领导班子配备改革后县级党委常委会工作机制及运行方式研究

领导班子配备改革后县级党委常委会工作机制及运行方式研究

来源：《闽西调研》2007年第61期 作者：中共龙岩市委组织部课题组

为适应地方班子配备改革到位后的形势需要，科学构建县级常委

会工作机制和运行方式，我们根据中组部和省委组织部重点调研课题安排，组织开展了班子配备改革到位前的前期研究，形成报告如下：

一、对地方领导班子配备改革目标和措施的理解和把握 地方班子配备改革，就是按照十六届四中全会精神和中央部署，对地方班子实行配备改革，主要内容是：减少副书记职数，实行“一正两副”；实行常委分工负责制；增加常委职数，适当扩大党政领导成员交叉任职；充分发挥集体领导作用。对这项体制改革的目标和措施，我们的理解是：

1、精简副书记职数，以提高常委会决策效率。领导班子配备改革后，副书记职数的精简和常委分工不再交叉，意味着常委会内部领导层级和工作环节的减少，专职副书记、常委分别就分管范围内的工作直接向书记或常委会负责，以此解决多头请示、层层汇报的问题。

2、扩大党政交叉任职，以促进党政工作更加协调运行。地方班子配备改革后，许多涉及政府工作的事项，通过承担执行常委会决策任务的常委，在履行其所兼任的政府领导职务过程中实现了党的领导，以使兼任政府副职的常委明确党委决策的背景、目的及工作目标，使党委决策与行政执行相互衔接，有利于政府副职全力以赴抓好落实，促进党政工作协调、高效运行。

3、逐步取消书记办公会，以推进民主决策和科学决策。针对书记办公会事实上成为“准决策机构”的情况，逐步取消书记办公会，使常委会的决策由原来“少数统一思想即可”向“必须经过多数统一思想”转变，党内民主由“一般顾及”向“充分顾及”转变，决策的民主性和科学性在程序和事实上都较改革前体现得更加充分。

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4、推行常委分工负责制，以充分发挥常委会集体领导作用。推行常委分工负责制后，有利于常委增强“责任在我”的意识，有利于充分发扬民主，集中全体常委的智慧，进而激发常委班子的整体活力，更加充分地发挥常委会的集体领导作用。

二、地方班子配备改革到位后县级常委会运行将面临的主要问题

领导班子配备改革作为一项体制改革，必然会对县级常委会组织结构、权力格局、管理模式等方面产生深远的影响，预计这项改革真正到位后县级常委会工作机制和运行方式将需要着力解决的主要问题有：

1、常委科学分工问题。目前我市县委常委分工基本上还按照传统的“书记－副书记－常委”三级管理层级来分工，其中，副书记基本上都分管某一块工作或若干个部门；非书记、副书记的常委一般兼任党委部门负责人，主持该部门工作，不分管其他工作，或者兼任政府副区长、分管政府所分工的工作。这种兼职型的分工是部门领导进常委、解决待遇的沿袭，是特定环境条件下的产物，而不是真正意义上的常委分工负责制。班子配备改革到位后，如何进一步规范常委职责和分工，是地方班子配备改革后需要着力解决的重要问题，是保证常委各负其责的基础。调查问卷统计结果，有69.84%的人认为班子配备改革对如何形成常委分工格局提出了新的挑战，有71.42%的人认为地方班子配备改革后应当防止和避免因对改革理解不到位，出现新的党政分工重叠，甚至把政府方面的工作全部分摊给各个常委。

2、专职副书记职责定位问题。调研中，“专职副书记要不要设，如果要设，其职责和作用如何界定”成了讨论的热点话题。从目前四川、河南、江西等地方班子配备改革到位的省市实际运行情况来看，专职副书记的职责定位不统一、工作分工有待明确成为地方班子配备改革后亟待解决的关键问题。一种普遍性的反映是：从表面

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上来看，专职副书记的职权变大了，但是从实际运行来看，专职副书记如何履职很难把握，管宏观了怕不到位，管微观了怕越位，不然就成了“打杂副书记”，不然就成了“秘书长”，如果书记授权充分则疲于应付各种会议或具体事务的协调，如果书记授权不充分则成为“虚职副书记”，是一个最敏感、最为难、最尴尬的角色，不太好干。因此，如何把握专职副书记职责的问题，不仅是理顺好常委与副书记、副书记与书记关系的重要环节，是科学合理分工常委职责的关键所在，而且也是保证常委会高效运行、充分发挥集体领导作用的难点所在。

3、内部协调沟通问题。班子配备改革后，高效沟通协调将是形成班子合力、充分发挥集体领导作用的关键，如何建立科学有效的沟通协调机制需要深入探讨：一是常委间分工相对独立，很难保证每个常委在处理实际问题时都站在全局的角度来考虑，可能造成“铁路警察，各管一段”、“内科外科，各顾一科”的问题。二是随着副书记职数减少，管理层级由三级向二级转变，常委之间、常委与副书记之间、常委与政府副职之间的协调，主要落到书记头上，容易分散书记抓大事揽全局的时间和精力。三是随着书记办公会的功能客观上弱化，无形中增加常委之间沟通协调的工作量和难度，特别是处理需要党委职能部门和政府职能部门同时参与的工作时，党委与政府的协调难度加大。调查问卷的结果，有39.68%的同志认为班子配备改革后将增加常委之间协调运行的对象和工作量，47.62%的同志认为决策前酝酿环节的工作量将增大。

4、监督有效性问题。新的领导体制下监督工作难度将有所加大。一方面，常委的位臵更凸显，权力也更大。尤其是随着书记办公会功能减弱，书记的权力呈现更加集中的趋势。纪委书记仅任常委虽然不会削弱纪委的监督职能，但如何实现同级有效监督更具有挑战性。实行分工负责制后每一项决策方向都有可能因为某个常委的意见和建议所左右，或者因相互之间对对方工作不了解，在一定程度

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上影响常委会决策民主氛围，使常委集体决策变成少数乃至一、二个人决策。另一方面，也有不少同志担心会出现以下的情况：书记因管理幅度扩大了，在时间和精力上无法确保对班子成员的监督；副书记因职责所限，不能大胆地开展监督；常委之间因各管一块，无法开展相互监督。在问卷调查中，回答“关于地方班子配备改革后的监督问题”，选择以上三种可能性的合计比例高达95.23%。

5、常委领导能力建设问题。实行班子配备改革将对常委的能力素质提出新的挑战。一是思想观念的挑战。班子配备改革实质上是一种体制变革，需要大家更加清晰了解其基本内涵及运作方式，提高实践新的运行机制的自觉性，以在较短时间内形成与新体制相适应的思维方式。二是履职能力的挑战。实行分工负责制后，部分常委分管范围扩大，且需独当一面，特别是在决策议事方面，如果能力不强容易影响常委会的整个决策。三是工作方式方法的挑战。由传统的三级管理模式向二级管理模式转变，以及扩大党政交叉任职后，一些常委不直接负责具体的经济工作，对常委如何从忙碌于具体的行政事务之中转向把握大局、引领方向提出了更高的要求。调研中，有53.97%的同志认为班子配备改革后，书记的管理幅度将扩大，对书记的领导能力将提出更高的要求。不少人还谈到，减少副书记这个管理层次，标志着党委内部管理向扁平化的组织形式过渡，书记由过去管4－5人向同时管10多个常委转变，与副书记共同商讨和决定的事项大量减少，与各常委之间的联系却要频繁密切起来，对书记的统筹、驾驭和协调能力提出了更高的要求。

三、当前和今后一段时期我市科学构建县级党委常委会工作机制和运行方式的几点建议

1、按照中央要求推进班子配备改革的到位，尽快进入政治体制改革的运行轨道。

地方领导班子配备改革是十六大以来中央重点推进的改革，也是今后政治体制改革的趋势和方向。对于我市而言，仅仅是一个时

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间问题。2006年在县（市、区）委班子换届中，我市按照省委“四个有利于”的总体要求和“重在提高整体素质、增强整体能力、促进整体协调、保持整体连续性上下功夫”的工作思路，认真落实换届有关政策规定，积极推进县（市、区）领导班子配备改革。一是减少配备党委副书记。换届后，我市7个县（市、区）新一届党委领导班子配备副书记21名（含政府正职，不含挂职），比上届减少7名。二是扩大党政交叉任职。新一届县（市、区）委领导班子中，党政交叉任职的有19人（含政府正职），其中，除政府正职外，党委常委与政府副县（市、区）长交叉任职1名的县（市、区）有2个，交叉任职2名的有5个。三是逐步实行常委分工负责。书记负责党委全面工作，主管干部工作；专职党委副书记主要分管党群等工作，有的还分管经济、项目开发、农业农村、计生等工作，有的兼任县（市、区）政协主席，有的兼任纪委书记或政法委书记，同时受党委书记委托，负责有关临时工作；党政交叉任职人员则主要负责政府分管工作。总体而言，目前我市县级党委领导班子配备改革由于各种原因还未完全到位，在一些方面落后于其他省市，今后要继续按照中央有关要求，尽快推进班子配备改革的到位。

从当前我市来看，关键的一点，是要科学完善常委分工负责机制，推进班子分工与班子配备相统一。（1）要在正确定位常委会职能的基础上分工。重点要围绕科学发展和构建社会主义和谐社会的需要，本着精干高效的原则，优化常委班子组成结构。大体可考虑按分管党务工作、意识形态工作、社会管理工作、纪检工作、政法工作、农业农村工作、计生工作、城镇建设和经济建设等职能分工。（2）要正确把握常委分工的原则。总的原则是适应“书记－常委”二级管理层级的要求，按照“全覆盖、不遗漏、不交叉、不重叠”的原则进行。比如，一些地方已经配备了县委常委兼纪委书记、政法委书记、宣传部长、组织部长、县委办主任等班子成员，县委副书记就尽可能不再分管这一块工作。同时，要适当考虑各个常委的

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