预算执行存在的问题

预算执行存在的问题

一 我国实行部门预算改革的目的在于改变过去财政支出预算编制不合理、财政资金支付制度不科学及使用效益不高等问题进一步规范政府、财政和部门的预算行为推进依法理财、依法行政促进市场经济发展提高政府行政效率。

一、目前部门预算编制和执行中存在的突出问题 从近几年对各部门预算执行情况审计情况来看在预算编制和执行中仍存在一些值得关注的问题。

一收入预算编制不实仍有部分收入游离于部门预算之外脱离财政监督。 部门预算的编制以综合预算为主要内容统一编制、统一管理、统筹安排各部门和单位预算内、外资金和其他收支。但实际执行中仍有一部分单位没有将预算外收入、经营收入、计提的征收手续费收入、税收返还收入、上年结转收入等纳入预算管理部分收入被坐支使用或用于本单位职工住宅楼建设和发放福利奖金等。

二支出预算编制不细化一些支出项目超支严重而另一些支出项目结余过大。 部门预算经批准后必须严格按预算执行非经法定程序和有权单位的批准不得随意变更和调整。但在实际执行中部分单位支出不按预算走乱支乱用造成公用经费超支严重有的部门竟将“印刷费”、“水电费”等基本支出编 进项目支出预算或是挪用、挤占项目资金以此来弥补公用经费的不足而一些项目支出由于项目未落实或资金被挪用造成项目结余过大项目预算资金未能及时拨付使用造成项目支出完成情况与年初预算存在很大差异财政资金使用效益未能完全显现。

三政府采购预算编制漏洞百出难以执行。 政府采购预算是全面反映各预算单位实施采购活动的计划。属于政府采购范围的项目要单独列入政府采购预

算填报并按政府采购要求填报有关项目。在实际执行中一些单位政府采购预算与部门预算没有同步编制政府采购预算在执行过程中没有资金保证。公共支出项目不能细化到政府采购集中采购目录有些单位编报的采购项目不符合国家相关政策规定或单位根本无财力进行采购由此造成一些部门政府采购预算执行率不高。

二、部门预算编制与执行存在上述问题的原因分析

一政策不熟悉本位主义、小团体利益思想作祟是收入预算编制不完整的主要原因。 一些单位对部门预算改革相关政策不了解总认为本部门、本单位的预算外资金是本部门、本单位的资金如何安排使用财政部门不应该管不能将部门预算外资金统筹考虑安排部门预算支出由此导致预算外资金管理脱离财政监督。而一些单位为了谋求本单位小团体利益故意将一些经 营性收入不纳入部门预算反映采取账外设账等形式隐瞒收入。以上原因造成大量资金脱离财政预算监督既影响预算收入的真实性也助长部门之间分配不公及滋生腐败现象等。

二 内控制度不完善执行不力是造成预算支出严重超支的主要原因。 编制部门预算就是要使各预算部门的工作根据预算走认真落实政府的政策和方针统一规划合理配臵资源。但实行部门预算以来一些单位没有按要求从完善内部控制制度入手加强支出管理严格控制支出仍按照以往的经验管理和使用预算资金花钱大手大脚支出随意性较大造成部门预算执行不实既影响到部门预算编制工作的严肃性也弱化了预算约束的刚性。

三先要资金再做项目的思想是项目支出预算编制不够细化的主要原因。 一些部门存在先要资金再做项目的思想在年末编报部门预算草案时只是根据地方性文件的规定、政府会议纪要或者部门的工作计划就提出专项支出的用款

额度等到下一年度人大及财政部门批复预算之后才确定项目、分配资金造成一些部门的项目支出预算编制不够细化。一些项目由于受立项程序和时间的限制造成项目资金下拨迟缓预算执行率较低也为一些部门挪用资金提供“机会”最终 造成项目支出预算背离了部门法定职责和重点工作计划部门事业发展缺少资金支持。 四不重视政府采购预算编制敷衍了事是造成政府采购预算难以执行的主要原因。 许多单位对政府采购预算的编制认识不足简单认为预算只不过是将各预算单位分散的采购物资简单地汇总、集中而已或者认为把政府采购预算做得过细会使自己陷入被动。因此在编制预算时敷衍了事或只做大方向体系分类和项目的大概数目保持“灵活”给采购意愿的变化留后路。另一方面在政府采购预算执行中出现重视资金的分配忽视资金的具体使用等情况致使采购计划受到人为因素的影响难于操作增加了采购成本降低了采购效率。 五会计制度的规定与部门预算编报的要求不相适应是部门预算编制质量不高的主要原因。 部门预算的编制是按照政府的要求和政府预算科目进行收入按类别、支出按功能设臵反映一个部门全部的收支状况。而我国政府预算科目体系是按功能设臵的不是按部门设臵的并且人员经费支出科目与公用经费支出科目体系不够细化影响部门预算编制质量。部门预算执行情况最终是通过预算单位的基础会计资料进行记录和反映的由于现行的行政事业单位会计制度关于收支科目的规定与部门预算编制的要求存在差异以及部分会计人员使用会计科目 的随意性因此使得预算单位形成的会计资料不能直接地、准确地反映本部门的预算执行情况。为预算单位有意隐瞒财政资金结余、基本支出占用专项资金、会计科目之间任意调剂提供了可能。 三、解决上述问题的对策和思路 一加强领导统一思想提高认识转变观念高度重视部门预算编制工作。 部门预算编制的好坏直接关系到一个部门下一年度经费需求的保障程度、各项工作的正常开展

和各项任务的顺利完成。因此各个部门和单位一定要认真把部门预算编制工作当作一件大事来抓加强对部门预算编制工作的领导。单位领导应亲自主持预算的制定并监督执行。同时在组织机构上要给予充分保障加大编制预算的组织管理力度。要抽调一批政治素质好、业务能力强的同志集中汇审编制预算保证预算编制和报送时间。要明确各单位的责任做到分工合理责任明确相互配合环环相扣保证预算编制工作的顺利进行。要适应国家预算管理制度改革的要求加快职能转变的步伐强化预算管理力量将工作重点转变到加强预算管理和监督预算执行上来。 二严格按照财政部门的要求编制部门预算提高部门预算编制质量。 各部门应建立规范的预算制度严格按照财政部门的要 求用先进的技术和规定的程序编制部门预算提高预算质量。一要认真做好编制前的准备工作。彻底查清单位的资产、资源状况认真测算支出范围、开支标准并分析近年来的财务收支状况及预算执行情况。二要合理确定收入来源。应根据历年收入情况和下一年度收入增减变动因素测算本部门取得的各项收入来源。三要认真做好预算申报项目的前期准备工作切实提高项目申报质量。四是预算支出要细化到项目根据项目发展的重要性、可行性和效益分轻重缓急合理安排项目资金。五要认真编制政府采购预算。所有使用财政性资金及其他配套资金采购货物、工程和服务的支出都必须编制政府采购预算。各事业单位的预算也必须按财政年度和财政部门的要求进行编制。 三要明确编制部门预算的指导思想和基本原则 部门预算的编制应与本部门履行行政职能及事业发展计划相协调与本部门可用财力相适应坚持保证重点支出需要严格控制一般性支出有保有压从严从紧编制各项支出预算。单位的预算必须包括单位的全部财务收支不得遗漏预算收支项目的数字必须依据充分确定的资料按批准部门认可的计算依据和计算方法计算得来不允许估算预算编制必须按照统一的预算科目和规定的收支标准、

程序进行计算编制。 四部门预算要有预见性 部门预算一经人大批准必须依法严格执行。年中一般不会追加预算而且下达到各部门的预算也具体到了二级单位不能调整。因此各单位对下一年度的各项业务要有充分的估计要早准备早计划早安排。要认真估算各项业务所需资金。各单位和部门在提出预算时一要充分反映各项业务所需资金。二要考虑财力可能。在编制预算时一定要考虑上年总的支出水平不能盲目地铺摊子争项目。三要准确把握部门的工作重点对所申请的各项资金进行合理排序让预算分配部门了解业务部门的主要任务统筹兼顾保证重点。 五建立健全各项内部控制制度严格控制支出提高资金使用效益。 内部控制制度的建立健全和有效运行是单位资财安全、防范财务风险的重要措施。各部门和单位应进一步建立健全内部管理制度并随时检查内部控制制度运行的有效性形成有效制约的机制保证会计核算的正确性和安全性以防会计信息失真。同时对预算执行过程中的资金使用情况实行追踪问效制度及时采取措施堵塞各种管理漏洞促进提高资金的使用效益。 六积极探索、创新思路不断提高部门预算管理水平。 各部门要加强对部门预算编制人员业务知识培训使他 们深入领会部门预算改革的精神掌握部门预算编制的基本技术与方法。要加强与其他部门之间的沟通交流积极研究解决改革中出现的新情况、新问题保证预算改革工作和本部门、单位各项工作的全面推进。要结合各单位自身特点积极探索适合本部门、本行业特点的预算编制和管理的方法途径及时总结经验不断地开拓进取在实行部门预算的改革中建立新机制树立新形象。 二 随着县级财政管理体制的进一步改革部门综合预算、国库集中支付等一系列财政管理制度也已陆续正常运行。但从近几年财政预算执行审计结果或审计调查发现的情况来看这些制度在运行过程中还存在一定的问题和情况。有些是体制方面的问题有些是执行中存在的问题也有些是财政等监督部门监管不力造成的。笔者

从以下五个方面对存在的问题进行了原因分析并提出了解决问题的办法。 问题一部门预算流于形式预算实际执行结果与年初偏差较大。从部门预算实际执行结果来看普遍存在预算编制不完整、追加预算比例过大以及预算实际执行结果反映不真实的情况和问题。这些问题产生的根本原因是部门预算没 有真正执行而是流于形式。如某单位年初收支预算均为159.71万元而收支预算实际执行结果分别为410.9万元、362.42万元收支预算执行率分别为257、226与年初预算偏差过大。原因分析一是部门人员严重超标财政预算编制与人员编制核定及预算核定相脱节二是预算编制没有细化支出项目没有硬化预算监督弱化缺乏科学性和合理性三是预算的刚性弱化对财政支出缺乏有效控制和监督。 问题二主管部门与下属企事业单位及社会团体作为独立的利益主体和核算主体之间人、财、物划分不清主管部门与下属企事业单位及社会团体之间职能划分不清人、财、物划分不清财政票据使用划分不清财政、财务收支划分不清的问题由来已久。这些问题的存在不仅影响了部门预算编制的准确性和预算执行的真实性而且还在一定程度上影响了行政机关公正执法的形象扰乱了正常的经济秩序。如某单位下属6个事业单位和1个有限公司局机关及其下属单位原共有5套财务账实行国库集中支付后还保留了3套账。2006年该单位就将14项收费项目交下属部门执收同时将122.03万元占年度行政经费支出的38.25的费用支出转移到下属部门。另外下属部门还利用行政事业单位结算凭证收取行政事业性收费和经营性收入237.68万元逃避财政、税务的监管。原因分析一是机构改革还没 有完全到位政事、政企不分现象依然存在二是财政部门对行政事业单位结算票据以及工会、协会和专户等“共管账户”管理缺位其他经济监督功能淡化制度没有约束力三是财政预算供给不足非税收入征管改革、公务用车制度改革、公务性消费改革等配套改革措施不到位。 问题三专项经费被挤占挪

用未能充分发挥资金的使用效益。为了弥补部门公用经费和人员经费的缺口普遍存在挤占挪用预算专项经费的现象致使专项资金使用效益受到影响。如2006年某单位为了解决收入预算不足的矛盾利用购臵一批安全生产应急救援器材的机会向财政申请追加专项预算经费15万元。但该专项经费并未能用于专项设备的购臵而是被其他行政支出所占用。原因分析一是地方财政财力不足缺乏有效保障部门经费预算不足难以维持单位的正常运转二是专项经费的预算弹性比较大项目缺乏可行性研究和概算审批程序相对简单。问题四公务性消费支出缺乏有效控制支出增速迅猛数额较大。近几年政府部门的公务性消费支出增长迅猛支出数额也越来越大。虽然从中央到地方三令五申强调要节约开支严禁公款吃喝招待但收效甚微。我们对5个部门含下属事业单位2006年度的公务性消费支出进行了专项审计调查部门决算报表经审计确认的招待费支出总额为237万元占公用经费支出总额的20.55。其中某单位2006年招待费 支出124.2万元占公用经费支出总额的41人均支出高达5.65万元。原因分析一是现行的公务性消费管理制度已不能适应当前的社会经济环境二是公款请客、送礼之风盛行社会现象普遍存在三是纪检、监察等党纪行政监督缺乏力度。 问题五人员工资管理控制不力滥发奖金福利的现象依然存在。审计发现有的部门在纳入财政国库集中支付之前存在突击发放奖金、福利的现象有的利用专项经费账户、工会和协会等社会团体的“共管账户”发放奖金补贴。如某单位2006年度的人员工资性支出总额为849.68万元占总支出44。该支出比较高的原因一是未经财政部门批准以加班费、劳务费等名义发放奖金、福利二是利用工会、协会等独立核算社会团体的“共管账户”发放汽油费、餐费、劳务费、养老保险金、奖金等。原因分析一是部门之间由于占有社会公共管理资源水平不同非税收入悬殊较大加上非税收入管理制度不健全造成多收多发分配不公的问题产生二

是一些制度、规定等文件实属“一纸空文”没有实效。 针对存在的问题应采取的相应对策要完全解决上述存在的问题规范部门预算执行的行为提高财政资金的使用效益笔者认为须着力把握好以下几个方面 1、推进预算管理制度的改革以财政收支分类改革为 基础细化预算增强预算的刚性2、积极推进非税收入征管制度改革将非税收入纳入预算管理范畴3、完善各类公务接待等管理制度强化行政、经济监督职能加大处罚力度4、大力发展县域经济优化财政收入结构逐步提高财政的保障度。5、加快人事制度改革精简机构和人员不断提高公务员素质。 三 部门预算是各级政府预算的重要组成部分为了强化预算的分配和监督职能健全国家对预算的管理加强国家宏观调控保障经济和社会的健康发展对照《中华人民共和国预算法》以下简称预算法的规定谈谈对部门预算执行存在的问题及对策。 一、 部门预算执行存在的主要问题 一是收入支出普遍超预算。从近期结束的财政预算执行审计调查结果看所有被调查的部门预算收入、支出实际执行数普遍超预算。 二是预算支出没有严格按照预算科目执行。审计调查中发现部分单位预算执行没有严格按照预算科目执行存在预算科目之间的挤占情况。 三是存在擅自改变资金用途的现象。审计调查中发现少 数单位擅自改变预算资金的用途存在挪用项目资金的情况。 四是存在擅自扩大支出范围、提高开支标准的现象。审计调查中发现三费招待费、差施费、其他商品和服务支出超预算已是普遍存在的问题。 五是审计调查中发现部分单位存在人员超编的问题 二、有关部门预算执行的规定 《预算法》第五十七条“各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的必须按照国务院财政部门的规定报经批准”。 《预算法实施条例》第三十八条“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理严格执行预算和财政制度不得擅自扩大支出范围、提高开支标准严格按照预算规定

的支出用途使用资金建立健全财务制度和会计核算体系按照标准考核、监督提高资金使用效益”。 《预算法实施条例》第六十一条“接受上级返还或者补助的地方政府应当按照上级政府规定的用途使用款项不得擅自改变用途”。 《预算法实施条例》第六十二条“各部门、各单位的预算支出必须按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行不得挪用确需作出调整的必须经本级政府财政部门同意”。 「摘要」 我们开展部门预算执行情况审计的主要思路和做法在审计方向的把握方面明确一个目标抓住一条主线开展两个结合、两个坚持、十一个系统地看问题在具体操作方面把握一个总体抓住六个环节开展两个测试、十三个核对、一个复核、一个深查、一个对照、一个摸清、一个促进。 四 部门预算是全面反映政府部门收支活动的预算是经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。其突出以下几个特点一是“一个部门一本预算”即部门的各项收支均应纳入其内。二是具有法定性一经批复不得擅自改变。三是将部门预算支出增设为基本支出和项目支出细化了资金内容。通过部门预算的推广普及对于控制预算支出规模、明确财政资金的用途和强化财政资金的使用起到了积极的促进作用。但在近几年对部门预算执行情况的审计过程中发现还存在一些机制、操作方面的问题影响着部门预算作用的发挥。 一、部门预算执行中存在的主要问题 一部门预算概念不清。通常意义财政下达经人大批复的部门预算非经特殊事由不得突破。然而部门年度实际收到的财政资金远多于年初经人大批复部门预算资金额度多出部分主要包括财政追加的专项资金新增人员的工资津贴财政专项安排的政府采购项目资金以及上级部门拨入的资金。财政部门通常在下达年初部门预算后通过预留的切块资金向部门追加预算追加的预算既有涉及基 本支出的也有涉及项目支出的还有使用更为严格用途的 专项资金也可理解为项目支出。如此下达财政资金笔

者 认为有三个不利方面一是不利于人大对政府预算的监督。 对部门预算进行审查监督是宪法和法律赋予各级人大及其 常委会的重要职权是人大监督的重要内容也是人民管理 国家事务、当家作主的具体体现。作为财政部门提交的政府 预算报告理应细化预算支出促进人大对政府预算的监督。 一部门预算概念不清。通常意义财政下达经人 大批复的部门预算非经特殊事由不得突破。然而部门年 度实际收到的财政资金远多于年初经人大批复部门预算资 金额度多出部分主要包括财政追加的专项资金新增人 员的工资津贴财政专项安排的政府采购项目资金以及上级 部门拨入的资金。财政部门通常在下达年初部门预算后通 过预留的切块资金向部门追加预算追加的预算既有涉及基 本支出的也有涉及项目支出的还有使用更为严格用途的 专项资金也可理解为项目支出。如此下达财政资金笔者 认为有三个不利方面一是不利于人大对政府预算的监督。 对部门预算进行审查监督是宪法和法律赋予各级人大及其 常委会的重要职权是人大监督的重要内容也是人民管理 国家事务、当家作主的具体体现。作为财政部门提交的政府 预算报告理应细化预算支出促进人大对政府预算的监督。 同时增加预算的刚性维护人大监督的权威性二是不符合 财政部门对部门预算改革的要求。财政部门要求编制部门预 算要做到“一个部门一本预算”即部门的各项收支均应纳 入其中具体则分为基本支出和项目支出预算。基本支出预 算采用定员定额方法项目支出预算采取项目库管理方式。 实际操作中各类追加的资金混淆了以上概念不利于部门 预算的推行。三是不利于审计监督。审计监督就是在规范的 部门预算基础上对其真实性、合法合规性、以及效益性进 行分析、评价和提出意见和建议。如果部门预算不规范势 必增加审计难度加大审计成本。 二部门预算编制不清。财政部要求从2007年起 实行政府收支分类改革财政预算支出要同时按功能性分类 和经济性分类进行编

制作为预算支出的重要组成部分部 门预算支出编制也应如此。但在实际操作中财政部门的预 算支出只按功能性分类进行了编制未按经济性进行分类 部门预算支出编制也同样如此。因此在审计过程中我们 普遍遇到的是财政对某项支出仅就功能性支出下达的预算 而无经济性的分类。也就是说对于某项资金只明白“做什 么”却不知“怎样做”或者说“做什么都行”。例如 财政下达某部门专项业务费50万元但使用中究竟是办公 费、车辆费、差.

制作为预算支出的重要组成部分部 门预算支出编制也应如此。但在实际操作中财政部门的预 算支出只按功能性分类进行了编制未按经济性进行分类 部门预算支出编制也同样如此。因此在审计过程中我们 普遍遇到的是财政对某项支出仅就功能性支出下达的预算 而无经济性的分类。也就是说对于某项资金只明白“做什 么”却不知“怎样做”或者说“做什么都行”。例如 财政下达某部门专项业务费50万元但使用中究竟是办公 费、车辆费、差.

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