别。因此，养老服务业必须从这一实际情况出发，首先要满足老年人个性化、多样化、多层次的需求，着力解决老年人的生活照料，家政服务、康复护理、精神慰籍、紧急救助、心理支持和法律服务、文化娱乐、体育健身、教育科技以及临终关怀等各种服务和需求，为他们营造良好的生活环境。也就是说，应该围绕“六个老有”为中心，以提供老年人满意的产品和服务为宗旨。老有所养是基础，老有所医是保障，老有所教是老年人与时俱进、思想常新的需要，老有所学是老年人文化素质的提高，老有所为是老年人社会价值的体现，而老有所乐是老年人身心健康的需求，让老年人共享经济建设和社会发展的成果。“六个老有”是老年服务业不同领域的具体描述，也是发展老年服务业的最终目标。

【编者注：养老服务项目还可以做具体划分，这里例举几个常规项目，供参考：（１）老年饭桌。为解决老人一日三餐，免除其举炊之劳而推出的服务，该服务项目对价格十分敏感，据北京市２００３年调查，老年人希望每日收取２８．５元。据此，将服务价格定位于２０元／日较为合适。（２）入户护理。由护士上门为生病老人提供打针、喂药、理疗等服务。据北京市调查，每次收费承受力为１８元。（３）入户家务料理。为老年人从事做饭、洗衣、打扫卫生等家务劳动。据北京市调查，每次收费承受力为１８元。（４）心理咨询。指心理医生以促进心理健康为目的，针对老人精神健康问题，特别是抑郁症、焦虑症、过度猜疑和老年痴呆病，在仔细倾听老人诉说的同时帮助其认清自身问题和长处，从而帮助老人培养一些必需的技巧，共同探索解决问题的方法、改变生活或者学会忍耐那些无法改变的东西的情感过程。（５）康复训练。针对老年人老化过程中出现的视觉、听觉、嗅觉、味觉、触觉的转差，分别设置了针对性强，但简便易学的康复训练项目。如为刺激其视觉的改善，物理治疗师有选择地为老人播放色彩斑斓的幻灯片。】

?三?养老服务的重点在社区。居家养老是我国当前和今后相当长的历史时期仍需保持的主要养老方式。（编者注：居家养老模式是一种以家庭为核心，依托社区，运用专业化的社会服务，采取政府搭台、民间组织和社会的组织的准市场运作，其中部分服务通过政府购买加以实现，从而为居住在家庭的老年人提供一些日常生活服务的社会化养老服务模式。其服务有四个方面，一是生活照料，二是日间服务，三是保健护理，四是精神慰籍。）但现在提的居家养老，已经不是过去说的指靠子女在家来养老。随着人口老龄化趋势的加剧和人们生活水平的提高，家庭成员为老年人提供的支持越来越不能满足老年人的需求，因此寻求社会支持已成为趋势。老年人的家庭观念比较牢固，地缘文化观念浓厚，重视街坊邻里的情感维系，他们对社区有较强的认同感、依赖感和归宿感。居家养老与社区有着直接的牵挂与联系，促进和提高居家养老的整体水平主要落在社区。第３７届联合国大会通过的《老龄问题维也纳国际行动计划》中指出：“社会服务应以社区为基础，并为老年人提供范围广泛的生活空间，他们在社区里尽可能过独立生活，继续成为参加经济活动的有用公民。”笔者经过半年多时间深入省内外调查，查阅国内外资料，请教专家学者和行家，使我们清醒地认识到，居家养老是基础、是大头，但没有平台、没有抓手，这一主要养老方式仍然停留在会议上、文件上，一直处于空转状态。要切实搞好居家养老其切入点和着力点在于突破社区养老服务这一关键。因此，去年１０月撰写了《发展社区老年服务业，提高居家养老整体水平》的文章，参加中国老龄产业国际论坛。论文中对社区养老服务的重要性、可行性和功能性进行了深入剖析，明确提出“以居家养老为基础，机构养老为补充，社区服务为平台，大力发展养老社会化服务化。”我们认为，社区是社会的基层细胞，是倡导现代文明生活的阵地，是构筑和谐社会的基石，是养老服务业发展的重要载体。加强社区养老服务机构和设施建设，开

展为老年人居家养老服务，创造一个老人、家庭、社会“三满意”的养老服务环境。“居家养老、社区服务”这种养老互动模式是破解我国养老服务难题、搞好居家养老服务的希望所在。社区工作中，服务是重中之重；社区服务中，为老服务是重中之重；为老服务中，为高龄和不能自理老人服务是重中之重，切实体现想老年人之所想，急老年人之所急，帮老年人之所需，为老年人办好事，做实事，解难事，把社区老年人是不是受益、是否满意作为评价工作的主要标准。

【编者注：文章抓住了我国现行养老体系的薄弱环节，居家养老的功能发挥离不开三张网：一个是家庭保障的安全网；一个是无形的安全网，即社会养老保障制度和安老养老的支持性政策；一个是有形的安全网，即指社区养老服务照料的网络化、社会化、物业化保障。虽然三张网各自存在问题，相比较而言，社区养老这张有形安全网最为薄弱。如果任其空转、半空转，势必导致该政策设计的预期目标落空。因为居家养老试图把单个家庭的保障风险延伸到家庭和社会身上，由于风险相互交汇和转移，从而使得整个社会的养老保障水平有了新的提高。

机构养老处于辅助地位，从社区情理分析，机构养老对老人而言是日常生活安排的最后屏障，“不得已而为之”，绝大多数老人日常生活遇到困难时都希望在家庭内部解决，西方发达国家也是如此。从经济学分析，既有因服务不到位、质价不符导致经济较宽裕的老人“持币待购”，也有老人囿于家庭收入“可望不可及”。

目前我国的社区居家养老大体有三种模式：

（１）西城模式。北京市西城区在区、街、居三级分别设立居家养老服务中心，政府补助。ａ．区一级居家养老服务中心负责对全区居家养老服务的指导与监督；培育和规范居家养老服务市场；掌握和汇总有关统计数据；委托有关组织开展专业技能培训和行业评估；开展评先表彰和交流活动；开展有关调研工作；对申请补贴的对象进行资格认定和经费核算等。ｂ．街道一级居家养老服务中心具体负责对居家养老服务的组织管理和推进；负责招聘和管理从业人员；拟订有关规章制度；对服务实体进行指导和监督；统计上报有关数据和信息；对申请补贴的对象进行资格审核；开设服务咨询电话；调解有关争议和纠纷；以准入或加盟等形式，将辖区服务实体组织起来，实现资源整合，建立居家养老服务的辅助队伍，扩大居家养老服务的覆盖面，促进市场化运作和社会化服务。ｃ．社区居委会建立居家养老服务站（由分管老龄工作的主任、老年人协会负责人、老年人代表等人组成），对从业人员的服务质量进行监督和考评；掌握补贴对象的经济、健康状况；受理补贴服务申请并报街道审核；参与对申请补贴人的资格评估；推荐服务人员；了

解和反馈需求信息；组织辖区服务网点和志愿者开展为老服务等。

（２）虚拟养老院模式。虚拟养老院是指以“三个代表”重要思想为指针，以创建和谐社会为目标，以家庭养老社会化为目的，根据老年人自愿选择的养老方式，构筑以市场为主体、以社区为依托、以社区服务呼叫中心为纽带，以居家照料服务为主要内容，面向全区老人的区、街、社区三位一体的居家养老新模式。最早由辽阳市文圣区广民家政服务公司创办。

（３）长风特色。上海市普陀区长风街道推出了一种新型的养老服务形式：自助式居家养老。符合条件的子女只需与街道签署一份《居家养老协议书》，他们便具有子女兼助老服务员的双重身份，照顾自己的父母每月就可以领取街道发放的１００到２５０元的助老服务费。该形式赖以运作的要素有两点：①严格筛选对象：规定必须同时满足三个条件：老人属于享受居家养老的对象，子女也属于失业、生活困难人群，老人与子女住在一起或者距离较近。②运用日常行为能力指数来进行评定，通过对进食、洗澡、修饰、穿衣、控制大小便，用厕、床椅转移、平地行走及上楼梯１０项日常活动的独立程度打分来区分等级，有效地测定日常生活的能力。

长风街道的做法颇有争议。赞同一方认为：一是体现人间亲情。让子女陪伴在老人身边，父母子女能共享天伦，有利于家庭感情的融洽。二是有利于服务到位。子女对父母的性格、需求心中最有数，服务起来比较方便，也容易使老人满意。三是雇用失业子女从事助老服务，既能使老人得到养老服务，又能解决子女就业问题，一举两得，有利于创建和谐社会。反对一方认为：子女如果把照顾自己的父母，也当做是一种雇用关系，那么父母与子女的血缘关系就变成了服务与被服务的关系。在这种关系下，子女就不会把照顾父母看成是一种法定的义务，而是一种买卖关系或金钱关系。所以，这种做法与我国提倡的子女要照顾父母的传统美德是背道而驰的。事实上，子女照顾父母是天经地义的事，根本没有必要花钱去买服务。对家庭有困难的人，政府应该给以一定的经济救助，但花钱雇子女为父母服务的做法是不妥的，对家庭的和谐和社会的稳定是没有好处的。】

社区养老服务的重点是，从解决老年人最需要、最迫切的实际问题入手，从薄弱环节抓起，大力发展入户服务、紧急救助、日间照料、康复护理、精神慰籍等方面服务项目，特别是为“四种”老年人?无职业、无生活费来源、无赡养人的老年人和生活困难的老年人?提供无偿或低收费服务。加快社区养老服务机构和设施建设，逐步形成设施齐全、队伍严整、服务热情、管理严格的社区服务网络。要把社区养老服务设施和场所的布局、规模纳入城市建设、旧城改造、居住区

建设的规划和投资计划项目。社区养老服务业的定性、定位和养老服务的项目、内容、重点以及养老服务的机构、队伍、机制等问题是社区发展老年服务业一个有待解决的重要问题。

?四?加大养老服务设施建设。养老服务设施、福利设施和活动场所是发展养老服务业的基础建设。各级政府和有关部门、社会力量都要加大投入和支持力度，协调涉老的有关部门，充分挖掘社区资源，整合社会力量，扎实做好养老服务工作，把它作为敬老、尊老传统美德和为老服务的实际行动。根据国家对社区建设的要求，积极扩大养老服务设施规模，打破行业界限，合理调整、有效整合和统筹使用辖区现有的为老服务资源，整合各种卫生、体育、文化、退休人员管理站?办?和社区管理等设施，实现资源共享，为老年人提供服务创造条件，发挥其综合效益和社会效益。街道和社区要通过新建、改建、扩建和重组等途径，建设一批小型分散、方便实用的老年服务基础设施，特别是加强城镇养老院和农村敬老院设施建设，努力改善为老服务环境和条件。建立信息共享资源，依托社区服务网络，建成为老服务?含老年人家庭医疗与急救服务?呼叫系统为重点的信息服务体系。创建机构养老与居家养老相结合的社区联动服务与设施整合，以养老服务机构的便捷化设施、网络化设备和专业化服务，为在家老年人提供医疗护理、生活照料、家政服务和紧急救援为重点的特殊需求服务。要普及便民热线电话，健全市、区、街道、社区四级社会服务设施网络，特别是一些疾病缠身、行动不便、不能出门的老人或痴呆的老人必须有便捷化服务的设施，如求助门铃、紧急呼救机、家居防盗安全系统、急救报警系统、自助配药服药定时器、智能轮椅、淋浴车（或坐式淋浴器）等。

【编者注：（１）求助门铃：指安装普通门铃，并将写有“听到铃响，请及时救助”的提醒卡送到空巢老人（特别是空巢老人）的结对子的这家人手中（通常是邻居），当老人有什么意外的时候按响这个铃，结对人就会很快赶来，使老人们遇到困难时能得到最快的帮助。（２）紧急呼救机：居室以及浴室都安装，以便物业管理部门、结对子人员可以在老人发生意外时及时赶到，送往急救中心。完善的紧急呼救机是与１２０急救中心相连接的。（３）智能轮椅：使用者利用头部姿态控制轮椅的转动，即当人的头转向左边，轮椅左转；人的头转向右边，轮椅右转。中国科学院自动化研究所高技术创新中心研制的“智能”轮椅不仅能够电动行走还能自主减速，避免碰撞给人带来的伤害，还具有半自主导航、遥控操作、远距离监控等功能，并能够根据需要提供身体状况的实时检测、记录和数据的无线传输。】

?五?培养提高养老服务队伍。现有的养老服务队伍，无论是专职或兼职，无论是数量还是人员素质都不适应人口老龄化发展趋势的需要，文化水平低，专业知识差，服务人员不稳定，经营

管理经验不足，大多停留在保姆式的服务。培育养老服务业所需各类人才是发展养老服务业，提高养老服务质量和服务效益的关键。特别是要加快培育管理学、护理学以及心理学等方面的专业人才，建立一支具有奉献精神和专业化水平较高的养老服务队伍和志愿者服务队伍。按照《养老护理员国家职业标准》的要求，开展岗位职业培训，做到持证上岗，不断提高养老服务从业人员的职业道德、服务意识和业务技术水平。有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和社区服务类专业课程，培养适应老龄化发展需要的各类专业人员，满足老年人日益增长的生活和精神文化需求。

【编者注：培养养老服务队伍还可以积极探索两个方面的内容：一是与再就业工程相对接。养老服务社工向社会公开招聘居家养老服务从业人员，优先录用在本区登记的失业人员和低保人员，实现居家养老服务与再就业工程相对接。在本区登记的失业人员和低保人员应聘从事居家养老服务，可享受劳动部门制定的相关扶持政策。按照劳动部门有关培训政策规定，对失业和低保人员首次技能培训实行免费。二是培育“介护士”新兴职业。“介护士”，全称是“介护福利士”，一种在日本专门从事老年护理工作的专职人员。介护士弥补了护工的不足，适应了护士短缺的状况。护工，一方面要“护”，即替老人量体温、测血压、清理褥疮、口腔清洁、插管护理、吸痰等护理工作。目前我国护工人员多数为进城农民工和城市下岗失业人员，缺乏专业技能，这些工作还是得由护士来干。另一方面要“工”，即替老人喂饭、洗澡、翻身、倒尿盆之类简单的体力劳作，这是目前护工队伍所胜任的，问题在于“工”大于“护”，以“工”为主。我国同西方发达国家正在遭遇“护士荒”，护士人手紧缺，工作量大，护工又难以胜任，“介护士”这个新兴职业正好弥补了这个空白。介护士以“提高老人自理能力，让老人树立起生活的信心，辅助老人愉快生活”为工作宗旨。日本“介护士”上任前都经过专业医护训练，并且依照受训时间的长短和毕业的成绩来分级，从一到四，难度逐渐降低。一级介护士专门护理有严重疾病的病人，基本上各种急救医护知识都具备。“介护士”的服务方式与中国传统认识不同，如老人吃饭吃不到嘴里不要紧，给她围上围裙就行了；洗澡洗不干净不要紧，能洗哪里就洗哪里??正是这些“不代劳”，能让老人在活动身体的同时，也活跃了精神。但总体上符合东方国家老人的生活习惯，因其更愿意在家中接受照顾，自己动手参与生活越多，人也就更愉快，对任何疾病的治疗都是有好处的。日本培育“介护士”的配套政策是，１９９７年推出《介护保险法》，该法规定，日本公民从四十岁开始，必须参加保险，使每个人早在中年时期就替自己的晚年进行了投资。这样，到了老年之后，就可以享受介护护理，买了保险，又有法律保障，这老年生活当然也就没有后顾之忧。】

四、关于政策引导、政府扶持的几个问题

去年党的十六届五中全会《建议》中，首次提及“认真研究制定应对人口老龄化的政策措施”。说明了党和国家高度重视并已着手以更多实质性的政策措施解决老龄化带来的社会和经济问题。最近国家老龄办等１０部委出台的《加快发展养老服务业的意见》是贯彻这一政策措施的具体体现。省委、省政府十分重视老龄工作和老龄产业发展的政策问题，“十一五”规划提出“加大公共福利设施投入，扶持民办福利机构发展”。陈芸副省长去年１２月７日在听取专题调研汇报时指出：“政府更多责任在于搞政策引导这项工作，怎么创造环境。我最关心的是优惠待遇的落实”。“要重视、关心省老年基金会、省老年学学会，你们是‘高参’，委托你们再调研，形成一个政策性建议文稿”。

老龄产业与其他产业的不同在于其公共性、福利性，它是产业和事业的结合，因而公共政策的推动不可缺少，社会管理和公共服务职能必须进一步加强。社会保障又是政府的责任和义务，发展老龄产业，需要各级政府的扶持和帮助，为老龄产业发展创造一个良好的条件，也需要全社会的重视和参与。政府应在制定规划、出台政策、增加投入、培育市场等方面以及吸引企业参与上发挥主导作用。老龄产业政策的走向，决定着老龄产业发展的速度。在制定和执行政策方面，我们必须认真研究和思考如下四个问题：

首先，以和谐的理念为指导，提高制定和执行政策重要性和紧迫性的认识。我国最大的特点是“未富先老”；最大的问题是对老龄化问题紧迫性认识不足；最重要工作是提高国家、社会、社区、家庭、个人适应老龄化的能力。国务院办公厅转发１０个部委〔２００６〕６号文件指出：“老年人最值得尊敬和爱戴，也最需要关心和帮助”。随着经济社会的发展，人民生活水平的提高，社会生活方式的转变，市场经济机制的驱动，代际利益关系的变化，因而在一部分人中，中华民族敬老、尊老传统美德被淡化，老年人过去为家庭、为社会、为国家做出的贡献被扭曲，歧视老人、甚至抛弃老人在社会上时有发生，老年人的维权、老年群体的社会地位得不到应有重视和保障，中央和省里出台有关老年人的政策法规得不到认真贯彻和落实，其根本的原因是：由于这部分人与老年人的情感关系日渐疏远，法制观念淡薄。黑龙江省人大代表翟玉和董事长出资组织到３１个省市、历时５０天开展的《我国农村养老现状调查》认为，在中国，特别是农村，孝道出了问题，５２％的儿女对父母老人感情“麻木”。“百善孝为先”，“孝者德之本”。孝，是一切人伦道德的根本，亦是中华民族的传统美德。我们要坚持以人为本原则，以构建和谐社会为目标，以积极的态度应对人口老龄化的严峻挑战，心系老年群体，深入开展尊老、敬老、爱老

为主题的宣传活动，重视对公民进行道德观念和法制观念的教育，进一步营造“敬老、爱老、助老”和家庭和睦、代际和顺的良好社会氛围，重新认识老年人的社会地位和不可或缺的作用，充分认识老年群体与其他群体和谐相处是社会稳定、经济发展、文明进步的主要标志，增强全社会的老龄意识，增强制定和执行政策措施和责任感和紧迫感，推动老龄产业和养老服务业政策法规体系的建设。

其次，认真贯彻政策法规，必须在“支持”和“鼓励”上下功夫。我们要认真贯彻落实中央和省里出台的有关政策法规真正落到实处，用政策和制度保证老年人的政治、经济、文化、社会生活等基本权利，靠政策引导发展老龄产业。

各级政府在制订“十一五”规划时，要把养老服务机构的发展和养老服务网络的建设纳入国民经济和社会发展规划；要加大对养老服务机构支持力度，酌情减免税费，简化立项审批手续，支持发展各类社会服务机构；支持非公有制资本兴建老年公寓、老年社区、养老院、护理院、敬老院；支持养老机构和个人对不能自理和高龄老人开展专业护理、临终关怀服务业务；支持发展社区?村镇?和居家养老服务；有条件的地方要把支持社区和居家养老服务列入财政预算，并对扶持养老人数给予资金补贴；（编者注：政府购买服务以低水平、重点覆盖起步，补贴资金以服务券形式发放。补贴对象为：本辖区实际居住的６０岁及以上老年人都是居家养老服务的对象，都可享受居家养老服务。对户在人不在的老人视财力状况纳入政府补助范围。（１）享受低保且生活不能自理的８０岁及以上高龄空巢老人。（２）生活不能自理或半自理的“三无老人”（无劳动能力、无经济来源、无法定抚养人或赡养人）。（３）享受低保且生活不能自理的孤寡老人。（４）享受低保的空巢百岁老人。补贴标准为：各地规定不一，如北京西城区规定，享受补贴服务的老人，由卫生部门免费提供以下关爱服务：每周１次入户巡视，了解健康状况，回答医疗咨询，量血压等；每月１次入户医疗服务；每年１次体检。对享受补贴服务的老人，由政府出资安装紧急求助呼叫器，组织服务实体和志愿者开展温情关爱服务。）支持兴办养老职业培训，提高养老服务从业人员职业道德、服务意识和服务水平。

鼓励非公有制经济参与社会福利养老单位的产权制度和经营方式改革，可以向非公有制经济转让产权或经营权；鼓励下岗失业人员等创办家庭养老院、托老所；鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等形式兴办养老服务业，特别是兴办社区老年服务网络建设；鼓励兴办具有临终关怀性质的护理院、照料中心等；鼓励在荒山、荒地开发兴建养老服务机构；鼓励企业研发、生产老年人特殊用品，推动老年用品市场的开发；鼓励老龄产业行业协会的发展，发挥其在市场

保护、行业自律，沟通企业与政府联系等方面的作用。

第三，加大资金投入力度，开辟发展老龄产业稳定的资金渠道。要全方位、多层次、多渠道筹集稳定的老龄产业资金。各级政府要增加公共财政投入，实施优惠的信贷政策等；要大力发展多元化投资主体，重点是广泛吸收社会资金和引进境外资金用于发展老龄产业；民政和体育部门发行彩票募集的资金，要有一定的比例用于市、区?县?、街道?村镇?老年服务中心和社区老年服务站的建设；养老服务机构是慈善事业很好的载体，可以利用部分筹措的慈善基金发展养老服务机构；为整合资源、壮大资金实力，建议由省老龄基金会牵头，省以下基金会参与，帮助和带动各地发展老龄产业。

第四，加强协调多方力量，深入开展老龄产业理论和政策的研究。老龄产业是横跨一、二、三产业的综合产业，又是刚刚起步的新兴产业，全省有关老龄产业的基本情况、基础资料、政策和理论方面研究是个薄弱环节。厦门大学人口所去年初提出《二十一世纪前半期福建省老龄市场规模和结构研究》，为政府提供决策科学依据，为企业开发老龄市场提供咨询服务，但因资金无法落实而落空。要搞好全省老龄产业发展，不调查基础情况，不剖析基本背景和面临问题，不了解老年人的需求状况，不掌握老龄产业的总体水平和发展态势，就不可能制订出具有前瞻性和可操作性的政策措施。要组织力量开展基础背景和市场培育的调查研究，探索我省发展老龄产业和养老服务业面临的重点、难点问题，把政策和理论方面的研究纳入“大老龄”工作范畴。要重视和加强老龄产业跨学科研究，面向实际，面向未来，面向老年人，既要高等院校研究，更要社会科学攻关，学官企协作，多部门配合，深入研究老龄消费市场的培育，积极探索养老服务业的体制机制创新，推进我省老龄产业发展政策措施的出台，提高养老服务社会化程度和服务水平，逐步建立发展老龄产业的政策法规体系。

五、借鉴省外发展老龄产业的经验

在发展老龄产业方面，全国各地都进行有益的探索和实践，特别是北京、上海、辽宁、天津、江苏、山东、广州等省市创造了许多方面经验和做法，值得我们学习和借鉴。北京市高度重视发展老年服务业，一手抓养老服务机构的发展，一手依托社区养老服务机构开展居家养老服务。全市养老床位：２０００年１?７万张，２００５年２?８万张，“十一五”计划新增２?２万张，新增每个床位补助５０００元，个人兴办的每张床位每个月另加补助１００元。“十一五”期间要建立市、区、乡?镇?、社区四级养老服务网络，７０％的社区设有养老服务机构。区、街成立

居家养老服务中心，财政分别补助１０万、６万元，社区服务站补助３万元。对社区居家养老服务实行政府搭建平台，准市场运作，社会参与，民办非企业单位经营的办法。并提出建立“无围墙敬老院”，对社区老年人开展多种居家养老服务，社区内老人的需求基本得到满足。

２００５年９月上海市出台了包括加强养老服务设施建设与管理和养老的财政补贴、支持养老机构、鼓励到养老机构就业以及医疗政策等五个方面１８条措施，进一步推动养老服务工作。这些政策措施的最大亮点有二，一是将养老首次纳入城建规划，即将养老设施建设纳入２０００万平方米重大项目，配套商品房和中低价商品房基地规划，按照居住区公共服务设施设置标准，落实建设用地规划；二是新增养老床位，每位补贴５０００元，资金主要来自财政和福利彩票公益金。市政府提出去年新增养老床位１万张，近期发展到１０万张，居家养老服务人数去年增加到５万人，近期扩大到２０万人，基本缓解老年人生活照料、精神慰籍、紧急援助等服务需要。

辽宁省率先出台了《关于加快养老产业发展的意见》提出要“转变政府投资观念，今后政府原则上不再兴办国有独资的养老机构”，“要实行钱随人走的货币化养老方式”，“发挥资金最大效应，对所有养老机构一视同仁，一律给与同等优惠政策”。２００４年辽宁省成立老龄产业协会，该协会成员包括建筑、旅游等３０多家涉老行业单位。２００５年辽宁省用老龄产业协会来统筹老龄化工作，用老龄产业协会做龙头，并成立一些专业基金会筹措资金进行老龄产业的产业化运作，计划今年出台辽宁省老年人优待办法中将细化老龄产业的优待政策，涉及煤、水、电的优待政策，有望实现全省的优待政策。

多年来，江苏省将老年护理产业作为老龄产业的核心产业，２００５年省政府下发文件规划老龄产业。现有民营养老服务机构由民政部门审批，无须工商登记。２００５年１０月１日起，一种新型农民基本养老保险制度将在江苏农村全面实施，全省近４０万符合条件的老年人率先成为该制度的受益者，将开始按月领取“退休工资”。养老保险由市、镇政府财政、村集体经济组织和个人几个方面合理负担，按农民人均纯收入的２０％筹集养老保险费，其中个人出资８％?老年人个人不缴费?、市?县?、区镇财政和村集体组织出资１２％。

天津市于１９９８年进入老龄社会，２００４年，６０％以上老年人口占全市人口总数的１４?７％，累计到２０１０年将达２５?２％，随着老龄化程度的不断加剧，特别是高龄老人、空巢老人、体弱多病老人的生活和照料问题日益突出，对养老服务业的社会需求，拉动了老年服务业的快速发展。民办养老机构，所占比例大，在城区１４２家养老机构中，民办的占９３％，民

办床位占有率达８６％，而且入住率普遍有９０％以上。而且因陋就简，大部分养老院、老年公寓采取租用民房和改造利用旧厂房，收费普遍较低，离原居住地近，交通方便，亲属子女探视比较方便。入住老人统一实行《天津市入住养老机构协议表》，部分区县成立养老机构协地，加强行业管理，提高服务护理和质量，有力地促进便民利民的社会养老服务业发展和公益服务。■

（注：本文得到厦门大学公共事务学院人口研究所、日本中央大学经济学博士陈茗老师的指导，特此感谢?）

参考文献：

１、台恩普《论我国老龄产业发展现状和问题研究分析》?中国老龄科学研究中心２００５?１０?

２、陆杰华《中国老龄产业发展现状、趋势及应对政策》?北京大学人口研究所２００５?１０?

３、原新《老龄产业的商机与发展》?南开大学老龄发展战略研究中心２００５?１０?

４、王爱珠《老年经济学》?复旦大学出版社１９９６?６?

５、全国老龄办、发改委等《关于加快发展养老服务业的意见》?国办发〔２００６〕６号?

６、《福建省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》?２００６年１月１２日省十届人大四次会议批准?

７、童万亨《谈“积极老龄化”问题》?福建老年论坛２００５?７?

８、黄永盛《关于积极老龄化与构建社会主义和谐社会的思考》?２００５?７?

９、陈茗《日本老龄产业的现状及其相关政策》?《人口学刊》２００２?６?

１０、陈茗《关于中国老龄产业理论的历程研究》?２００６?１?

１１、李宗明《福建省养老机构情况调研报告》?２００５?９?

１２、陈国梁潘德增《发展社区老年服务业提高居家养老整体水平》?中国老龄产业国际论坛２００５?１０?

１３、陶立群《老年市场的需求与开发》?中国老龄科学研究中心?

１４、翟玉和《中国部分地区农村老人生存现状调查报告》?《黑龙江生活报》２００６?２?８?

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