中国“大城市病”诊断与治理新思路（刘成玉）

中国“大城市病”诊断与治理新思路

——基于公共品供给视角

来源：《中国经济问题》2012年6期第25～32页

作者：刘成玉

【内容提要】集中于大城市的政治资源吸引和驱使着包括财政、教育、医疗、就业及安全保障等在内的公共资源聚集于大城市，尤其是中心城区，进而造成人口和社会经济活动过度密集。这种过度集中的公共品供给格局是形成和加剧我国“大城市病”问题的根源之一。为此，本文提出：强化人大主导的公共资源分配机制；弱化行政主导和国有垄断，加强公共产品的市场供给；完善政绩考核体系；建立完善公众参与和制衡的监督评价机制；按照人口比例安排大中小城市的公共财政支出；新增公共品尽量往中小城市倾斜；政治中心与经济中心适当分离；公权机关和大型公众服务机构逐步撤离市中心。

【关 键 词】“大城市病” 公共品供给 政治资源 交通拥堵

【作者简介】刘成玉，西南财经大学中国西部经济研究中心，教授，博士生导师。成都 610074。

一、引言

目前，中国的城市化进程加速推进，2011年城镇化率达到51.27%，已进入了城市化中期和加速发展阶段。而且大城市和特大城市数量越来越多，1990年和2000年全国大城市数量分别只有59座和94座，到2010年就达到了236座，其中特大城市63座，全球50万以上人口城市的四分之一都集中在中国。9从国际经验和中国现实来看，我国的大型城市正步入“城市病”集中暴发期。有研究表明，目前中国市区人口在200万以上的特大城市都存在“大城市病”（张广威，2011）。为此，政府有关部门提出“十二五”期间要重点医治“大城市病”，学界对此问题也进行了广泛讨论。在此背景下，本文拟对中国“大城市病”的形成机理与治理方略做深入探讨。

学术界把由于人口过度集中于大城市以及大城市的某些区位，所引发的对城市经济、环境、公共秩序及居民生活的不利影响称为“大城市病”。

现有研究多基于人口、城市化道路与模式、城市规划、城市交通及公共产品供给等视角对“大城市病”问题进行了探讨，并大致形成了如下结论：

人口过度集中于大城市是导致“大城市病”问题的直接原因，因而完善人口迁移与居住政策，控制大城市，尤其是特大城市人口规模，就成为了各大城市治理“大城市病”的共同选择。如2011年北京市地方“两会”前夕，一些委员

甚至提出，要控制低端就业人口进入北京，并且有超过10个区县公布了未来的人口规模控制数字。吴冕（2011a）认为，我国的“大城市病”与不恰当的城市化道路与模式有关，包括“过速”型城市化和“虚胀”型城市化；秦晖认为，“土地财政”既是中国城市化的直接动力和重要推手，也是导致我国“大城市病”的重要病因，“现在很多城市化是人为的，变成地方政府生财的一个途径了”。因此，需要矫正城市化推进模式，按照科学发展观的要求和经济发展实际，推行适度、公平、效率、稳定与可持续性城市化。王桂新（2011a） 认为，城市规划对城市运行效率和可持续性产生着决定性作用，城市空间布局不合理是形成和加剧“大城市病”的直接原因。因此，需要按照以人为本和可持续发展原则，科学地规划大城市规模、梯级结构和空间布局。

科学有效的城市交通体系，可以在很大限度上缓解和化解“大城市病”，我国的“大城市病”与公共交通发展滞后有直接关系。为此，学者们提出了“大城市公交优先”的交通发展战略，尤其强调要大力发展城市轨道交通。在公共资源供给方面的研究结论主要表现在四个方面：第一，公共资源在不同层级城市之间配置不均衡。汪玉凯认为，中国的基础设施还不均衡，大城市基础设施完备，而中小城市欠账太多；王悦荣（2010）利用2003-2008年的相关统计数据进行实证了研究，结果表明：我国地级以上城市基本公共服务均

等化程度很低，处于非均等和极为不均等状态。第二，公共资源的过度集中分布，必然导致和加剧“大城市病”。吴冕（2011b）和王桂新（2011b）认为，公共资源，尤其是优质公共资源过度集中于大城市，造成大中小城市之间公共服务和发展机会差距过大，这是形成和加剧“大城市病”的根源之一。第三，行政化的资源配置机制导致了公共资源向大城市过度集中。亨德森（2007）认为，当财政政策和资本市场向某些高行政级别的大城市倾斜的时候，会鼓励人口向这些城市过度集中；邵益生认为，长期以来行政主导的资源分配模式让公共投资及其形成的公共产品的大部分留在了大城市，尤其是特大城市，使越来越多的人涌入了这些城市，这是形成“大城市病”的基础病因；李铁也认为，我国城市之间巨大的行政等级差别形成了其调动行政资源和社会资源能力的天壤之别，自然而然地，社会人口在选择就业、创业与生活地点时总认为城市行政级别越高越好。第四，学界专门针对公共产品供给均衡的“大城市病”治理方略并不多，但也有学者提出了实现城乡之间、大中小城市之间公共资源配置的均等化主张，如张晓山建议，通过公共服务供给均等化，实现大中小城市协调发展，最终可以缓解以至消除“大城市病”。

通过对现有成果的回顾梳理发现，学界已经关注到公共资源供给不均对“大城市病”形成与发展的影响，但关注度

还不够，对公共产品供给不均衡影响“大城市病”机理、基于大中小城市之间的公共产品供给差距，以及如何实现大中小城市及大城市中心和郊区之间公共资源均衡配置，学界的研究相对较少。

本文重点对我国不同层级城市之间公共品供给差距及其对“大城市病”影响的机理进行理论解析和实证分析，在此基础上提出基于公共品均衡供给视角的“大城市病”治理方略。

二、我国公共品供给过度集中于大城市

鉴于公共产品类型繁多、层次复杂，本文将重点分析政治资源、财政投入，教育、医疗卫生、就业服务、公共安全等几类与现今中国“大城市病”关联度较高的公共资源、要素的聚集情况。

政治资源高度集中于大城市。在中国，拥有政治资源的机构，无论是党委、人大、政府、政协，还是其他官方与半官方机构，都无一不在本行政区最大的城市驻扎，不仅占据交通、商业、文化教育更加便利的黄金地带，还占用了大规模的土地面积。权力级别与城市级别一一对应，政治中心与经济社会中心高度重合，是中国城市化和城市发展的典型属性，也是考察我国“大城市病”问题的基本背景。 财政预算和固定资产投资集中于大城市。（1）在财政支出上，中央通过转移支付层层下拨，省级政府在拿到中央的

转移支付后先满足自己的需要，然后再“酌情”下拨。因此，在公共财政支出上，大城市和特大城市总是占尽先机。这导致了占全国70%总人口的县乡只占有全国20%财政收入的分配格局（孙南萌，2009）。在公共服务的投入水平上，省城和地市的差距同样也很大。如以同属于武汉城市圈的黄冈、孝感、黄石和武汉等四城市为例，在教育、医疗卫生、就业等社会保障、生态环境、法能力建设等方面，武汉和黄石的人均投入均要高于其他两个城市（马怀军、王剑，2008）。（2）在固定资产投资方面，依然呈现从中央到地方、从特大城市、大城市到中小城市依次递减的格局。如2002年北京市人均固定资产投资额为16000元，省会城市平均为9000元，而地级城市和县级城市则分别只有5000元和500元，首都分别是下级三个层次城市的1.78倍、3.2倍和32倍。 教育资源分布过度集中于大城市。我国大部分高校都集中分布于一、二线城市。其中，北京拥有“211工程”重点高校23所，占全国20%以上。我国30%的城市孩子占有着70%国家配置的优质资源（尹鸿伟，2010）。而其中的名校更是扎堆于各大城市及其中心区域，如北京市23%的重点中学集中于海淀区。

医疗卫生资源分布过度集中于大城市。目前，大城市集中了我国80%的优质医疗资源，其中的80%又集中在大医院。全国排名前50的医院主要分布在“北上广”，其中，北京18

个、上海13个、广州6个，分别占总数的36%、26%和12%。北京的海淀区更是集中了解放军总医院、北京市肿瘤医院等国家和市属大型医疗卫生机构853家，其中三甲医院约占全市的30%等。如此集中分布优质医疗资源，就导致每年有80%左右完全可以就近在基层医院得到治愈的常见病，却非要舍近求远，去大城市、大医院救治。

大城市在就业服务和就业环境方面具有明显优势。大城市和特大城市的公共投资，尤其是固定资产投资规模大，因而就业与发展机会相对更多，就业选择余地也更大。而且，很多国际一流的产业及跨国公司地区总部、研发与设计中心、采购中心、大型开发区（尤其是国家级开发区），大型的事业单位、社会团体，无一不选择留在大城市。因此，即使大城市生活成本远高于中小城市，但人们对在大城市找工作依然趋之若鹜。根据某人力资源服务机构近期对全国19163名2011年应届毕业生的调查显示，26.1%的2011年应届毕业生选择北京作为最期望就业的城市，毕业生对北京的偏好远远超过其他城市（李慧，2011）。即使是“北漂”、“蚁族”，乃至农民工都愿意留在北京。2010年第六次全国人口普查显示，外省市来京人员为704.5万人，已占常住人口的35.9%。每年北京市的新增人口中70%来自于流动人口，21.7%属户籍迁入。

大城市在消费安全方面具有明显优势。消费安全，尤其

是食品质量安全属于公共物品领域。一方面，大型、复杂的检测设备往往十分昂贵，一次性检测的样本量大，不可能每个县乡都重复配置，只能集中于中心城市，主要是大城市和特大城市。这就造成县乡检测手段奇缺，检测设备落后，绝大多数的食品和农产品基本上都未经检测直接入市，造成了假酒、假药、过期变质食品、“三无产品”等泛滥于中小城市和农村市场的乱象；而大城市居民的收入消费水平相对更高，质量安全意识和商品鉴别能力相对更强，加之质量监管者、新闻媒体、领导干部高度集中、监管力度也更大，致使假冒伪劣产品在大城市众多监督者眼皮底下难以藏身立足，无奈只好“上山下乡”，转战中小城市和农村市场。因此，无论是食品，还是其他消费品，大城市都远比中小城市（尤其是农村市场）更为安全、更加放心。

三、公共资源布局的过度集中导致和加剧了“大城市病” 1.公共资源分布集中引导人口聚集

公共资源数量和质量对个体的就业竞争力和工作居住环境质量具有决定性影响，并成为人们选择工作和居住地点时考虑的主要甚至首选因素。其中，影响最大的公共资源包括教育、医疗、生态环境和公共安全。而在这些方面，大城市和特大城市具有中小城市和农村无法比拟的优势。出于对优质公共品本能地、理性地追逐，人口自然而然就集中到了大城市，尤其是特大城市。2010年我国特大城市人口占全国

总人口的比重已经达到20.59%，分别比2000年和1990年提高了7.16个百分点和14.07个百分点。如果2020年和2030年分别能达到发达国家及美日目前的水平，届时中国将分别有30%和40%以上的总人口居住在特大城市（李想，2012）。王小鲁（2010a）也预计2020年和2030年中国特大城市人口比例将分别达到30%和39%左右。2010年深圳、上海的人口密度分别达到了17150人／km2和13400人／km2，在全球人口最稠密城市排行榜中分别排第5和第10位。而同期东京只有13000人／km2，纽约、伦敦、巴黎和香港的人口密度最多也只有8500人／km2。北京市2010年总人口1961.2万人，人口密度11500人／km2，远远超过了北京市城市总体规划中2020年总人口1800万的目标。而如此众多的人口更是集中于中心城区。资料显示，目前北京市城中心六区以8.3%的面积，承载了全市62%的常住人口和70%的经济产出（赵仁伟，2012a）。

2.人口过度集中导致“大城市病”

由于“大城市病”病种多样，症状复杂，本文只选择交通、住房、资源环境三个典型领域的“病兆”进行重点分析。 （1）大城市交通拥挤。目前全国667个城市中，约2／3的城市在交通高峰时段主干道会出现拥堵（陈文胜和王文强，2012a）。全国特大城市基本上都处于交通饱和状态，其中80%的路段和90%路口的通行能力已近极限。自20世

纪80年代以来，中国特大城市市区机动车平均时速已由过去20km／h下降到了现在12km／h，一些大城市中心地区更是下降到了8km／h-10km／h。相关研究揭示，当汽车的时速从40km降到10km时，燃料消耗会增加1倍，污染负荷会增加2倍-4倍（曾长秋和赵剑芳，2007）。而且，居住在这些城市的居民每天不得不花费大量的时间在通勤上，如2010年北京市居民平均花在上下班路上的时间52分钟，广州为48分钟、上海为47分钟、深圳为46分钟、成都为31分钟。北京、广州和上海居民因上班、上学堵在路上的经济成本分别为335.6元／月、265.9元／月和253.6元／月。因为交通拥堵和管理问题，中国15座城市每天损失近10亿元财富（陈文胜和王文强，2012b）。机动车保有量从300万辆增长至450万辆，北京只花了2.7年，而东京则是12年（穆光宗，2010a）。根据北京市政协调研组的测算，全市每增加1人，日交通出行量就要增加2.64次，而北京六环路以内城区日行总量目前已达3500万人次（李松涛，2010）。 （2）大城市住房紧张、房价高企。首先是住房条件简陋。虽然2010年底全国城镇居民人均住房建筑面积已达30m2，但有两个因素会使大城市多数居民的实际居住面积大打折扣：一方面，大中小城市之间及大城市内部居民住房面积差距很大。如深圳市2011年人均住房建筑面积虽然达到了40m2的高位水平，但占全市常住人口74%的非户籍常住-人

口和占总人口8%的非户籍流动人口，其人均住房建筑面积分别仅为10m2和6m2，分别只有全市平均水平的25%和15%。也就是说，深圳住房困难的居民还占到了总人口的82%。另一方面，大城市住房空置率很高。如北京、上海、广州和深圳的住房空置率分别达到了27.16%、35%、20.24%和43%。更有资料说目前全国城市房屋累计空置6540万套，如果每套以80m2计，空置面积将达到52.32亿m2，分摊到每个城市居民，将是7.8m2，扣掉这个数目后，多数大城市居民的实际住房面积已严重缩水。国内一项统计显示，全国大城市“蚁族”人数已超过100万，仅北京昌平区就有15万人以上。联合国的有关统计还表明，2010年中国城市中居住在贫民窟的人口比例仍占到28.2%，比同期的印度还高出0.1个百分点。

其次是房价高企。房价收入比和房价泡沫率是衡量房价高低的主要指标。2009年北京、杭州、深圳和上海四市的住房价格收入比均在21倍以上，而我国城市居民理论上能承受的房价收入比的合理上限约在4.38倍-6.78倍之间（吕江林，2010）。2011年北京郊区的房价收入比达到了22倍-23倍以上（含贷款利息）；中国房地产价格泡沫度从2005年的20.03、2006年的16.31、2007年的14.85，一直下降到2008年的11.15，而北京则反向飚升，这四年分别是85.76、93.37、111.54和215.60。在危机最深刻的2008年，北京的房地产

泡沫度却达到了全国的近20倍，而2000年和2005年都不到5倍，足见北京市出现了重度房地产价格泡沫（葛扬和陈崇，2011）。同样是金融危机的2008年，上海市民的平均收入虽然只有日本东京居民平均收入的1／10，但中心城区房价却与东京中心城区的房价不相上下（兰宜生，2010）。受最优质中小学教育资源的吸引，北京市一些“学区房”的房价更是高得离谱。2010年中关村的一些二手“学区房”价格比同一地段同年代建造的非学区房要高5000元／m2-10000元／m2。

第三是房价上涨过快。2007年全国商品房均价是1997年的2.5倍左右，2009年全国住宅平均价格同比涨幅达25.1%，其中北京房屋平均销售价格也由2004年5053元／m2增至2009年的13799元／m2。2010年全国70个大中城市新建商品住宅销售价格全年平均涨幅在13.67%。在房租方面，2010年1月-11月北京普通住宅房租价格为3179元，同比上涨了23%。

（3）大城市面临资源短缺与环境污染的困扰。以北京为例，2010年末人均水资源量仅约为100m3，不足纽约、巴黎、东京的1／20，每年缺水10亿m3，水资源短缺已成为制约北京经济社会发展的“第一瓶颈”（赵仁伟，2012b）。虽然大城市，尤其是特大城市具有更高的规模净收益（王小鲁，2010b），但往往也是资源瓶颈和环境污染最严重的地方。

世界卫生组织的一份报告显示，在中国11个特大城市中，每年因大气粉尘造成的死亡人数多达50万，40万人患上慢性支气管炎。北京市每天产生垃圾1.84万t，垃圾填埋每年占用33.3hm2土地，垃圾产生量每年还在以8%的速度递增，而全市垃圾设计处理能力尚不及垃圾产生量的70%（穆光宗，2010b）。

四、基于公共产品供给布局优化的“大城市病”治理方略

1.改革和完善公共资源配置决策机制

（1）突出人大在公共资源分配决策中的主导地位。首先要突出人大代表来源的广泛性和比例的均衡性，以平衡城乡之间、大中小城市之间在影响公共资源分配的政治权力结构，弱化和消除“近水楼台”效应。因此，在城乡之间、大中小城市之间要按相同的人口比例分配人大代表名额。其次，官员，尤其高级别党政一把手担任人大代表的比例应该大幅度降低。第三是要强化各级人大对政府财政预算把关。为此，各级政府的预算方案应该尽量细化和具体化；赋予和强化人大在预算方案事中监督和事后检查上的独立性与权威性；人大代表必须具备基本的业务素质和议事能力；人大常委及各专门委员会委员更应该专业化、职业化。（2）弱化行政主导，建立和强化公共产品的市场供给机制。逐步打破国有经济对公共领域投资的垄断，引导民间资金投资有广泛

市场需求的职业技能培训、入托、义务教育、高端医疗、文化、体育等领域；逐步取消大城市，尤其是特大城市投资优惠政策。（3）改革与完善政绩考核体系。强化对城市化质量和可持续性指标的考核，如交通畅行程度，房价收入比，义务教育、基本医疗、住房、就业及养老保障程度等。（4）强化公众参与及多方制衡。构建和完善包括NGO在内的公众参与机制与参与平台，充分利用现代信息技术手段，如短信、微博等，最大限度地支持公众参与考核与监督。 2.调整公共资源存量布局

一是政治和行政中心与社会经济中心适当分离。借鉴发达国家的经验，尽量把各级政府的行政中心搬往郊外。二是对一些大型的公共设施和公共服务机构适当分拆、分散和外迁。三是在基本公共产品领域，按照人口比例安排公共财政支出，包括教育、医疗、卫生、科技、文化、体育及环境保护等领域。

3.新增公共品投入向中小城市倾斜

大城市和特大城市经济实力和资金积聚能本来就比较强，国家十分有限的公共资源投入，尤其是民生投入不应该重点往这些地方倾斜。应该根据新型城市化发展战略要求，调整大中小城市公共品增量投入比例，对大城市和特大城市投资比例实行上限控制。在大城市圈内部，应该新增公共资源应该重点布局在郊区和周边小城市和新城。同时，调整大

中小城市供地比例和结构。在国家城市建设用地指标总量控制的前提下，更加严格，甚至冻结大城市和特大城市供地增量，将有限的建设用地指标重点用于中小城市建设。 4.大力发展城市和城际交通，尤其是有轨交通 公共交通优先是现代交通发展的基本理念和世界交通发展的共同战略，几乎所有的国际大城市都把发展轨道交通作为其公共交通战略的核心。目前，发达国家大城市的轨道交通运量占城市公交运量的比重早已超过了50%，东京则高达90%。实践表明，轨道交通兼具高效、经济和环保等诸多优势。据测算，轨道交通占用土地面积仅为其他地面交通方式的1／8到1／3，每千米人均能耗仅为私人汽车的8%，所产生的二氧化碳还不到汽车的4%。

在中国，无论是行政中心、大型公共设施、公众服务机构和商业机构外迁，还是多中心、卫星城发展战略的实施，都需要发达便利的交通体系来支撑。因此，我国的“大城市病”治理，更应该交通先行，尤其发展城市和城际地铁、轻轨、高铁等轨道交通。国家发改委官方网站2012年9月5日下午集中公告了25个大城市的轨道交通建设项目批复情况，投资总额8000多亿元，就“大城市病”的防治而言，这无疑是个英明决策。 五、结论与建议

我国的主要公共资源由政府垄断和分配，其实就是有关

权力部门及其主要领导在“主宰”资源分配。由于这些部门和官员基本上都工作和生活于城市，其中，权力越大、职别越高的部门和官员主要集中于大城市和特大城市。在利益相关者缺位、谈判和话语权不均衡及监督制约机制不完善的情况下，政府及相关官员会自觉、不自觉地依照特大城市一大城市一中小城市的顺序依次往下分配公共资源。而且总是以自己（政治权力或者行政权力）为圆心，以逐步衰减的方式往外延伸。这样，优质公共资源就自然集中到了权力中心——大城市，尤其是特大城市及其中心城区。

经济对政治的依附、私人产品对公共产品的依赖，以及追逐优质公共资源的本能与理性选择，会导致和加速人口及社会经济活动不断地往大城市和特大城市聚集，以至大城市人满为患，最终出现交通拥堵、房价高企、资源紧缺、环境污染、生活成本高昂和幸福感下降等“大城市病”症状。因此，公共产品供给过度向大城市倾斜是形成和加剧中国“大城市病”的根源之一，基于公共品视角的诊断，能抓住我国“大城市病”问题的关键，也是解决我国“大城市病”问题的突破口。

完善公共资源的配置机制是解决中国“大城市病”问题的基础和关键，为此，需要弱化公共资源配置的行政主导，培育公共产品的市场供给机制；强化公众参与及多方制衡；改革与完善现行政绩考核体系；在公共资源布局上实行存量

优化、增量倾斜，尤其是把各级政府的行政中心搬往郊外，实现政治行政中心与社会经济中心的适当分离，从而为民让路，为经济发展腾出土地、创造空间；适当限制大城市，尤其是特大城市的公共产品供给，强化对中小城市和农村的倾斜，最终实现按照人口比例进行公共资源布局，安排公共财政支出；高度重视城市和城际地铁、轻轨、高铁等轨道交通的发展。 参考文献：

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作者简介：刘成玉，西南财经大学中国西部经济研究中心，教授，博士生导师（成都 610074）。

来源： 《区域与城市经济》2013年第4期

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