行政行为的效力 1

摘要

具体行政行为效力的公定性，不仅为社会公众认可，也一直为行政法学界所认可，但随着法学研究的深入发展和人们法治意识的逐步加强，人们开始向这种公定性效力提出了质疑，行政行为效力内容也发生了相应变化。我国的行政法对此也作出了“可撤销和无效”的规定，但内容简单、操作困难。本文对我国法律关于行政效力内容规定的不足之处进行分析，然后提出建议：建立我国行政行为成立、生效、可撤销、无效规则，并对不同效力行政行为的内容作出阐述。

关键词：确定力；拘束力；执行力；无效行政行为

目录

绪论 1

一 行政行为效力概述 1

（一）确定力 1

（二）拘束力 1

（三）执行力 1

二 行政行为的构成要件 2

（一）行政行为的成立要件 2

（二）行政行为的合法要件 2

（三）行政行为的生效要件 3

三 行政行为的无效、撤销、变更与终止 3

（一）行政行为的无效 3

（二）行政行为的撤销和变更 4

（三）行政行为的终止 4 结论‥ 5 参考文献 6

绪论

行政行为的效力通常理解为行政行为具备合法要件后，对行政法律关系的当时权利义务所发生的影响。但从行政的实际情况来看，也应包括行政行为成立以后，未经法定程序确认其合法性之前对行政法律关系当事人权利义务所发生的影响。

一 行政行为效力概述

行政行为的效力是指行政行为合法成立后，对行政相对人和行政主体所产生的法律上的约束力。尽管不同的行政行为，其法律效力会随其所依据的法律规范、所针对的行政事项及行为的内容等方面的不同而不尽相同，但在一般情况下，所有行政行为都具有以下效力：

（一）确定力

行政行为的确定力是指合法的行政行为一旦作出非依法定程序不得任意更或撤销，具有不可变更力；对于行政相对人来说，非经过法定程序不得请求变更或者撤销，具有不可争力。①当然，行政行为具有确定力，并不意味着行政行为绝对不可变更，它是一种相对的确定力。行政机关在作出行政行为时，由于主观或客观等方面的原因，可能会使行政行为有不当甚至有违法的情况。为了保障相对人的权益，保障行政机关合法、准确地实施行政管理和行使职权，在行政行为确有违法或不当的情况下，可经过法定程序，对行为予以变更或撤销，依法予以改变。

（二）拘束力

行政行为的拘束力是指行政行为合法成立并确定有效后，其内容对有关人员

②或组织所产生的法律上的约束效力。行政行为是一种法律行为，是代表国家的

意志和利益并由国家强制力保证实施的，所以它一旦生效，即对当事人产生法律上的约束效力。行政行为的拘束力一般发生在两个方面：一是对行政相对人的约束力。行政行为本身就是针对行政管理的相对人作出的，因此一经生效，其约束力首先指向相对人。对于合法成立并生效的行政行为，行政相对人负有服从的义务，按照法律的要求完全地履行行政行为的内容和设定的义务，不得违法或拒绝，否则将引起相应的法律后果。二是对行政机关的拘束力。行政机关作为行政行为的作出者或实施者，自身同样要受行为的约束。行政机关对自己作出的行政行为或经授权要求实施的行为负有执行的义务，不得随意撤销或变更。

（三）执行力

行政行为的执行力是指行政主体对于合法成立并生效的行政行为依法有权采取一定的手段，使行政行为得以实现的效力，即使行政行为的相对人实际履行①

②张树义主编：《行政程序法教程》，中国政法大学出版社2005年版，第164页。 应松年主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社2008年版，第107页。

行政行为确定的义务的一种效力。行政机关必须保证其作出的行政行为得到实际执行，相对人必须实际履行行为确定的义务，这是国家政权强制力量的体现，也是公民守法的体现。行政行为的执行力使行政行为最终得以实现。行政行为的执行力具有连续性，从作出开始直至相对人完全履行义务为止，或者相应的行为经法定程序被确认无效或予以撤销时为止。这种连续性甚至在行政复议或行政诉讼期间，一般也不中止，只有在法律有特别规定的情况下，才可以暂时停止执行。

二 行政行为的构成要件

行政行为的构成要件是指行政行为获得实质的效力所应具备的条件，包括行政行为的成立要件、合法要件和生效要件。行政行为要获得实质的效力，首先要成立，但是成立的行政行为不一定合法有效，所以行政行为要对相对人产生约束力，就必须具备一定的合法条件和生效要件。

（一）行政行为的成立要件

行政行为的成立，是指行政行为的作出或形成。根据法律规定和行为活动的实际情况，行政行为的成立应具有下列构成要件：第一，行政行为的主体必须是有行政权的行政主体。它是指拥有行政职权或有一定行政职责的国家行政机关，或者法律，法规授权的组织，或者行政机关委托的组织和个人；第二，行政主体在主观方面有凭借国家行政权力产生、变更或消灭某种行政法律关系的意图，并有追求这一意图的意思表示；第三，行政主体在客观上有行使行政职权或职责的行为，即有一定的通过外部行为方式所表现出来的客观行为。第四、行政主体实施的行为在客观方面直接或间接地导致了一定的法律后果的产生，即使行政法律关系产生、变更和消灭。

（二）行政行为的合法要件

行政行为的合法要件是指行政行为合法所应当具备的条件。已经正式成立的行政行为不一定是合法的行政行为，对于行政行为是否合法，应该由国家机关予以评判、断定。一般情况下，主要包含下列基本要求：

第一，主体合法。行政行为合法首先要求主体合法，即实施行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以行政主体的名义独立承担法律责任。

第二，职权合法。行政主体必须在法定的权限范围内实施行政行为。行政法律、法规针对不同的行政主体或其不同的职能确定了相应的职责、权限，行政主体只能依据法律规定的权限范围内实施行政行为，否则即为越权。越权无效是现代行政法的中心思想和主要武器。

第三，内容合法。行政行为的内容合法要求行政行为所涉及的权利义务符合法律、法规的规定，符合社会的公共利益。

第四，程序合法。所谓程序合法，是指行政机关在实施行政行为的过程中，应当符合法律、法规规定的步骤、程式、顺序和方式。现代行政法将行政程序作为控制行政权滥用、防止行政专制、保障行政民主、保护相对人的合法权益不受侵犯的屏障。因此，行政行为程序合法不仅是行政行为合法存在的前提保障，也是行政行为本身合理、公正，即是否适当的保障，行政程序的合法已经成为行政行为合法的必要条件之一。

第五，行政行为的形式合法。行政行为的作出还应该符合法定的形式。任何行政行为最终都必须通过一定的形式表现出来。行政主体必须依照法律规定，对不同的行政行为采取法律允许的形式。

（三）行政行为的生效要件

行政行为生效的要件，或者称之为行政行为的生效规则，它是指行政行为发生实际法律效力在时间或者方式上应当具备的条件。行政行为的依法成立，并不立即对相对人产生实质的效力。在我国行政行为的生效要件主要有下列几种情形：

第一，即时生效。即时生效指行政行为一经作出即具有效力，对行政机关和行政相对人立即产生效力。这种情况下，行为的作出、完成与相对人知晓之间不存在时间上的差异，当场作出立时生效。

第二，受领生效。所谓受领生效，是指行政行为须为特定的相对人受领后，才开始生效。行政机关将行政行为的内容直接地、明确地告知相对人，使其对行政行为的内容知悉、了解后，行为才得以生效。

第三，告知生效。告知生效是指行政机关向不特定相对人或者无法直接送达的相对人送达行政决定时所采用的送达方式。

第四，附条件生效。附条件生效指行政行为的生效需要具备一定的条件，在所附条件满足时，行政行为才开始生效。

三 行政行为的无效、撤销、变更与终止

（一）行政行为的无效

1．行政行为无效的认定。行政行为的无效是指行政行为有明显或者重大违法情形而不具有法律效力。无效的行政行为自始至终没有法律效力。依照有关法律、法规的规定，有下列情形之一的，即可以认定行政行为无效：

第一，行政行为的主体不合法。行政行为的主体不合法包括行政行为的主体不具备行政主体资格却以行政主体的名义作出的行为；行政机关的工作人员（国家公务人员）从事的非职务行为。

第二，行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政。行政主体应当在法定的职权范围内，依法行使行政权力，实施行政行为，一旦超出其法定职权实施的行为是无效的。

第三，行政行为的内容不合法。它包括行政行为的内容违反法律规定；行政行为超出法律所规定的幅度；行政行为明显地不合乎社会公共利益。

第四，行政行为的程序和形式不合法。法定程序和法定形式是行政行为生效的必要条件之一。未按照法定程序所规定的步骤作出的行政行为或未按照法定形式表现出来的行政行为，均属无效的行政行为。

2．行政行为无效的法律后果。行政行为无效，不可能产生行政法上的行政法律关系，也不会产生预期的法律后果。根据不同的情况，无效行政行为可产生如下法律后果：

第一，被确认为无效的行政行为自始至终不发生法律效力。也就是说，在行

政行为宣布无效时，不仅向后失去法律效力，而且还向前失去效力。

第二，行政相对人不受无效行政行为的拘束，即行政行为对行政相对人失去法定的拘束力。

第三，有权的国家机关，如权力机关、司法机关或作出行政行为的行政机关的上级机关，可以在任何时候审查并宣布相应的行政行为无效，不受时效的限制。

第四，行政主体因该无效行政行为而取得的一切利益，均应返还相对人，并对因此而给相对人带来的损失承担赔偿责任，因无效行政行为而给予相对人的权益，应予以收回。

（二）行政行为的撤销和变更

1．行政行为的撤销。行政行为的撤销是指有权国家机关依法已经发生效力的行政行为予以否定，使之丧失法律效力的状态。③对于被撤销的行政行为，其无效是否溯及既往，学者们对此有不同的理解：一种观点认为，可撤销的行政行为只有在被撤销之后才失去效力，尽管这种失效可以一直追溯到行为作出之日，但行政相对人却在撤销决定作出之前一直要受该行为约束。另一种观点认为，可撤销行政行为被撤销之时，不仅向后失去效力，而且溯及既往，向前也失去效力，向前失去效力正是撤销行政行为的本质所在。

2．行政行为的变更。行政行为的变更是指对已在实际生活中实施的行政行为的内容予以改变，使其具有新的效力。行政行为由于是以国家行为的形式出现的，因而其引起的后果也是较为复杂的，有些行政行为无法撤销或者撤销会给行政相对人的合法权益带来损害，因此，需要对行政行为予以变更，以更好地维护行政相对人的合法权益，增强行政主体的责任感。

（三）行政行为的终止

行政行为的终止是指确定生效的行政行为基于一定的法律事实使行政行为的效力归于消灭。④行政行为的终止与行政行为的撤销、无效不同，后者是由国家权力机关经过法定的程序作出无效或撤销的决定使行为无效，而前者则是由一定的法律事实引起使行政行为客观自然地终止其效力。行政行为的终止只使该行政行为往后失去法律效力。不溯及既往。行政行为的终止主要基于以下原因：

1、期限届满。行政行为本身规定了效力期限的，在期限届满后，行政行为的效力自然终止。

2、履行完毕。行政行为完成既定的目标、任务，实现了国家的行政管理目的，没有继续存在必要的，行政行为因履行完结而效力归于灭失。

3、条件消失。附有存续条件的行政行为，在所附条件消失后行政行为的效力灭失。

4、行政相对人消灭。行政行为的效力只及于特定的相对人的，当相对人因这样或那样的原因灭失的，那么行政行为的效力也即告终止。

5、行政标的消失。行政行为产生的权利义务所指向的对象，即行政行为的标的消灭，那么行政行为就失去了产生权利义务关系存在的目标，行政行为也就处于无法落实的状态，从而失去存在的意义而告终止。

③

④应松年主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社2008年版，第108页。 张树义主编：《行政程序法教程》，中国政法大学出版社2005年版，第182页。

结论

行政行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力四种法律效力，它们相互联系构成了行政行为效力的完整内容。但是，具有重大且明显瑕疵的无效行政行为不具有上述效力。形式表现为一种源于法律的特定的约束力和强制力。行政机关作出行政行为的目的是为了维护社会秩序和公共利益，为了保护公民、法人和其他组织的合法利益，以及防止行政主体违法和滥用行政权力。而行政行为只有发生法律效果才能达到此一目的；可见，行政行为的效力对行政行为以至于整个行政法学研究都具有极其重要的作用。行政行为在任何时候都具有法律效力。

在司法实践中，我们如果只侧重行政行为效力的实现，无视无效行政行为制度的确立，就会在事实上违反“依法行政”的原则，损害相对人、第三人乃至整个社会的利益；而我们无限地扩大无效行政行为的范围，无视行政行为具体法律效力的实施，就会使行政权力无法及时有效的行使，最终也必然损害社会公共利益。可见，肯定行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力，确定无效行政行为制度是同等重要的。

故此，我认为我国应当及时建立明确的无效行政行为制度，确认行政行为的具体效力内容。这是我们实现依法治国基本国策，建立社会主义法治国家所必不可少的。

参考文献：

[1] 李艳.行政行为的合法性与合理性[J].行政论坛,2005年第五期

[2] 章志远.行政行为概念之科学界定[J].浙江社会科学,2003年第一期

[3] 钟碧莹.行政行为效力基本问题论[J].知识经济,2009年第一期

[4] 胡卫列.行政诉讼目的论[D].中国政法大学,2003

[5] 杨科雄.行政行为效力来源研究[D].中国政法大学,2009

[6] 章志远.行政行为效力论[D].苏州大学,2002

[7] 竺乾威.公共行政学[M].上海：上海复旦大学出版社,2003

[8] 罗豪才.行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1988

[9] 应松年.行政程序法[M].北京：中国法制出版社，1999

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