城中村改造调研报告

篇一：城中村调研报告

加快城中村改造及产业转型升级调研报告

按照二七办[2010]110号《区委区政府关于围绕经济社

会发展重大课题开展专题调研的通知》文件的要求，结合我

区在城中村改造及产业转型升级工作中遇到的实际问题，课

题组对“加快城中村改造及产业转型升级”进行了专题研究

讨论，采取实地考察与理论经验学习相结合，其他城市案例

借鉴与组内及相关单位讨论相结合等多种方式开展课题研

究，并于11月23至28日赴南宁、海口考察学习，经过认

真研究、讨论，形成报告如下：

一、现状基本情况：

（一）我区城中村基本情况

我区三环以内共有17个城中村（高砦村、菜王村、焦

家门村、佛岗村、小李庄村、王胡砦村、齐礼阎村、孙八砦

村、西陈庄村、蜜蜂张村、马砦村、兑周村、小赵砦村、王

立砦村、路砦村、冯庄村、黄岗寺村），涉及34个自然村、

16707户、常住人口53474人和30万流动人口，总面积14720

亩。除了马砦村结合火车站西出口进行旧城改造外，其他16

个村现已基本启动，另有荆胡村列入城中村改造。

（二）我区城中村改造工作进展

目前，我区有小李庄村、菜王村、佛岗村、王胡砦村、

路砦村、焦家门桃园路段等6村现已实现土地挂牌，出让土

地约2871亩，通过改造共腾出土地6900亩，搬迁村民8000

余户2.6万余人，需建回迁安臵房约400万平方米。截止目

前，全区在建安臵房约250万㎡，其中约60万㎡已经竣工，58万㎡已交付使用。

齐礼阎村、冯庄村、黄岗寺、荆胡村等4村已拆迁完毕，

高砦村已搬迁完毕待控规公示完毕后正式启动拆迁。孙八砦

村、蜜蜂张村、兑周村、小赵砦村、西陈庄村、王立砦村等

6村正在编制控规。截止目前，全区城中村现已拆迁577万

㎡。

通过估算，我区通过16个城中村改造将建设安臵房面

积约860万平方米，建设商品房面积约 1497.6万平方米，

其中商业、办公面积为。总之，城中村的快速推进将进一步

繁荣我区经济发展，为我区经济社会跨越式发展提供强有力

的保障。

（三）城中村改造产业现状

1.改造前产业现状

城中村改造前往往是小门店、无牌店的栖息地，社会管

理成本高，最容易存在制假售假、无照经营、消防安全、社

会治安等隐患，各种产业类别低下，难以形成规模产业，社

会经济效益较差。

就我区而言，目前，孙八砦村以出租房和出租临街店铺

为主，业态混杂，缺乏产业支撑，与我区打造大学路商业一

条街的战略思想不相符；兑周村以大量沿街商业为主（手机

专营店），商业模式较为粗放、低端，严重影响中原路升级

改造，制约二七区核心区域发展；蜜蜂张村以出租房为主，

业态状况与其紧邻二七商圈、河医商圈、火车站西出口的优

越区位不相符合，该区域缺乏大型酒店、商业购物等业态。

2. 已实施改造的6个村产业业态

1）商业功能定位：其中，小李庄定位于集商业、办公、居住为一体的综合体，拟打造郑州市第二个“二七商圈”。

佛岗结合周边批发市场、餐饮、超市、百货等多种商业业态，打造多元化、复合型的商业模式。王胡砦引进大商场和品牌

店，培育建设现代化商贸园区。路砦陇海西路、大学路、嵩

山路的居住用地内兼容布臵集中的大型商业服务设施，包括

大型超市、百货商店、餐馆、酒店。

2）已实施改造的6个村产业业态表

3）商业运营状况：通过城中村改造，培育大量多业态

商业，将强力促进我区商业发展，进一步巩固我区的商贸强

区地位，并且能够实现增加就业，增加税收。

举例，焦家门桃源路临街商铺现已全部运营；菜王店铺

销售非常可观；小李庄升龙广场已初具规模，社会影响很大；佛岗因区位影响，不如上述三个项目商铺销售可观；王胡砦

正在建设，尚未运营本次暂不汇报。

整体而言，在城中村改造中通过大量的销售住宅，将大

大增加我区的总人口规模，各类专业人才的汇集，正是形成

人气、财气聚集的重要因素。但我区在已改造的城中村中住

宅销售比例过大，商业产业缺乏规模集聚效应，经济社会效

益尚不突出，尤其是居住住宅销售仅为一次性税收项目，难

以形成可持续的产业发展支撑。

3．拟开工5村和正在编制控规3村的产业业态

1）商业功能定位：齐礼阎、冯庄、高砦、黄岗寺、荆

胡等5村拟开工，孙八砦村、蜜蜂张村、兑周村等3村正在

编制控规。举例：齐礼阎定位为高档居住、高级智能办公、

主题商业街区的复合型建筑群。黄岗寺以中原采博城和兴华

南街构成商业服务核心，打造城南生态品质型中高档居住商

业综合区。兑周村以行政办公、商务办公、文化娱乐等大型

公共设施沿中原路分布，形成沿中原路的城市景观轴，且在

中原路两侧布臵标志性高层建筑组群。

2）拟实施改造的5个村产业业态表

表：拟开工的5个村产业业态 单位：万㎡

整体而言，通过城中村的快速推进，2010年仅城中村改

造便为我区税收贡献2.3亿元，真正体现了村民、企业、政

府三方满意。但我区将要改造的城中村整体产业仍以住宅销

售为主，且商业产业规划功能定位同质化明显，缺乏较为科

学合理的布局及差异化发展。

（四）二七区产业发展现状

我区目前整体产业现状为：火车站地区为小商品批发市

场；河医地区为医疗相关产业为主；沿南三环为批发市场；

鞋城、华中食品城、华中果品物流港等低业态商品市场；沿

街多为低端商铺；整个区域缺少大量写字楼、酒店、餐饮、

娱乐等商务、商业业态，即缺少单位面积产出高，汇聚人气、财气，能够支撑我区经济社会持续健康发展的现代服务产

业。

随着郑州市在全国及世界范围的影响力越来越大，文化

旅游业的蓬勃发展，尤其是我区紧邻航空港区、交通、旅游

等优势明显。独有的区位优势为我区城中村改造起到了推波

助澜的作用。在我区城中村快速推进的大好形势下，区委区

政府没有因为我区城中村改造工作中，拆迁速度快、建设速

度快、城中村改造在全社会影响力高的巨大成绩面前沾沾自

喜和固步自封，更是审时度势，通过多次召开城中村专题会

议，及时、准确、前瞻性的提出对城中村产业进行高品位、

高质量、高标准的转型升级。

我区坚持以城中村改造为契机，通过城区更新改造实现

旧貌换新颜；通过建立现代产业体系，增加就业，提高居民

收入，达到经济社会生态同步协调发展，实现二七新跨越。

篇二：武汉市城中村改造调查报告

武汉市城中村改造调查报告

一村一策 综合改造

——武汉市城中村改造调查报告

宋亚平 郑曙东 孙 瑜 余爱民

城中村改造是一件非常复杂的事情，最近,我们就此问题到武汉市进行了一次调查研究 。看到的却是另外一番景象：所到之处的市、区、乡(街)、村(居)以及村民对城中村的改造交口称赞。一项改革政策能够得到利益调整各方的一致认同这是少有的。我们认为，武汉市城中村综合改造政策稳妥，富有创见，既解决了城市化过程中城中村存在的产权模糊、机制不活、监督不力问题，又解决了城中村被“边缘化”的问题，探索出了一条公有制的实现形式和城乡经济社会统筹发展的路子。武汉市的经验值得推广。

基 本 作 法

何谓城中村?《现代汉语词典》找不到答案，武汉市是这样届定的：城中村是指《武汉市土地利用总体规划主城建设用地控制范围图(1997-2010年)》确定的城市建设发展预留地范围内，因国家建设征用土地后仅剩少量农用地、农民不能靠耕种土地维持生产生活且基本被城市包围的行政村。据此，武汉市城中村综合改造的总体范围包括江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、洪山等区(城郊区暂未纳入此次改造范围)共计147个行政村和15个农林单位，涉及总人口35.66万人，其中农业人口17.10万人。我们分别与武汉市城中村改造专班、汉阳区领导以及七个村的干部群众进行了座谈，了解到他们的基本做法是：

一、科学确定“六改一建”改造政策。武汉市委、市政府站在推进城乡统筹发展，构建和谐社会的高度，2004年9月正式拉开了城中村综合改造的序幕。在借鉴广州、北京、珠海先进经验的基础上，武汉市下发了《中共武汉市委、市人民政府关于积极推进城中村综合改造工作的意见》和《市人民政府办公厅转发市体改办等部门关于落实市委市人民政府积极推进城中村综合改造工作的意见的通知》两个文件。文件明确提出了城中村改造的目标任务是“六改一建”，即“经济组织改制”，改村集体经济的双层经营模式为适应市场经济要求的现代企业管理模式;“户籍改登”，将城中村村民农业户口改登为城市居民户口;“村改居”，依法撤销村民委员会组建社区居民委员会;“福利改保障”，村改按月发放福利为一次性纳入城市社会保障体系;“土地改性”，将城中村的集体土地转变为国有土地;“村湾改造”，按城市规划和建设的标准及要求，改善公共设施;按照城市管理规范要求，建设文明社区。

“六改一建”较之全国其他城市城中村改造，有很多创新，在全国有一定的影响，可以说是一项“长治久安”的“善政”。“长治”表现在政策的前瞻性、系统性，充分考虑了村企业的发展以及村民融入城市等问题;“久安”表现在永久性地解决了失地农民的生计问题。两年实践证明，这种设计是很科学的。

二、试点先行。为了积极稳妥地推进城中村综合改造，武汉市将城中村分为 ABC三类，A类村为人均农用地小于或等于0.1亩，B类村为人均农用地大于0.1亩、小于0.5亩的村，C 类村为人均农用地大于0.5亩的村。同时确定城中村的综合改造分三步走，第一步是办试点;第二步是以试点为基础，全面推进 AB 类村的综合改造工作;第三步是逐步解决 C类村的问题。武汉市选择了16个村进行试点。汉阳区的城中村改造是武汉市的一个缩影，ABC三类村分布均衡，有6个村先期进入试点。区委书记郑永新告诉我们：“我们把这次城中村的改造看成是?再造一个汉阳?的重大机遇，当成统筹城乡发展的一个重要举措，精心组织，放手推进，深得市民的拥护。”

三、严格控制操作程序。武汉市城中村改造的步骤可以概括为6个字：先改制，后改造。即率先进行集体经济组织的改制工作，配套进行村民户籍变更、劳动就业和社会保障、撤消村委会组建社区居民委员会的工作。在完成上述改制工作之后，推动村湾改造建设。

“改制”是城中村改造的切入点。汉阳区对城中村改制的程序控制十分规范、严格，他们把改制分为九个步骤：第一步，做好改制宣传工作;第二步，做好集体资产的清产核资工作;第三步处理村集体经济组织的债务;第四步，制定集体资产处置方案，张榜公布，并根据村民意见进行修改;第五步，表决通过修改后的方案，依法办理有关确认手续;第六步，新组建企业向工商部门办理企业名称预先核准登记;第七步，制定或修改公司章程，明确股权管理办法;第八步，召开股东大会，选举董事会、监事会成员，召开董事会，选举董事长、聘任总经理，作出董事会决议;第九步，办理工商注册登记手续等。目前，汉阳区的试点村均已全部严格按

照这“四阶九步”程序操作完毕，完成了改制工作。整个过程，公开、公平、公正，全程阳光，上下透明。因而，极少有上访的，更没有闹事的。

四、把住股权量化的关键环节。村集体经济组织改制的关键环节是资产处置，其间股权量化是难点。汉阳区区长李诗伟很有感触地说，改制过程中的股权量化要体现“公平为主，兼顾贡献”的原则。汉阳区试点村股权对象的确定、股权配置的数额、对村民补偿的办法等各村不同，但量化项目是相同的，分五种：一是人头股;二是劳动年限股;三是任职股;四是学历股;五是表彰荣誉股。

武汉市城中村改造实行的是“一村一策”，股权量化有一个共同标志：群众同意。无论何种方法，要取得全部村民的绝大多数同意并签字。为探究村干部与村民股份量化的差距，我们对十里铺、前进、五里墩三个试点村的股份量化情况，尤其是村书记与村民的股份量化比较。

村 名量 化

股 本

(万元)量 化

对 象平均每人持股

(万元)支 书

股 本

(万 元)与同工

龄村民

比 例与平均

水 平

比 例大部分

村 民

股 本

(万 元)

十里铺

前 进

五里墩5800

2718

3098345

235

20516.81

9.54

15.1152.00

29.79

61.841:1.60

1:1.53

1:1.201:3.0

1:3.5

1:3.030

10

30

从上表可以看出，这三个村的村书记与村民之间的量化股份比例悬殊并不算大，群众能接受。

五、建立保障体系。城中村通过村改居后，村民变成了股民，乡里人变成了城里人，他们不仅享有城市居民享有的隐性福利，甚至有比城市居民还更多的生存门路和生活保障。据汉阳区委副书记李丹芳介绍，汉阳区城中村综合改造后，村民有了五条保障线，一是医保;二是社保;三是“房保”(城中村改造还建有户不超

过300平方米的政策，因而村民都有房子出租收入);四是就业优先(村自办企业);五是低保。此外，持股分红还有一大块收入(当然也有风险)。

六、推进村湾改造。改制完成之后，改造就提上了议事日程。目前这项工作正在进行中。武汉市城中村的改造有很严格的政策标准。即将土地分为四类，一类叫还建用地，一类叫产业用地，一类叫开发用地，一类叫储备用地。

还建用地是指经过改建、整治后保留的住宅用地和拆除旧村湾后建设新居住区的还建用地。以村为单位计算，户均建筑面积不超过300平方米，或者人均不超过50平方米，容积率按1.6-1.8的标准计算。产业用地是指留给原集体经济组织发展经济、解决村民劳动就业的用地。产业用地的测算标准是按照改制后的经济实体中原村劳动力(含退休人员)劳均80平方米计算。开发用地是指为补偿建设还建房投入，在村湾改造腾退土地和其它剩余土地中按一定比例拿出用于商品房开发的用地。其测算标准是按新建居住区还建用地的1：1——1：1.5的比例确定。储备用地则是留足上面三地之后的剩余土地，纳入土地中心统征储备。初 见 成 效

武汉市城中村综合改造试点工作已进行了两年时间，成效显著。

——16个试点村均已全部完成集体经济改制工作。共涉及集体总资产20多亿，扣除改制成本、缴纳社保基金等，用于股权量化的达14.64亿元，界定股民6708人。此外，二环内还有21个非试点村也完成了改制工作。

——16个试点村均已全部完成户口改登工作。共5284户、11157人转为了城市居民户口。此外二环内还有13个非试点村完成了双登工作。

——16个试点村有15个完成撤消村委会建立社区居委会工作，非试点村也有8个完成了撤村建居工作。——16个试点村有15个村参入了社保。共筹措资金7700余万元，参保劳力达4018人，参加养老保障共1589人，养老保障面已达到99%以上。非试点村有14个村5766名劳力1194名老人分别参加了社会保险和养老保障。

——16个试点村先后完成了改造规划编制和审批。部分村土地已经挂牌，有的村正在开工建设之中，有的还建房一期已全面封顶。估计今年将有10个以上的村可开工建设，二环内非试点村将有20个村可完成改造规划编制工作

武汉市城中村改造已经初见成效，前景可期，主要表现为：

一是明晰了产权，探索了一条公有制实现的有效形式。通过城中村的综合改造，原村集体的资产得到了全面的清理，非经营性、资源性资产得到了彻底的清理，经营性资产量化到人，不良资产依法进行了处置，有效地防止了集体资产的流失。通过改制，改变了原村集体资产村民名义上共同所有，为现在实际上按份共有，维护了广大村民的自身权益，调动了群众关心企业发展，参与企业管理、监督企业经营的积极性。

二是规范了经济管理形式，有利于集体经济发展。通过城中村的综合改造，土地资源变成了资产，变成了资本，变成了资金。城市化对城中村土地资源的无序吞食，将逐步改变成有序开发。集体经济管理形式，从自然松散形态走向了现代企业规范模式，从封闭半封闭走向开放走向市场，从初级和低级发展阶段走向高一级发展阶段。招商引资有了一个落脚的平台，集体经济有了一个起飞的机场。

三是提供了社会保障，促进了社会和谐。老百姓由农民转变成了居民，和城里人一样享受社会福利，生活无忧虑，幸福有保障，许多矛盾和问题悄然化解在底层，这对于社会稳定与和谐意义重大。

四是畅通了城市化道路，促进了经济社会的全面发展。武汉市城中村改造一举改变了城中村农村集体土地分散征用、分块变性的问题，以村为单位地块打包挂牌，有利于城市化的进程，找到了解决城中村问题长治久安的途经，找到了解决旧城区改造的新途径。

经 验 和 启 示

城中村改造源起城市化。城市的发展，出现了一批丧失农村经济形态的“都市乡村”，同时也造就了大量的失地农民。城中村问题日益成为影响城市协调发展、功能提升、市(村)民生活质量进一步改善的突出问题。武汉市经过两年时间的探索，为解决这一综合顽症找到了一条新路。其主要经验和启示是：

一、实行综合配套改革。这是武汉城中村改造的亮点。城中村问题既是现实问题，也是历史问题;既是社会问题，也是经济问题;既是农村问题，也是城市问题。是综合性的问题，就应该采取综合配套政策。实践证明，武汉市城中村综合改造总体设计是科学的，突出体现在它是综合治理而不是单兵独进上。武汉市城中村改造包括集体经济组织改制、户口改登、撤村建居、建立社保、改造旧村湾等工作，是一个系统工程，旨在通过综合性改造，使城中村在经济组织形式、社会管理形态、生活居住形态方面实现全方位变革，让城中村居民共享城市化发展的成果。既考虑了集体经济的生存发展，又考虑了居民的生产生活，既考虑了城市的发展需要，又考虑了百姓的发展需求，既考虑了眼前利益，又考虑了长远目标，既考虑了政府的经济承担能力，又考虑了群众的心理承受压力。综合配套改革思路慎密，整体推进，试点两年来，悄然无声地变革，水不动鱼不跳地推进，综合配套是最明智也是最关键的。

二、把准时机和条件。推进城中村改造要把握好“火候”，行政捏合、人为推动都有是大忌。早改改不动，迟改动不了。武汉市城中村改造时机把握得比较好。就武汉市财力而言，只能走低成本改造之路，也就是说，既要完成改造任务，又要在资金上财力上包括资源上自求平衡。武汉市城中村民居正处在二、三层楼时代，改造成本相对来说比较低，而一旦城中村民居进入六七层时代，改造的成本就太大，政府买不起这个单。一些城市出现政府退无底线、百姓屡拆屡建的被动局面，就是教训。从城中村的现实状况看，改制改造必须坚持五个必备条件：人均耕地在0.5亩以下;村湾建设在城市规划之中;有能够理解政策和落实政策的强有力的村两委班子;有能够支付或者承担改造成本的经济实力;有大多数群众的同意和支持。条件不具备，时机不成熟，最好不要动，否则难收场。

三、充分相信、充分依靠群众。成立市城中村综合改造领导小组办公室挂牌时，武汉市估计这项工作问题大，矛盾多，上访堵门少不了，为顾及影响，他们把办公室从市政府大院里搬出去借房办公，并作好了打“持久战”的准备。结果恰恰相反，两年来，市“村改办”未遭遇一次恶性集体上访，办公室人员由原来10多人减为1人，办公地点从政府外又搬回政府内。这故事我们当初听了有点将信将疑。后来我们到村里座谈，得到了印证。在罗家村、在前进村、在铁桥村等地，村干部都曾接待过群众来访，但问题都能解决在村一级，解决在村民代表大会上。十里铺村书记刘启社告诉我们，来访较多的是原来农转非人员，要求量股分红，要求享受福利待遇。他的办法是，开群众大会或代表大会，你在会上把理由摆出来，然后请群众表决通过，通得过就给，通不过就没有。因而我们走访的村，原农转非居民的待遇大不一样。武汉市的经验证明，凡事把政策原原本本交给群众，把道理跟群众讲清楚，并且凡事请群众当家作主，由群众代表大会决策通过，没有走不通的。通过这一次城中村的综合改造，城中村的老百姓对什么是以人为本，对怎样当家作主，有了更具体也更深切的体会，基层民主建设因此迈出了一大步。

四、坚持一村一策。同样是村里书记，沙湖的闵芳华同志，不要贡献股，与村民平等分股;十里铺村的刘启社同志就有乡党委政府奖励给他的5万贡献股。同样是汉阳区的试点村，前进村支书量化股本是同工龄村民的1：1.53;而五里墩村支书的量化股本是同工龄村民的1：20。同样是股权设置，前进村提了40%的集体股，十里铺村就没有设这个项目。同样是为群众办福利，十里铺村拿现金一次性支付，前进村就用贷款解决。同样的问题不同的办法不同的形式不同的手段，都可以，只要群众通得过。这就是从市到区到乡到村到组，大家齐声叫好的工作模式：一村一策。一村一策好在解决问题，尤其是能解决复杂的问题，解决政府不容易解决的问题，甚至能创造性地解决与政策擦边的问题。因此，这个模式特别为群众认可，特别为村干部喜欢，也特别为上级青睐。改造涉及上百个村、上千个组、几十万人，事情千差万别，村情千差万别，人情千差万别，不可能一刀切，不可能齐步走，一村一策，调动了基层干部群众主动面对矛盾和解决矛盾的积极性，极大地发挥了他们的聪明才智。这是武汉市城中村综合改造顺利开展的一条真经。

五、面向建立现代化企业制度推进改制。武汉市在这一点上毫不含糊。集体经济组织改改制的方向是建立符合市场经济要求的股份制企业，告别村企合一、村社合一的集体经济组织模式。武汉市试点村的集体经济组织改制有三种形式，一是原有经济实体是公司制的，按《公司法》进一步明晰权属，优化调整股权结构，即将村委会所持有的集体股权量化给具有股民资格的村民;二是对非公司制企业，通过改制，按集体资产处置方案，根据《公司法》进行改造;三是原没有企业经济实体的集体经济组织，要求组建公司制企业，也可由村民会议决定选择适合自己的改制形式。不管采取什么形式改制，都必须引入现代企业管理制

度，建立健全的公司制治理结构，全面进入市场，否则，只求形式上改制，本质上没有多大变化，企业得不到发展，股民得不到分红，最后将难以为继。或者是借改制之名将集体财产改进了少数人的“腰包”，老百姓不答应。

六、强化协调服务和加强监督。城中村综合改造，被称之为“比搞土改还难”，至今仍然为很多城市大伤脑筋。首先，村班子战斗力要强，遇到问题和矛盾不推诿。其次，政府不能越俎代疱，更不能包办代替，要放手让村民自主，政府的职责是把好“程序关”、“审批关”。第三，加强协调。这项工作政策性特别强，涉及到的部门特别多，需要大力协调。第四，加强监督。事关群众切身经济利益，事关集体财产资金，特别需要加强监督。汉阳区纪委监察还有检察审计部门全程参与了城中村的改造，督促阳光操作，设立举报热线，逐项审计公开，这些警示性的工作做在前面了、做到位了，老百姓就放心了。

几 点 建 议

武汉市的城中村改造经验，无疑是值得学习和借鉴的。从武汉市城中村综合改造的进程看，改制、进入社保需要支付大量的改革成本，只有通过整合土地资源、制定土地效益最大化的村湾改造方案，才能为改造提供财力保证。由于这项工作涉及的相关因素众多，各种矛盾交织，我们在调查中感受到，有必要从以下五个方面完善政策，强化措施。

一、加强工作协调，做好政策间的配套和衔接。目前，有几个方面需要尽快衔接或协调。一是加强改制与改造之间的推进衔接。我们在十里铺、铁桥、五里墩等村了解到，试点村改制后的改造推进不够理想，卡在土地变性以及规划审批环节上。改制试点村大都支付了大量改革成本，寄希望村湾改造中通过土地整合实现成本置换，改造不启动就成了一个半拉子工程，甚至有可能前功尽弃，“土地转不灵，股民成灾民”，改造进展不顺，有可能引发大面积社会矛盾。二是自求平衡的小社保网要创造条件进入社保网。村改居过程中的村民进的是武汉市自成体系的小网，不仅保费高(人平38000元)，而且运转久了，可能出现障碍，留下隐患。三是村改居后村建制要保留一段时间。与建居同时撤消村建制，不利于改制与改造之间的衔接。在村湾改造没有完成前，已改制的企业履行拆迁、公共事业、公共设施建设等职能，“名不正，言不顺”;与此同时，改制企业一旦无利可图，极易规避困难，把矛盾推向政府。

二、“扶上马送一程”，对城中村改制企业以扶持过渡期。相当一部分改制企业还相当脆弱，建立现代企业制度面临很大困难，政策层面应给予一定的扶持和优惠，以促进其在市场经济中更好地发展。一是试点村改制都付出了巨额成本。补偿农转非人员、为劳动力补缴10年的社保、医保基金、为退休人员交纳10年的养老保障及医保基金等，村均都在两三千万元。二是试点村改制企业仍然承担着新建社区的社会管理、基础设施维护等这些企业不应该承担的社会责任，有的村还要对领取养老保障金的进行再补贴。三是试点村改制企业税收负担明显加重。一般而言，城中村的产业主要是物业。改制前，村集体的物业租赁享受了很多涉农税收优惠政策，改制后一律按城市企业对待，物业税达到收入的17%以上，村民受惠大幅减少。四是试点村改制企业承受着分红的压力。村集体经济改制后，股民的期盼是分红并能逐年提高，过去是给村民发福利，表现为“施予”，现在是分红，表现为“贡献”，经济压力陡然增大。因此，改制企业现在正处在最困难、最重要的转换时期，必须在政策层面上明确一个过渡扶持期，这不仅仅是企业发展问题，也是一个维护社会稳定的大问题。

三、打破属村地域界限，追求城中村改造的整体效益和板块效益。武汉市城中村的改造是以村为单位安排还建地、开发地、储备地，这样做的好处是便于操作，便于推进 ;不利的一面是不利于土地综合开发利用，也不利于各村与周边环境的协调开发建设，容易形成新一轮的“城中村”现象。对于地处城中、区位相邻、地块零碎的村，可考虑以两至三个甚至更多的村为单位，依据同一区域的改造规划，实现区域内土地资源的最佳整合，使土地资源的利用效益最大化。总的原则是村湾改造建设规划服从城市建设规划。但村湾改造规划，也要尽可能地体现规划的全局性、整体性、长远性，统一性，考虑它的规模效益、区域效益、板块效益。根据区域规划的功能区分，科学地成规模地配置还建用地、产业用地、开发用地，提升土地的利用价值，减少市政基础设施配套建设成本。

四、合理调整利益，确保村及村民土地市场化的合法权益。城中村改造政策的核心是土地变性，这就有一个国家、开发商、村及村民的土地利益配置问题。总的原则应该是：确保村及村民的合法权益。从武

篇三：新乐市城中村改造调研报告

“实现跨越赶超怎么干”大讨论活动中

关于我市城中村改造的调研报告

——拆迁办

所谓“城中村”是指在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄，亦称为“都市里的村庄”。在城市建成区范围内，“城中村”仍保留农村体制，使用集体土地，并以村民委员会为组织形式，具有农村和城市双重特征。

“城中村”是我国城市化进程快速发展的结果。城市化发展的同时，一些处于城乡结合部的村庄逐步融入城区，成为“城中有村，村里有城，村外现代化，村里脏乱差”的地区。这些村庄在城市化发展的进程中做出重大贡献甚至牺牲的同时，也带来了一系列的负面问题。比如，“城中村”在从乡村向城市转变过程中，因土地、户籍、人口等多方面均属城乡二元管理体制，没有完全纳入城市统一规划、建设和管理，其发展有很大的自发性和盲目性，在生产方式、生活方式、景观建设等各方面仍保留浓厚的农民特征，因而影响了城市基础设施布局，乃至城市整体规划的实施。由于“城中村”的土地及房屋的性质有别于国有土地及其地上建筑物，以及生活在“城中村”中居民的农民身份，“城中村”问题已经成为我国很多城市发展面临的一个大难题。大量的“城中村”存在于都市之中，给城市建设和管理带来很大的负面影响，而改造“城中村”的难度极大，因此如何改造“城中村”，是全国各大城市都正在面临的重大课题。

一、我市城中村的现状

原来处于城市边缘的村落因周边土地用于城市建设而逐步被城市包围，但剩余土地的性质、建筑格局以及居民的生活方式人保留传统的农

村特征，我市面临改造的城中村包括：东长寿、西长寿、东名村、芦新村、东杨家庄等。

（1）、村落规划落后，问题明显，居民住宅设计标准低，多为平房或独院二层楼房，土地占用量大，管理混乱。

（2）、基础设施不完备，影响居民的生活质量。首先，供暖及供水设施不完善，村民现在依然是依靠自己燃煤取暖，另外，排水设施不完备也是居民生活的一大隐患。其次，周围垃圾堆积，环境脏、乱、差，垃圾处理设施少。

二、“城中村”改造所面临的问题

（1）由于村里土地大部分为农民宅基地，耕地也因城市化进程在逐年锐减，村民基本生活保障、不能确保改造后有可持续收益的情况下，村民对改造积极性不高，甚至有对立情绪；

（2）“城中村”现有集体所有制土地向国有土地转变存在操作上相关环节与现行法律、法规如何配套实施的问题；

（3）“城中村”改造所需资金量很大，但目前各村在招商引资、盘活土地资源方面缺乏成熟、配套的运作机制和措施；

（4）村民对项目建设无把握，担心项目在运作过程中搁浅，造成损失；

（5）村民在“城中村”改造后的养老、医疗、就业方面难以保障。

三、“城中村”改造中解决土地问题的途径

“城中村”改造的根本目的是通过各村自筹资金，将各村集体所有制土地通过开发、招商引资的形式转化成可进入市场交易的商品房屋，以便在最少损害村民利益的情况下，最大限度的发挥土地的价值进行城市

建设。因此，集体土地所有权的转化利用是“城中村”改造的核心问题，也是解决“城中村”改造中土地转化首先关注的问题。

（一） 集体土地转换作价出资的法律可行性及操作

我国实行土地公有制，具体包括国家所有和农村集体所有两种形式。对于国有土地可以依法进行转让，而对于农村集体所有土地有一定限制。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。”

我国《城市房地产管理法》第8条规定：“城市规划区内的集体所有土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”根据该法第2条和第8条的规定，土地使用权出让的空间地域范围是城市规划区，一般包括城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。我们现在进行的“城中村”改造就属于城市规划区内集体土地的改造。根据《城市房地产管理法》第27条和其它相关规定，土地使用权作价入股必须满足下列条件：1、必须是依法取得土地使用权（国有土地使用权）；2、集体所有制单位不得以其拥有的集体土地所有权作价入股。即如果使用集体土地出资的，必须办理土地征用手续，将集体土地转为国有土地，然后以国有土地使用权的方式作价入股；3、土地使用权应当按照规定进行价格评估后作价入股；4、办理变更登记手续。以土地使用权作价入股的，应当到土地登记管理部门办理权属变更登记手续，将原本属于出资人的土地使用权转移至企业名下； 5、土地使用权作价入股，该土地使用权应当无负担。也就是说该土地使用权作价入股后仍然没有受到如抵押或其他形式的限制。

解决方案：村民不以集体土地使用权直接出资，而是以通过有关征地手续及费用作程序性处理，实现集体土地向国有土地的性质转变，其步骤是：第一步由政府将集体土地征用为国有土地，国家按政策应支付补偿安置金；第二步将应补偿安置金全额投入成立发展有限公司（有限责任或股份有限公司），由村民按比例享有持股股份；第三步发展有限公司再以该部分出资（应补偿安置金全额）办理该国有土地（原村集体土地）的征用手续；第四步按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行征收补偿。

（二）资金投入与收益分配的可行性及操作

为了确保村民的长期利益，将村民利益和有限责任公司挂钩，可以采取补偿金入股的方法，将属于个人所有的附着物补偿费、青苗补偿费支付给个人，属于集体所有的征地补偿金由村民大会决定，公司不实际支付而直接将其作为村集体组织的出资，村集体组织入股成为公司的股东。村组织从公司取得的利润按村人口平均分配给各村民。

如此，村民的利益分两步和公司挂钩，第一步是在公司成立时，村民直接货币出资成为股东。因为有限责任公司的股东最多不得超过50人，建议公司成立时可以以村小组为单位推举股东代表，村民授权该名股东代表行使权利。股东代表形式上是唯一的正式股东，登记在股东名册，实质上扮演法律上“代理人”角色，其从公司获得的收益应均分给全小组村民、在公司承担的风险由全小组村民分担。第二步是征地时，村组织以征地补偿金投资入股，村组织作为股东，但获得的收益是村共同财产，按人口平分给村民。这样，当公司开始房地产建设、投资运营时，村民实际有双重保障：村民即通过股东代表享受利益（成立股份有限公

司后，自己是股东可直接享受权益），又通过村组织分享公司利润。第三步，村组织将作为村民的入股征地补偿金用于向国家支付土地出让金以取得国有土地使用权。

“城中村”改造美化了城市环境，改善了农民居住条件，是利国利民的。同时因为土地是不可再生资源，通过改造可以节约大量土地，也创造了良好的社会效益和经济效益。

四、“城中村”项目建设中招商引资的模式

“城中村”地理位置优越，其市政基础配套设施比较完备，再加上省去了土地使用权出让手续繁琐、周期漫长的过程，以及城市改造中政府提供的优惠扶植政策都为项目开发提供了强有力的保障。“城中村”改造为村集体组织和合作开发方带来的利益回报空间是极其广阔的。由此“城中村”项目建设中招商引资的模式从建设资金来源上可采用以下两种方式：

一是采用联建方式联合外部资金，即公司出地、合作方出钱，共同开发，按约定比例分享利益、承担风险；

二是采取贷款等方式筹集资金、以发包方式委托建筑商建设，自行承担所有风险、享受所有利益。

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