我国科研课题管理的制度体系建设_现状_问题及对策_王明明

我国科研课题管理的制度体系建设_现状_问题及对策

第24卷 增刊2006年8月

文章编号:1003-2053(2006)S1-0196-07

科 学 学 研 究StudiesinScienceofScienceVo.l24Supp.

Aug.2006

我国科研课题管理的制度体系建设

)))现状、问题及对策

王明明,戴鸿轶

(北京化工大学经济管理学院,北京100029)

摘 要:本文分析了我国科研课题管理制度体系的现状及存在的问题,并提出了科研课题管理制度体系构建的对策。

关键词:科研课题;制度体系;科技法制;课题制中图分类号:D922.17 文献标识码:A

科研课题管理制度是指导科研课题(或项目)有效组织和实施,促进科技资源配置,优化科技产出

的重要制度保障。2001年,科技部等四部委出台的《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》(以下简称《规定》)是我国科研计划管理中的一项重要制度创新。《规定》实施以来,我国各科研计划的归口管理部门,包括国务院各部委、直属机构、各地方政府以及各基金项目的归口管理部门等,都针对/课题制0的要求,逐步开始建立和完善实施课题制管理的制度体系。

题的管理制度,其体现的是对科研课题管理的原则性规定;管理细则是课题管理制度的实施层级,它可以包括实施细则、工作手册、岗位职责、程序规范等,形式灵活多样。

目前我国与科研课题有关的基本法律如表1所示:

表1 我国与科研课题有关的部分基本法律

类别法律名称

国家法律中华人民共和国科技进步法国家法律

中华人民共和国促进科技成果转化法

颁布日期1993.7.21996.5.151999.8.302000.8.251999.3.151988.52003.12.20

1 我国科研课题管理制度体系的现状

从法律效力上划分,我国的科研课题管理制度体系大致可分为国家基本法律、规章制度、管理细则三个层级。根据《中华人民共和国立法法》的规定,各种法律、法规、条例等按照法律效力由高到低依次划分为:法律;行政法规;地方性法规,自治条例和单行条例,规章。本文的划分方式与《立法法》的标准划分方式有所不同,目的主要是为了从法律基础、原则规定、具体操作三个层面来说明科研课题管理体系的整体制度框架。

国家法律是国家意志的体现,是科研课题管理制度体系的制度基础;规章制度指的是科研课题的各归口部门(包括国家科技部)制定的有关科研课

收稿日期:2005-04-03;修回日期:2006-05-24

[1]

国家法律中华人民共和国招投标法国家法律中华人民共和国专利法

国家法律中华人民共和国合同法

国家法律中华人民共和国保守国家秘密法国家法律国家科学技术奖励条例

其中,《中华人民共和国科技进步法》是我国科技领域的基本法,它是我国科技领域制定各种方针、政策以及各项规章制度的基础和根本指导思想。国家基本法律涵盖的范围比较广,针对各种问题,但其所体现出的基本思想仍然是科研课题管理制度建设的最根本指导。例如,《科技进步法》是制定各类科研计划管理办法的法律基础;《促进科技成果管理法》是制定科研课题成果推广制度的法律基础;《招

收稿日期:国家文物局资助项目(20050101)

作者简介:王明明(1951-),男,江苏徐州人,教授,研究方向为技术创新、科技政策。

戴鸿轶(1981-),男,湖北荆门人,硕士研究生,研究方向为技术创新、科技政策。

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投标法》是制定课题招投标制度的法律基础;《合同法》是制定课题立项合同管理制度的法律基础;《保守国家秘密法》是制定课题保密制度的法律基础等。

与科研课题有关的规章制度按行政级别和效力范围又可划分为国家级、省部级和地市级。其中,科技部作为归口管理全国科技工作的国务院综合职能

部门,对国家各级科研计划课题进行宏观指导与管

理,并负责制定科研课题管理的相关制度,包括科技评价、科技项目(课题)招投标、科技经费、科技成果管理等制度。这些制度是指导全国各类科研计划课题管理的统领性文件。目前,由科技部制定的科研课题管理相关规章制度如表2所示。

表2 科研课题管理相关的国家级规章制度①

分类课题制管理规定科技计划管理

文件标题

关于国家科研计划实施课题制管理的规定国家科技计划管理暂行规定

国家科技计划项目管理暂行规定科技评估管理暂行办法

科技评价

关于改进科学技术评价工作的决定科学技术评价办法(试行)

课题评审评估监督科技经费

国家科研计划课题评估评审暂行办法国家科技计划项目评估评审行为准则与督查办法

科技三项费用管理办法(试行)

科技部科技计划管理费管理试行办法科技项目招标投标管理暂行办法

招投标管理

科技评估、科技项目招标投标工作资格认定暂行办法

科技项目招投标工作操作指南

国家科研计划课题招标投标管理暂行办法科学技术成果鉴定办法科技成果鉴定规程(试行)科技成果登记办法

关于加强国家科技计划成果管理的暂行规定关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定

信用管理档案管理科技奖励

关于在国家科技计划管理中建立信用管理制度的决定

国家科技计划项目评审专家信用管理办法科学技术研究档案管理暂行规定

省、部级科学技术奖励管理办法

社会力量设立科学技术奖管理办法(修订)

颁布单位

科技部、财政部、国家计委、国家经贸委科技部科技部科技部

科学技术部、教育部、中国科学院、中国工程院、国家自然科学基金委员会科技部

科技部、财政部、国家计委、国家经贸委科技部财政部科技部科技部科技部科技部

科技部、财政部、国家计委、国家经贸委科技部科技部科技部科技部科技部科技部

科技部科技部、国家档案局科技部科技部

颁布日期2001年12月20日2001年1月20日2001年1月20日2000年12月28日2003年5月7日2003年9月20日2002年5月8日2003年3月1日2000年7月26日2005年12月8日2000年12月28日2001年1月4日2001年7月25日2002年5月31日1994年10月26日1994年12月2001年1月1日2003年6月18日2002年3月5日2004年9月3日讨论中,即将出台2005年6月8日1999年12月26日2006年2月5日

成果管理

资料来源:科技部网站政策法规频道。

国家科技部制定的规章制度只是对科研课题管理的相关方面做出了原则性规定,我国各类重要的国家级科技项目、各重大基金项目、国务院各行业主

①

管部门科技计划课题、省(地区)科技计划课题都构建了各自的科研课题管理制度体系。

其中,国家级项目中,以/8630计划、自然科学

科技部制定的这些制度有些并不仅针对科研课题的管理,如科技评价制度涉及机构、人员,项目(课题)等多类评价;而科技成果制度、

,

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基金项目的管理制度体系相对比较完善。其中,/8630计划在项目计划管理、课题评审、经费管理、成果管理、考核监督等方面均有独立的管理制度进行支撑,构成了/8630计划管理制度体系。而自然科学基金项目则分面上项目、重点项目、重大项目分别构建了管理制度,此外,对于项目的评审、经费管理以及成果管理都制定了专门的管理制度,构成了自然科学基金项目管理制度体系。

国务院各行业主管部门一方面要负责国家科技计划在该部委管理领域内课题的管理,另一方面,考虑行业科技发展需要,独立也有单列科技专项费用资助行业科研计划课题。各省、地区(直辖市)处于区域科技发展的需要,也制定了各类地区科技计划、基金项目等的管理制度。

科技领域国家基本法律、国家规章制度、各部委科技计划管理制度、各基金项目管理制度以及各省级政府科研计划管理制度共同构成了我国科研课题管理的制度体系。

总局、中国民用航空总局、国家广电总局、国家体育

总局、国家林业局、国家食品药品监督管理局、国家旅游局、中国地震局、中国气象局、国家粮食局、国家海洋局、国家测绘局、国家邮政局、国家文物局、国家中医药管理局。

通过搜索分析发现,这32个单位中有21个单位制定了课题(项目)管理办法,占65.7%;有6个单位分课题类型(软硬课题)制定管理办法,占1818%;有4个单位按课题重要程度(一般、重点)制定管理办法,占12.5%;3个单位制定课题评审或验收管理办法,占9.3%;4个单位单独拟订课题经费管理办法,占12.5%;2个单位制定课题(项目)招投标管理办法,占6%;14个单位制定成果管理相关办法,占43.8%;1家单位制定专家监督管理办法,占3%。

在31个省级政府中,除了广西、西藏的科研课题(项目)管理制度体系欠缺较大之外,其它地区基本都已建立科技计划管理制度体系。31个省级政府中有5个未以规章制度的形式确立科技项目(课题)管理办法;15个制定了软科学项目管理办法;3个制定了重点(重大)课题管理办法;9个省制定了评审或验收管理办法;有12个省制定了科技经费管理办法;11个省制定了科研课题(项目)招投标管理办法;大部分省都制定了成果管理或奖励制度;7个省制定专家管理或监督考核管理办法;除了少数地区外,基本都设立自然科学基金和社科基金项目。

应当说明的是,该统计分析只是对国家各部委以及各省级政府科研课题管理制度建设的状况进行的一次简单统计分析。统计结果受到政府部门职能划分、政府部门电子政务公开水平、搜索引擎优化能力等因素的影响。

2 科研课题管理相关制度的搜索分析

作者于2006年2月28日至2006年3月6日,通过户联网对76个国务院部委、直属(办事)机构以及31个省级政府(不含港澳台)进行了科研课题管理制度的搜索分析。搜索方式采用门户网站搜索和baidu引擎搜索结合的方式。分析主要考察科研课题管理制度体系的完整性。

其中部级政府具体搜索方式为:(1)进入政府门户网站的政策法规频道(或相关频道)、科技司/处、平台等进行文件检索;(2)通过baidu引擎进行搜索,搜索关键词为/部委名称+科研课题/科技项目/科技计划0。省级政府的搜索则采取科技厅/科委网站文件检索与baidu搜索相结合的方式进行。通过这样的方式,尽量保证制度搜索的完整性与统计分析的可靠性。

考虑到国务院各部委职能分工差异的特点,为了保证统计分析的可信度,从所有部级政府中筛选出具有一定产业或行业背景的部门32个,这些部委分别是:教育部、国防科学技术工业委员会、国家民族事务委员会、公安部、司法部、劳动和社会保障部、国土资源部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、文化部、卫生部、国家人口和计划生育委员3 科研课题管理制度体系存在的问题

通过对科技部网站公布的科研课题管理相关制度框架体系的分析以及对国务院各部级政府、各省级政府科研计划课题管理制度的搜索分析,结合各

种文献资料的分析,作者认为我国科研课题管理制度体系主要存在如下问题。

3.1 管理制度体系的不健全

这一问题主要针对部级政府。部级政府中,有相当一部分国务院行业主管部门的科研课题管理制

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中可以看到,仅有65.7%的部门制定了课题管理办法,而分课题类型和课题管理不同方面分别制定管理办法的部门则更少。这除了部门行业自身的特点是一个影响因素之外,更多的是科研课题管理工作存在一定的缺位现象)))未将科研课题管理工作纳入规范化、法制化的轨道,或尚处于发展完善之中。随着科技的不断发展,科技制度建设朝着规范化、制度化发展将是必然趋势。作者通过比较分析发现,国家文物局的科研课题管理制度体系是国务院(副)部级政府中相对比较完整的。目前,国家文物局的科研课题管理制度体系已经形成了以/课题管理办法0为中心,以/课题招投标办法0、/评审办法0、/专家监督管理办法0、/经费管理办法0、/成果管理办法0为支撑的较为完整的科研课题管理制度体系,并逐步完善了相应的配套措施,而且对于重大项目的管理制度也正在构思之中。而目前大多数部级政府都是/一个办法0,尚未形成支撑体系,科研课题管理工作有待进一步规范。省级政府中,该问题相对不突出。从统计结果可以看出,除了广西、西藏的科研课题(项目)管理制度体系欠缺较大之外,其他地区基本都已建立科技计划管理制度体系。省级政府的科技行政主管部门主要是按照科技部制定的制度体系来制定各自辖区内相应的管理制度,因此,管理制度体系的问题相对较少。但仍有不少省级政府在科研课题管理制度体系建设上存在一定的缺位现象,比如科技项目招投标制度比较欠缺等。

按照/课题制0的要求,科研课题管理制度应是包括课题选题、课题立项(含招投标和评审)、课题经费管理、课题成果管理、专家管理、保密管理等多方面,涉及多主体、多环节的完整制度体系,如图1所示。在科技法制的社会,按照课题制的要求不断完善科研课题管理制度体系是课题管理的必然趋势。3.2 科研课题管理制度缺乏针对性与实用性

科研课题管理制度设计未能充分体现出行业领域或地区特点,使得科研课题管理制度的针对性和实用性不强。这一问题涉及国务院部级政府,亦涉及到省级政府。作者在对各类科研计划课题管理制度进行考察的过程中发现,有些部门或地区在建立科研课题管理制度时存在较多的/照搬0现象。未

②

充分考虑行业或地区发展的特点,不能提出针对性

的科研课题管理方案。这样的课题管理制度不仅不会促进课题研究工作的顺利进行,反而会给工作带来困难。

3.3 课题管理制度实效性不强

大多数科研课题的归口部门未针对不同类型的课题制定针对性的课题管理办法,使得课题管理制度的实效性不强。课题类型不同将决定管理方式的不同,相应的管理制度也应不同。比如一般课题、重点课题、重大课题在课题立项方式、过程管理、结项评估等多方面都会存在差异;而软科学研究课题、基础科学研究课题以及应用研究课题在成果评价标准、立项选择标准等方面则有着显著不同。统计的32个部级政府中,仅有6个单位分课题类型(软硬课题)制定管理办法;而按照课题重要程度(一般、重点)分别制定管理办法的则仅占12.5%。目前大多数部级政府/一个办法0的做法已经不适应课题类型多样性以及课题管理工作复杂性的需要。在省级政府中,也仅有一半的政府制定了软科学项目管理制度,而重大项目管理制度则是普遍缺乏。3.4 科研课题管理制度较混乱

政府科研课题主管部门的官员发生流动或轮岗,有些新上任的官员会出台一些新的举措。例如,对原有管理办法进行修订或重新制定管理办法。在没有完全理清制度体系以及工作需求的情况下,制度相互冲突、重复的现象很有可能会出现。一方面,过时的制度尚未废止,或仍/挂在网上0,而新制度的出台也只是/政绩工程0,指导现实工作的意义不强。

3.5 科研课题管理制度的法律效力有待提升

这里分两个层次。首先,国家科技部制定的规范全国科研课题管理的有关行政法规或规章,经实践证明有效的,应及时上升为法律。其次,各科研计划的主管部门在科研课题管理过程中,对于实践证明有效的科研课题管理政策和经验,包括各种工作程序、工作规范等,应及时上升为法规或规章。作者在搜索统计过程中发现,有相当一些科研计划课题的主管部门在科研课题管理过程中,尚未以部门规章制度的形式确立科研课题管理的方式,而是以临时的行政命令、通知、注意事项、工作程序等形式发

②比如农业部、水利部、信息产业部等部门由于行业的特点,这些领域的课题很多都纳入了国家级科技计划进行重点支持,因此,部门单,

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图1 科研课题管理制度体系示意图

布课题管理事项,因此,偶然性、任意性和专断性的特点比较明显。而法律法规具有稳定性、普遍适用性等特点,是一种理性的规范、理性的程序设计,并且具有强制执行的特点。以法规为保障,可以确保科研课题管理工作的顺利进行。

3.6 科研课题管理的监督和信用机制普遍缺乏

2001年,国家科研计划实施课题制管理的规定中明确提出了建立健全监督机制的要求,不仅体现为对课题经费使用的监督,而且包括对课题责任人、课题依托单位、社会中介机构和评议专家的信誉度进行监督和评估。2003年,科技部制定《国家科技计划项目评估评审行为准则与督查办法》,2004年,科技部又颁布了《关于在国家科技计划管理中建立信用管理制度的决定》,目前,《国家科技计划项目评审专家信用管理办法》也正在制定过程中。国家中长期科技发展规划纲要中也提出了探索和建立评审专家信誉制度、评审活动告知制度、回避制度等评价制度的要求,这都是科研课题管理过程中监督和信用机制的体现。而作者在调查统计中却发现,我国除了国家级科技计划以外,其他各类科技计划的监督和信用机制普遍缺乏)))31个省级政府中,仅7家制定了监督或信用管理的相关办法;而所筛选的32个部级政府中,仅1家建有专家监督管理办法。

托单位、课题负责人之间的法律关系,并且突出课题立项、经费、课题成果等环节的管理,加强了课题管理过程中的监督与考核

[2]

,再加上不同类型的课题

有着不同的管理要求,所以,/课题制0实际上提出的是一种涉及到多主体、多环节、多类型的三维制度体系(如图2所示)。

图2 科研课题管理制度三维体系

图2中,X轴代表课题管理的客体,包括课题评审管理(A)、招投标管理(B)、经费管理(C)、成果管理(D)、保密监督管理(E)等;Y轴代表课题管理过程中涉及的不同主体,包括课题组织单位(a)、课题依托单位(b)、科技评价中介(c)、专家(d)、课题负责人(e);Z轴代表课题类型,包括一般课题(A)、重点课题(B)、重大课题(C)(或者也可按基础研究课题、应用研究课题、软课题研究划分)等。

三维空间形成若干三维空间坐标点。分别代表科研课题管理中所涉及的不同客体、不同课题类型、不同主体的不同问题。如三维坐标S(A,a,A)代表((A)(A)4 科研课题管理制度体系建构的对策

4.1 理解/课题制0内涵,完善科研课题管理制度体系

/课题制0下将传统的以单位为中心改成以课题为基本单元进行研究与开发,明确了主管部门、依

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的问题。根据三维空间,可以针对不同类型课题、不同主体和客体,进行针对性的科研课题管理制度设计,提高制度设计的实效性。此外,以三维空间为指导,可以避免科研课题管理制度设计中的缺位现象,从而完善科研课题管理制度体系。4.2 各级政府在建立科研课题管理制度时应纳入国家科研课题管理制度体系思考

管理制度制定过程中的系统思考可以避免法律、法规、规章之间的冲突与重复现象,并且有利于完善、理顺管理制度体系。以国家文物局科研课题招投标管理实施细则(以下简称/实施细则0)的编制过程为例。实施细则的编制过程充分考虑了国家科研课题(项目)招投标制度体系(如图3所示)。图3中,箭头表示管理制度制定的依据和制度基础,粗箭头表示最直接依据。比如,制定/文物课题招投标暂行办法0的最直接根据和制度基础是/国家科研计划课题招投标办法0,而/文物科研课题管理办法0、/文物保护法0和/招投标法0也是其制定的制度基础。其中,/国家科研计划课题招投标办法0限定了国家科研计划课题招投标的一般原则性规定,而/文物保护法0和/文物科研课题管理办法0则是反映文博行业特殊规律性的法规,两者结合,使得管理制度的编制更具实效性。

4.3 制定有针对性的课题管理制度,不断推进制度创新

部门或地方制定科研课题管理制度时必须具有针对性,否则,制定出的课题管理制度的实效性将大打折扣。拿国家文物局科研课题管理制度体系的建设过程为例。由于文物与文物保护科学与技术研究课题都体现出明显的特点)))比如文物保护事业体现出很强的公益性色彩;文物具有不可再生性;文物科研课题跨学科特点明显(考古、历史、化学、材料、建筑、人类学、社会学等);文博领域专家圈相对较窄小等,这使得在课题管理制度体系的建设过程中也出现了一些特殊问题。如文物课题跨学科特点明显的特点决定了同行评议中分组评审问题的特殊性;而领域相对窄小的特点则决定了评审中较多/隐性回避0问题的出现,从而对监督考核提出了更高的要求;文物的不可再生性则决定了文物科研课题成果推广制度应体现出一定的特殊性。同样,省级政府中,农业大省和工业大省在科研计划制度建设的侧重点上就应有所不同。为了把握课题制度设

研和需求分析,找出制度设计的关键问题和特殊问题,提高制度建设的实效性。

4.4 建立经常化、专门化的制度监测、评估、清理机制

为排除科研课题管理的制度障碍,理顺制度体系,各级科研课题的主管部门应对现有的与科研课题管理有关的法律、法规、规章、政策文件等逐一加以审查、甄别和归类,按照废止、修改、继续生效、提高立法层次等不同要求,作出相应判断,以剔除过时的文件,精简重复的文件,清除文件之间的矛盾冲突,补充修改有关内容,使之成为内容和谐统一、符合当前实际需要、具有可操作性的完整体系。这一要求在国家中长期科技发展规划纲要中的科技法制专题中已有提及

[3]

。

图3 制定/实施细则0的制度参考系

4.5 建立健全科研课题管理的监督和信用机制

科技信用作为社会信用的重要组成部分,是从事科技活动人员或机构的职业信用,是对个人或机构在从事科技活动时遵守正式承诺、履行约定义务、遵守科技界公认行为准则的能力和表现的一种评

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#202#

[4]

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价。监督和信用机制的建立从根本上来说还是为了抑制科技领域/寻租现象0的产生。这需要我们逐步建立事前监督机制、制约机制以及事后惩罚机制,并建立科研人员信用档案,从各阶段、各环节杜绝/寻租现象0的产生。针对目前我国各科研计划课题监督、信用制度普遍缺乏的问题,建议各科研计划课题的归口管理部门应根据国家有关法律法规的要求逐步建立监督和信用制度。4.6 加快培养既懂科技管理又懂法律的复合型人才

科研计划课题管理部门和政策法规制定部门的分割给科研课题管理制度的建设带来了障碍。目前国务院各主管部门一般由科技司和政策法规司(或类似司处)分别负责科研课题管理工作和规章颁布的工作。政策法规司一般由法律专业的人员居职,而科技司则由具有科技管理经验的人员居职。这给科研课题管理制度的建设带来了一定的障碍。作者认为,我国科研课题管理制度体系存在的各种问题与缺乏这种复合型人才存在着必然的联系。因此,加快培养既懂科技管理又懂法律的复合型人才是科研课题管理制度建设的有力保障。

4.7 提高政府电子政务工作水平,协助管理与清理科研课题管理制度体系

科研课题管理制度只所以会造成混乱,有时候并不是因为制度自身体系的混乱,而在于制度公开过程中的网站文件清理不及时以及公布不及时而给制度的使用者造成混乱,从而影响课题管理工作的顺利实施。政府电子政务水平的提升以及信息化程度的不断提高有利于克服这一问题。各科研课题的

归口管理部门可以在政府门户网站中设立/一体化0的科研课题管理频道,将各种涉及课题管理的法律、规章、工作程序等按类别进行清晰分类,并注意及时对各项制度进行更新和清理,以方便课题的管理者以及课题的申报人员。例如,目前,科技部门户网站设立的/国家科技项目申报中心0频道,国家文物局门户网站设立的/历史文化遗产保护领域科技平台0频道,以及某些省级政府科技厅网站设立的各种申报或管理平台等均属于政府信息化建设服务于科研课题管理的范例。参考文献:

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17/

03-

1142576051d1026.shtm,l2001-12-20/2006-03-

InstitutionalsystemofscientificresearchprojectsinChina:Presentsituation,

problemsandcountermeasures

WANGMing-ming,DAIHong-yi

(BeijingUniversityofChemicalTechnology,Beijing100029,China)

Abstract:ThisarticleanalyzesthepresentsituationandproblemsofinstitutionalsystemofscientificresearchprojectsinChina,andthenputsforwardthecountermeasurestoconquortheseproblemsintheconstructionofinstitutionalsystemofscientificresearchpro-jects.

Keywords:scientificresearchprojects;institutionalsystem;legalsystemforS&T;research-topic-centeredsystem

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/5441.html