坚持和完善基层民主制度 - 图文

坚持和完善基层民主制度

肖立辉

目 录

1基层民主概要 ......................................................................................... 2 1.1基层民主的涵义 ............................................................................ 2 1.2基层民主的类别 ............................................................................ 2 1.3基层民主的地位和意义 ................................................................ 3 2改革开放以来基层民主的发展与成就 ................................................. 5 2.1中国基层民主兴起的背景 ............................................................ 5 2.2以村民自治为核心的农村基层民主建设 .................................... 8 2.3以居民自治为核心的城市基层民主建设 .................................. 14 2.4以职代会为核心的企事业基层民主建设 .................................. 15 3需要进一步探讨的几个问题 ............................................................... 16 3.1观念问题 ...................................................................................... 16 3.2民主的制度与程序问题 .............................................................. 17 3.3自治与自治权问题 ...................................................................... 18 3.4发展前景 ...................................................................................... 20

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今天讲课的题目是坚持和完善基层民主制度，主要内容有这么几个：第一是基层民主概要；第二是基层民主在中国的发展概况；第三是给大家介绍一下关于进一步推进基层民主所需要研究的几个问题。

1基层民主概要

1.1基层民主的涵义

首先我们看第一问题，基层民主概要。

基层民主是指基层群众依照党的政策和国家法律，按照平等、选举、公开、监督、多数人决定、法治等原则，按照一定的程序，民主选举基层组织领导人，对基层公共事务和公益事业进行民主管理、民主决策、民主监督的制度、规范和实践活动。

基层民主是当代中国政治制度当中非常重要的内容。国家的宪法法律规定，当代中国政府制度主要有三大板块：第一是人民代表大会制度；第二是中国共产党领导的多党合作与政治协商制度；第三是民族区域自治制度。改革开放以来，随着我们党领导的中国特色社会主义事业不断前进，基层民主也日益成为中国政治制度当中一个非常重要的部分。

基层民主在中国的发展是如何兴起的呢，基层民主在发展中遇到了哪些问题，基层民主在各地实践过程中有哪些形式，以及进一步推进基层民主需要解决哪几个问题，这是我们今天需要重点探讨的内容。

1.2基层民主的类别

介绍完基层民主的涵义之后，现在看一下基层民主的类别。 从国家和社会的关系角度来说，把基层民主分为基层国家民主和基层社会民主。基层国家民主主要是指乡镇民主，比如镇政务公开和乡镇长选举制度的改革。基层社会民主主要分为农村基层民主、城市基层民主和企事业民主。农村基层民主主要指村民自治，在推行村民自治的过程当中也是分成四大块：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。城市基层民主实际上主要是指的社区民主。今天主要是给大家介绍以村民自治为核心的农村基层民主和以居民自治为核心的城市基层民主，以及以职代会为核心的企事业民主。 基层国家民主 乡镇民主 民主选举 基层 民主 农村基层民主 村民自治 民主决策 基层社会民主 民主管理 城市基层民主 社区自治

民主监督 企事业民主

根据民主在不同的范围、不同的发展阶段，基层民主还有以下几种形式的分类：根据民

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主的范围分为党内民主、人民民主、军事民主、经济民主；根据层级也可以分为基层民主和高层民主，我们今天介绍的主要是基层民主。基层民主当中根据人民民主的范围，可分为国家民主和社会民主。国家民主在基层的表现主要是指乡镇一级的，比如乡镇人大制度改革、乡镇政务公开、乡镇长选举制度改革。社会民主主要是指：村民自治、居民自治和企事业自治。党内民主分为党内基层组织选举、党务公开以及党内监督。

基 内 务 内 镇 镇 镇 民 民 事 层 基 层 组 织 织 选 举 公 监 人 开 督 大 制 度 改 革 政 务 公 开 长 自 自 业选 治 治 自举 治 制 度 改 革 党 党 党 乡 乡 乡 村 居 企国家民主 社会民主 党内民主 人民民主 军事民主 经济民主

我们在这里主要是介绍一下我们在全国各地调研过程当中接触到的一些以选举为核心的基层民主。这是我们讲的第二个小问题，基层民主的类别。

1.3基层民主的地位和意义

我们如何看待我们当前基层民主？它在我们整个国家的政治生活当中处于什么样的地位？

第一点，基层民主是党领导亿万人民群众建设中国特色社会主义民主政治的一个伟大创造。包括村民自治、居民自治和企事业民主在内的基层民主，它最初的形

式基本上是由基层群众创造的，比如我们讲的村民委员会。村民委员会是20世纪80年代初老百姓为了解决农村公共事务和公益事业的管理问题所产生的。村民自治的组织形式——村委会产生以后，受到了当地党委政府的积极的认可，然后上报到党中央和国务院，党中央和国务院也非常认同广西这些农村所进行的创造活动，然后在1982年宪法当中明确规定村委会为基层群众性自治组织，这样一来才向全国铺开。也就是说老百姓创造了基层民主最初的形式，但在推广过程当中是受到中共中央、国务院的高度的认可和积极的推进。所以我们讲，基层民主是党领导亿万人民群众建设中国特色社会主义民主政治的伟大创造。

第二点，基层民主是发展社会主义民主的基础性工作和最广泛的实践，是中国民主政治的大学校和实验场。这句话可以分为几个部分，第一个，基层民主是发

展社会主义民主的基础性工作。江泽民同志曾经讲过“基础不牢，地动山摇”，也就是说如果我们基层工作做得不扎实的话，那么我们在整个中国的政治文明建设、社会主义民主建设都将根基不稳。所以从这个角度来说，基层民主可以说是发展社会主义民主的基础性工作。第二句话叫做最广泛的实践。参加基层民主的人员是最广泛的，村民自治是8亿农民参加的一种政治参与形式，加上城里的居民参加的居民自治的话，那么可以说我们国家的基层民主

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活动是在我们国家范围中参与范围最广的。在1998年，中央出台了一个文件，文件上就讲基层民主是社会主义民主政治建设中最广泛的实践。第三句话是讲基层民主是中国民主政治的大学校和实验场。就是说在基层民主过程当中，基层群众通过参与对公共事务和公益事业的管理，提高了自己政治参与的能力，增强了自己政治参与的意识，那么政治参与的技巧也在这种实践过程中得到了提高。实验场是指我们在推行一些基层民主实践活动当中，对于一些农民创造出来的实践活动，先试验一下，在试验过程当中如果发现这种基层民主形式非常好，非常成熟的话，然后再向其它地方推广。所以我们讲基层民主是我们中国民主政治的实验场。

第三点，扩大基层民主是推动中国民主政治进程，发展社会主义民主的一个重要的战略步骤。就是说在当前的政治建设和政治体制改革过程当中，或者说在我们

推进社会主义民主政治发展的过程当中，可以有三种思路：第一种是自上而下，第二种是自下而上，第三种是自下而上优先，自上而下次之。我们国家在改革开放以后尤其是20世纪80年代中期以后，我们国家党中央、国务院，积极推进基层民主的一个非常重要的考虑就是，如果民主改革从高层做起的话，如果上面出现失误，很容易造成全国性的动荡。比如20世纪80年代末和90年代初，苏联的共产党总书记戈尔巴乔夫搞的“休克疗式”激进改革。实际上这种改革是属于从高层做起的，并且采取一种激进的办法来推进这种民主改革。苏联的这场改革导致苏联共产党的垮台、苏联的崩解。中国共产党已经看到了苏联的休克疗法的激进式的改革所带来的弊端，所以我们中国推进民主改革实际上是从基层做起，以渐进的方式来推进。也就是说中国共产党高级领导人将基层民主作为推进中国政治文明、推进中国民主的一个重要战略来考虑。李鹏同志曾经讲过中国的民主就是从基层做起，他并且把村民自治、居民自治和企事业民主作为当代中国民主的三大板块，也就是三大民主。彭真同志也说过：“如果把一村的事情搞好了，那么逐渐就会搞好一个乡的事情；如果把一个乡的事情搞好了，那么逐渐就会搞好一个县的事情，逐级往上提升”。从这个角度，我认为推进基层民主可以说是党中央为代表的先进的中国人，在探讨中国的民主发展道路上进行的一个科学的决策。

第四点，基层民主也是向世界展示中国民主成就的窗口。在推进基层民主过程

当中，国外的媒体也非常关注这件事，尤其是“八九事件”以后，西方的媒体总是说中国没有民主。在国际人权斗争当中，西方媒体总是将中国民主状况作为一张牌来打。80年代末以来，尤其是90年代后期，我们中共中央实际上也是将基层民主作为应对国际人权斗争的一种非常有力的武器。中国共产党积极主动的向国外媒体和政府来展示中国的民主工作，80年代中期以来，尤其是90年代中期以后，国外政府和媒体积极参与观察我们当代中国民主发展状况。像英国的BBC、美国的VOA等许多境外的媒体也来到中国，到各地去采访基层民主所进行的一些实践活动。98年美国前总统克林顿访华，他的第一站到了陕西的西安，到达的第二天，克林顿总统就来到西安市的一个郊区，全程观摩了当地农村选举。在选举过程当中，克林顿总统曾经讲过一段话，非常有意义，他说，“我了解到，像其他遍及中国的近五十万个村庄一样，你们很快就要通过选举推选你们当地的领导，我知道这很像竞选的样子。我曾赢得选举，但我也输过两次。我当然喜欢赢不喜欢输，但只要有选举，人民有决定权，那么就是每个人都赢了。”克林顿总统在选举过程中又说，“你们的成就是一个窗口，让世界看到地方民主给中国带来的变化”。可以说中国当代的基层民主是我们中国人向世界展示我们中国人自己民主成就的一个窗口，这种思路实际上得到了国外的认可。

这是我们讲的第一个大问题——基层民主概要。

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2改革开放以来基层民主的发展与成就

2.1中国基层民主兴起的背景

第二个大问题，给大家介绍一下基层民主的发展与成就。首先介绍一下基层民主兴起的背景。基层民主有三大背景，第一是我们中国基层民主的发展受到世界民主化浪潮的影响；第二是我们在改革开放以后推进基层民主，实际上是受到了或吸取了改革开放之前，在中国共产党领导下的人民民主过程当中所取得的经验教训；第三是基层管理体制变革的需要。

首先介绍一下世界民主化浪潮对中国80年代启动基层民主的影响。

关于世界民主化浪潮，美国有一个非常有名的学者叫亨廷顿，他写过一本书叫《第三波》，在书中他讲了80年代以后世界范围内兴起的三次大的民主化浪潮，70年代末80年代初兴起的是第三次民主化浪潮。第三次民主化浪潮是说在70年代末80年代初的时候，首先由西欧的西班牙和葡萄牙军人发动政变，推翻了当时西班牙和葡萄牙的专制政府，然后在政变结束以后才推行民主。西班牙的行政首长是由老百姓选举通过，在此过程当中又建立了权力比较大的议会，实行多党制和议会制度。随着西班牙和葡萄牙的民主改革的影响，拉美地区也受到了民主化改革的冲击。拉丁美洲包括智利、阿根廷、墨西哥等国家，他们基本上都是西班牙和葡萄牙的殖民地，在过去是殖民地，西班牙和葡萄牙是拉美国家的宗主国，西班牙和葡萄牙推行民主化改革后，这些殖民地的国家也纷纷举行民主化改革。其中阿根廷、智利等国家都纷纷改变过去那种军人专制的制度，实行多党制和议会民主制。随着拉美的民主化改革兴起以后，民主化浪潮的势头就推展到了亚洲。先从西欧推广到拉丁美洲，再从拉丁美洲转移到亚洲。在民主化浪潮的推动下，韩国、台湾地区、菲律宾、泰国以及印度尼西亚等西太平洋的岛国纷纷实行多党制和议会制。随着民主化浪潮的冲击，80年代中期，中国启动了政治体制改革也叫民主化改革，也是受到了冲击的影响。当然这场冲击的力度很大，后来又推到苏联，推到了东欧社会主义国家，当然也导致苏联共产党的垮台和苏联的解体，导致了东欧社会主义国家共产党全部垮台。随着亚洲民主化完成以后，这场民主化浪潮就向非洲推去，导致南部非洲尤其是南非国家纷纷实行多党制和议会制。那么从大的趋势来看，中国80年代中期启动的基层民主改革包括政治体制改革，实际上是受到世界民主化浪潮的影响。这是第一，世界化民主浪潮问题。

第二是改革开放之前，中国共产党领导广大的人民群众进行了一些民主实践，在推行人民民主过程当中取得了一些非常有益的经验，当然也有一些教训。

我们首先看一下改革开放之前人民民主的经验。1921年中国共产党成立后，于1927年在井冈山等地建立了许多革命根据地。在1937年以后的中国共产党和中国国民党合作过程中，中国共产党在各地建立了抗日根据地。在革命根据地和抗日根据地的建设过程中，中国共产党就开始积极的搞一些民主改革，尤其是在村政权、乡政权、区县政权当中，大规模的推行直选。就我了解到的一些材料讲的就是在根据地时期最有名的选举是“豆选”，就是投豆子。在选举会场中，摆一个桌子，所有的候选人背对着选民，每个候选人的后面放一个碗，每个碗当然是空的。在选举过程当中，选民（主要是老百姓、农民）每个人手里抓一把豆子——比如七个候选人就拿七个豆子，然后农民在候选人背后的碗里放豆子。比如，我同意张三，那么就在张三的碗里放豆，同意李四呢，那么就在李四后面的碗里放豆。最后数碗里豆的个数，哪个候选人背后的碗里的豆最多，这个人就当选。

可以说“豆选”是中国共产党在那种经济文化水平非常落后的农村地区，创造的一种能充分体现老百姓民意的选举形式。“豆选”也是在抗日战争时期，抗日根据地所创造的非常

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自治推动力度的加大，全国性质的村民自治事业，尤其是以村委会的直接选举为标志的村民自治事业突然升温。国际上，包括什么卡特基金会啊、卡特中心啊、美国的福特基金啊等等，以及欧盟的一些项目也纷纷开始关注中国的村民自治。北大、清华、中央党校、国家行政学院、政法、人大、北师大等各高校的科研院所以及中国社会科学院等一些单位开始加大了对于村民自治的研究力度。到了二十世纪九十年代中期，尤其是97年98年以后才开始突然升温。并且在1998年的时候要求对《村民委员会组织法》进行修订。1987年通过的《村民委员会组织法》，那么从1988年到1998年，实际上试行有十年了。十年的试行期，村民自治应该来讲已经比较成熟，那么他的问题也暴露的比较充分。所以，中央就授权民政部、全国人大等一些单位，开始修改《村民委会组织法》。

在修改的过程当中争论比较大的问题，主要还是这么几个：

第一个还是村委会到底是什么样的性质，到1998年修改《村民委会组织法》的时候，仍然有一些专家学者，包括一些政府官员强烈建议要修改1982年宪法，将村民委员会定性为基层政府。

第二个是村委会和乡镇政府的关系是什么？在1987年《村民委会组织法》（试行法）的起草过程中这个问题暴露得不是很充分，但是经过十年的试行期，乡镇政府和村委会的关系问题现在暴露的非常充分。因为根据村委会组织法的规定，乡镇政府和村委会是指导和被指导的关系。但是指导和被指导的关系实际是一种软性和弹性的一种关系，乡镇政府没有强有力的手段来控制村委会。所以一些学者认为应该把乡镇政府和村委会的关系，从指导和被指导的关系，改变为领导和被领导的关系。

第三个问题就是，村党支部和村委会在村民自治中的地位和作用如何体现？也就是说在农村的村民自治过程当中村党支部和村委会如何协调关系。

第四个是村委会是否应该承担这种管理集体经济的职能？当然争论也比较大。有些人认为村委会应该管经济，因为集体经济的产权所有者是村委会。另一部分人认为不应该管经济。农村管理体制在北京是一种“三驾马车”的体制，有村委会、党支部和农工商总公司。其他地方在农村当中就是村委会和党支部。当然北京是由农工商总公司管经济，因为北京的这种农村管理体制和其他地方有所不同。所以在修改《村民委会组织法》过程中，一派人主张由农工商总公司来负责经营农村的集体经济。

在1998年《村民委会组织法》修改过程当中，这四个问题也都在法律条文当中体现。比如村委会和党支部的关系，在1998年6月，在人民日报、光明日报各大媒体都刊登了《村民委员会组织法（修改草案）》征求意见。就我掌握的材料，单独就某一部法律通过各大媒体征求全国人民的意见，是比较少见的。在村民委员会组织法修改条例、修改草案当中实际上没有涉及到农村的党支部和村委会的关系。但是在 1998年11月份正式通过的《村民委员会组织法》当中就把农村党支部和村委会的关系就加进来了。为啥呢？在1998年6月份修订草案在向全国人民征求意见的过程当中，很多的同志都积极的或者叫强烈的，建议把农村党支部对于村委会的领导核心作用这一点加进草案条文当中。在1998年11月4号九届人大常委会第五次会议上制定颁布了《村民委会组织法》。那么村委会是什么样的性质呢？还是基层群众自治组织。村委会和乡镇政府的关系是什么样呢？村委会和乡镇政府仍然坚持指导和被指导的关系。那么农村党支部和村委会的关系是什么呢？是农村党支部在农村各种村级组织当中发挥领导核心作用。那么村委会是否管理经济呢？村委会是管理经济，但是不承担农村集体经济的这种经营权，经营权让给农工商总公司，比如说在北京的农工商总公司。那么管理权是由村委会来管理。1998年11月4号九届全国人大常委会第五次会议制定颁布的《村委会组织法》，可以说使我们以村委会为组织载体的村民自治的进入了一个快速发展的阶段。2002年党的十六大把进一步扩大基层民主、全面推进村民自治纳入新世纪全面建设小康社会的奋斗目标，明确提出扩大基层民主是发展社会主义民主的基础性工作，这是我

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们讲的村民自治大概的一个历程。从他的立法，从他的村民自制组织载体——村委会是怎样产生的，然后中间授权民政部来起草这个组织条例，在组织条例过程当中，对村民委员会的性质问题，关于村民委员会与乡镇政府的关系问题展开激烈的争论，然后在1987年的时候通过《村委会组织法》（当然是以试行形式出现）。到了1990年，全国村级组织建设座谈会肯定了《村委会组织法》，并且决定以示范形式向全国推广。到了1998年，修改《村委会组织法》，然后2002年党的十六大使村民自治进入一个高速发展的阶段。这是村民自治发展历程。

第二个是村民自治的主要做法。

村民自治的主要做法主要是有四个，第一个是民主选举，以村民委员会为组织载体的村民自治，首先做的第一件事就是解决村级组织领导人是怎么产生的问题。过去的我们刚才讲了，是由书记提名，等额选举，现在随着村委会直接选举力度的逐渐加大，在全国各地的民主选举出现了两种形式：第一种是海选的形式；第二种叫做组合竞选的形式。

海选的模式是在全国推行范围最广的一种形式。农村选举的主要程序是：首先要组建一个村委会选举委员会，就是选委会，选委会产生以后，就开始进行选民登记，选民登记完了以后向选民公布，然后就给每一个村民一张白纸，白纸上盖着农村选委会的章，让老百姓随便提名，白票大选嘛，就是海选。然后根据票的多少来确定候选人。像北方的农村村落比较大，提出很多的候选人，比如说大概有一二百个候选人（当然，有的只有一票，或者很少的几票），只有七个职位，那么就把前九名作为候选人，根据票的多少来确定候选人，这种办法叫海选模式。另一种叫组合竞选模式，组合竞选模式可以说是湖北省一个叫辛秋水的研究员创造的。组合竞选模式什么意思呢？就是说，只提主任的候选人，然后主任的候选人再来提名副主任、委员的人选，来进行人员组合。民主选举这种海选的模式和组合竞选模式在当前的发展过程当中，可以说海选的模式占的比重比较大，组合竞选模式只在湖北省个别县区搞试点。这是民主选举。

民主决策就是说在村级自治组织领导人选举产生以后，村里的公共事务、公益事业如何进行决策。所谓民主决策就是老百姓通过一定的组织形式对农村的公共事务、公益事业有一些重大问题进行决策。根据《村委会组织法》的规定，有两个决策形式，第一个是村民会议，第二个是村民代表会议。村民会议就是所有18岁以上的村民都有权参加这个会议，都有权通过村民会议来决定农村的重大事项。这是第一种形式。但是因为我们现在农村外出打工的比较多，那么很难召集齐由全体18岁以上的村民参加的会议。在这种情况下，各地实行了一种变通的办法，由村民选举产生一定的村民代表，由村民代表组织村民代表会议，这是第二种形式。那么村民代表会议是做什么事呢？是做村民会议授权的一些事情，可以说在这个村民会议和村民代表会议这种组织载体的这种情况下，老百姓来行使自己的决策权。

当前农村党支部和村委会这两家有的地方打架打得比较厉害，到底谁说了算，村党支部书记说，我是执政党，在农村这个最基层的组织，所以应该是我说了算。那么村委会他又讲，村委会是农村当中的法人组织，是代表村民利益的群众性的自治组织，应该我说了算。在这种情况下呢，一些地方创造了一个叫两委联席会，就是谁也甭说自己说了算，由村党支部和村委会联合起来组织这个两委联席会，由两委联席会来决策由村民会议（或叫村民代表会议）授权的事情。当然还有另外一种形式，因为村党支部和村委会在争夺最高决策权的时候，打架打得很厉害，所以山东的一些地方搞村务公决。什么意思呢？就是说，也不是党支部书记说了算，也不是村委会主任说了算，是由老百姓说了算。它的组织形式就是，比如说是修路还是建学校，还是投资重大的经济项目，那么每个人发一张民意卡，你到底同意是修路（比如有一笔钱是修路），还是建学校，还是投资经济项目呢，由老百姓来划勾，最后以票数来决定这个重大项目是怎么决策，这是以村务公决的形式。当然，村民会议、村民代表会议是农村当中最主要的决策机构，两委联席会议和这个村务公决只是在个别地方推行的这种办

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法。

第三种是民主管理。民主管理就是农村的公共事务和公益事业如何进行管理。在村民自治实行过程当中，村民实际上是通过村民自治章程和村规民约，这两种办法来执行。也就是老百姓自己通过村民会议或村民代表会议制定了村民自治章程和村民公约，在这个村民自治章程和村民公约条文当中就详细规定了村民应该做什么，有权做什么，不应该做什么，不能够做什么，通过法律条文来限定或者规范村民在村民自治活动当中的一些行为，通过村民自治章程和村规民约来进行管理。在一些农村的一些地方，还实行所谓叫“十星文明户”这种活动。比如“十星文明户”的标准，包括有法纪星，就是说，如果是这个农村的村民，在遵守国家宪法和法律、遵守村民自治章程和村规民约、遵守党的政策方针以及政府法令法规问题上，做的非常好，那么就授予他法纪星；如果计划生育搞的非常好，那么就会授予他计生星；还有科技星和卫生星等。通过这种“十星文明户”活动，来对农村的公共事务和公益事业进行自我管理，这是我们讲的民主管理。

第四种就是民主监督。老百姓通过村民会议或是村民代表会议，将自己的权利授予了村委会。村委会是由主任、副主任、委员等人员组成。村委会代替或者叫代表村民行使自己的权利。那么老百姓把权利授出去以后，有必要对村委会进行监督。否则的话，把权授出去，他如果是损公肥私，充分利用村委会的公共权利为自己谋利怎么办？这样一来，民主监督就是老百姓监督村委会领导干部重要的手段。

在农村的村民自治的实行过程中，有这么几种民主监督的形式，第一种叫村委会述职，就是每年的年终，由村委会的主任、副主任、委员，向村民代表会议进行述职，然后由村民代表会议以投票的形式来评定村委会的领导干部到底是称职、基本称职，还是不称职，这是村委会述职。第二是民主评议，是在村民代表会议召开期间，由村民代表对村委会的个别的行为进行评议。还有村务公开，比如说财务公开，农村的集体经济到底收入多少，怎么进行分成的，上面拨下来的救济款项是如何分配的，水电气的缴纳是什么的情况，通过比如说在农村当中的公开栏，甚至在一些地方，通过闭路电视来进行公开，就是村务公开。第四种叫民主理财，在农村当中设立了专门的民主理财小组，由民主理财小组对村委会的经济行为进行监控。比如说，村委会干部要接待上面来人，到什么地方请请客，花多少钱，都由民主理财小组进行监控。如果说你花的钱多了，民主理财小组不给你签字，那么你这笔帐就无法报销。通过这种形式，对村委会的领导干部进行监督。随着民主选举、民主决策、民主管理和民主监督这四项自治事务的推行，村民自治取得了很大的成就。

第三个是村民自治的主要成就。

第一，村民自治的组织体系不断建立。进行村民自治活动过程当中，肯定要依托一定的组织。如果农民是原始化、分散化，没有一定组织来代表他自己利益的话，农民的自治权就无法得到实现。1987年《村委会组织法》通过以后，尤其是到了90年代以后，村民自治的这种组织体系逐渐完善。比如，有村民委员会，村民委员会下面有很多分支，比如人民调解委员会、社会治安委员会，还有计划生育委员会、公共卫生委员会等。它的下属机构，还有村民小组，村民代表会议以及民主理财小组，这些组织实际上是村民自治组织体系。在20世纪90年代以后，全国70-80％的农村都已经建立完善村民自治的组织体系。

第二点是村民自治这种法律体系也逐渐形成。这个体系包括国家最高层次的1982年宪法（明确规定村委会是基层群众自治性组织）和1998年制定颁布的《村民委员会组织法》；各省制定颁布《村民委员会组织法实施办法》，以及各省制定《村民委员会选举办法》；地市级、县级实施的村民委员会选举的实施方案等等。这样一来从宪法、法律、法规，以及到了最底层的村民自治章程和村规民约，这么一种完整的法律体系逐渐建立。

第三点是村民自治这种制度创新形式不断的涌现。我们在一些地方搞调研过程中也发现一些创新形式，比如说浙江省搞的民主恳谈会——乡镇政府要在某个村有一个重大的经济

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项目要投资，首先它要听取村民、村民代表会议、村党支部和村委会的意见，召开恳谈会决策。另外，在选举过程当中，有一些地方自己弄了电视的节目，通过本村的闭路电视来播放，有人说这是一种电视选举。当然还出现一些创新形式，比如电子投票、电话投票等等。可以说村民自治这种制度创新形式不断涌现，是我们80年代以后，尤其是90年代以后，村民自治的重要成就。

第四是激发了村民的参政热情，提高了参政水平。在人民公社体制当中，老百姓也有权利，但是这种权利是以一种“大鸣、大放、大字报、大辩论”的形式来行使自己的权利。改革开放以后，随着民主的制度化，法制化水平逐渐提高，村民的这种参政议政的能力和水平也有了很大的发展，他们的参政的热情比过去要火得多。过去在人民公社体制的时候，生产队这个收益是如何分配的，这个情况实际上不关他自己的事情。那么现在，随着村民自治体制的不断形成，农村越来越多的村民开始关注农村的公共事务和公益事业，越来越关心农村的集体经济是如何分配的，这样一来，他的参与热情就提高了，随着参与热情和参政活动逐渐增加或者提高，他们的参政水平，比如投票水平，比如在村民代表会议发言的水平，比过去都有很大的提高。

第五点，基层干部依法行政的意识和水平增强。在1998年《村民委员会组织法》制定颁布以后，基层干部尤其是乡镇政府的干部，越来越认识到村民自治的重要性，越来越认识到依法行政的必要性。在组织领导、引导村民自治过程当中，基层干部依法行政、依法执政比过去要强的多。再举个简单的例子，在过去，乡镇政府一纸任免书就可以免掉一个村委会主任，现在就不行了，村委会组织法规定，任何组织或者个人都无权罢免村委会主任。我们在全国调研当中也发现了几起这种例子，就是说乡镇政府和乡镇党委联合发文免掉一个村委会主任，那么这个村委会主任，就把这个乡镇政府和乡镇党委一同给告了。结果，法律一判这乡镇政府、党委就败诉了。所以，随着老百姓维权意识逐渐增强，乡镇政府的依法行政的意识也逐渐增强，可以说村民自治这种规范程度比过去有了很大程度的提高。这是我们讲了第二个问题，以村民自治为核心的农村基层民主。

2.3以居民自治为核心的城市基层民主建设

我们讲的居民自治，有村民自治、居民自治、还有企事业民主。居民自治是以社区自治的形式来出现的，社区自治就是指社区居民通过社区自治组织在本社区范围内依法开展各种自治活动。社区自治的主体是社区全体居民，其社区自治组织则包括社区的居民代表会议，社区的议事协商委员会和社区居委会。总体来说，居委会是居民自治的组织载体。在这个问题当中，我介绍两个小的问题。

第一个是居民自治的发展历程。居民自治在新中国成立以后就已经出现了。1954

年全国人大开始组建，并且在当年制定通过了一部宪法，就是新中国成立以后第一部宪法。1954年底，全国人大常委会就制定了《城市居民委员会组织条例》，以法律的形式明确规定居民委员会是群众自治性的居民组织，规定了居民委员会是居民群众行使自治权的一种组织形式。后来我们知道1957年反右派、反右斗争扩大化，1958年人民公社扩大化，一直到1966年文化大革命，导致我们国家这种民主发展状况越来越畸形，甚至有一段时间居委会是什么组织呢？居委会是群众搞阶级斗争的组织。文革结束以后，在1982年宪法中明确对居委会进行定位定性，不要像文化大革命那样，把居委会作为阶级斗争的工具，居委会是居民基层自治组织。《城市居民委员会组织条例》是在1954年12月31日制定，在1989年重新修订《城市居民委员会组织条例》，并且改名为《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，于1989年的12月26日审议通过，在1990年的1月1日开始实行。

在1999年的时候，国家民政部就决定在全国26个社区搞试点工作，就是说把居民委员

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会作为组织载体的居民资质和现在搞的社区建设结合起来。同时在1999年还制定了相关的文件，对于社区的试点工作进行了规范。比如说社区建设的试点，它的目标是什么？步骤是什么？手段是什么？它的试点的形式是什么？到了2000年，中央办公厅和国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，在这个文件当中全面系统地阐述了社区建设的内容、目标、意义、指导思想和主要内容，为扩大城市基层民主，推动城市改革指明了方向，这是我们讲的发展历程。

第二个是居民自治的主要内容。从目前城市社区的实践来看，居民自治的主要内容是以民主选举为核心的四项民主，也就是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。居民自治和村民自治的形式在很大程度上有相似的地方，比如民主选举、村民自治实际上是村民直接选举产生村委会的领导人员，那么城市居民自治过程当中，是由居民以直接或以间接的形式来选举产生居委会领导，这是民主选举。当然全国范围内通过直接选举产生居委会领导人员的形式毕竟比较少，在全国范围内，占大多数的仍然是以居民选出一定的居民代表，由居民代表选举产生居委会领导。北京市前几年在个别的社区也推行居委会直接选举，这是我们讲的选举。民主决策实际上是指通过居民会议或叫居民代表会议，来对本社区居委会管辖范围内的公共事务和公益事业进行决策。另外还有民主管理和民主监督，就是老百姓通过比如说居屋论坛、就是居民论坛，或者是叫门洞自治，或者是叫居民的意识会等这样一些组织形式来行使自己的自治权。在自治过程当中，基层社区的党支部发挥了领导核心作用。这是我们讲的以居民为核心的城市基层民主。

2.4以职代会为核心的企事业基层民主建设

企事业基层民主可以分为广义的和狭义的（我们在这里主要是介绍企业民主）。那么广义的企业民主是指企业成员参与企业经营管理的一种制度，它既包括企业职工参与企业经营管理的制度，也包括企业资产所有者参与企业经营管理的制度。那么狭义上来讲呢，狭义的企业民主主要是指企业职工参与企业经营管理的制度即企事业职工以职代会和工会为组织载体，享有并行使对企业发展所拥有的决策、管理、监督选举等项权利，可以说企事业民主是当前中国基层民主政治实践的重要内容。

企业民主应该讲发展的比较早，在新中国成立之前就有了。在抗日根据地解放区，中国共产党领导的这种政权当中，也有一些国有企业建立了工厂委员会或者职工代表会议这样的组织，来行使对企业经营决策的管理权。新中国成立以后，我们国家在全国公有制企业当中普遍实行工厂管理委员会和职工代表会议制度，通过工厂管理委员会和职工代表会议来代替，或者说代表职工行使对企业的经营管理的决策权。1982年宪法明确规定在国营企业和集体经济组织当中通过职工代表大会等形式来实行民主管理。在1986年《全民所有制工业企业职工代表大会条例》和1988年《中华人民共和国全民所有制工业企业法》当中也明确规定，职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主权利的机构。就是说，职工行使对企业经营管理决策实际上是通过职代会的形式来行使的，就是职工选出一定的职工代表来组成职工代表会议或叫职工代表大会，由职工代表大会对企业进行决策管理和监督。但是职工代表大会也并不是每年都开，并不是经常性的机构，那么经常性的机构是由工会来承担。也就是说，职工代表大会在闭会期间由工会来行使职工代表大会的这种权利，换句话说，职工是通过职代会和工会来行使对企业经营管理的决策权。

从目前民主实践情况来看，我国企业民主主要是在企业党组织领导下以职工代表大会为主体（当然还包括工会），企业职工积极参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督以及厂务公开的活动。我们讲的民主选举，在我们到全国各地进行调研过程中也发现到很多的例子，企业的工会主席是由企业的职工直接选举产生的，企业的职工代表大会的领导成员也

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是由企业职工代表来选举产生的，并且职代会和工会在对企业进行管理过程当中，也发挥着越来越多的作用。

当然，另外也出现了一些问题，《全民所有制企业职工代表大会条例》当中规定，职工可以组建职代会，由职代会来代表或代替自己来行使对企业经营管理的决策权，这种规定实际上是主要是对国有企业或者国有控股企业进行规定的。随着我们国家这种企业改制的推行，企业的投资主体出现了多元化倾向，国有企业占有份额就越来越少，外资企业，私营企业、非公企业在市场中所占有的比例越来越大。那么在非公企业当中有没有必要建立职代会，这个在一段时间内争论比较大，有人说职代会就是在计划经济体制当中出现的一种现象，随着社会主义市场经济的推行，职代会不应该再存在了。然而相关法律规定不管是国有企业还是非国有企业或是叫非公企业，都要建立职代会或工会，以保证职工的民主权利。当然，因为非公企业和国有企业这种企业投资主体形式不一样，各地职工代表大会在行使职能过程当中，职工在行使自己的民主管理权益过程当中出现了一些问题。这是后话。

这是我们讲的第二个大问题。就是我介绍了一下我们基层民主在我们国家它兴起的背景，以及发展的总体的脉络。当然分三块即居民自治、村民自治和企事业民主。

3需要进一步探讨的几个问题

第三个问题，也就是最后一个大的问题，给大家介绍一下在从事基层民主研究过程当中，应该注意或者说需要进一步研究的几个问题。有这么四个问题，第一个是观念问题；第二个是民主的制度和程序问题；第三个是自治和自治权问题；第四个是发展前景问题。

3.1观念问题

首先给大家介绍一下观念问题，就是我们对于基层民主到底有哪些观念性的问题需要解决。在全国，我们在一些地方调研过程中也发现，有很多的人观念上有些问题。

第一个问题，基层民主是不是超前的问题。我们在相关的教学和科研过程当中，

在社会调研过程当中，一些基层干部很多次向我们反映说基层民主搞得超前了，说基层民主的素质不够。我说你说的素质是指什么呢？他说素质不够或者素质不好是指的老百姓在选农村的领导人的问题上，他选自己本姓的。比如说我姓肖，那么我会毫不例外的选肖姓的人。还有，在选举过程当中，受到宗族、家族、甚至黑社会的操纵，村民不能够正确的行使自己的权利。所以村民的素质很低，不适合搞选举。我对这个问题的解释是这样的，我们指的素质是指的什么素质？难道是指的文化教育水平素质？如果是指的文化教育水平素质，我们在上课的前一段曾经介绍过，在抗日战争时期，我们中国共产党就能够领导人民在经济文化落后的陕甘宁或是晋察冀等地区，以豆选的形式来行使自己的权利。当时老百姓的教育文化水平比现在要低很多，可以说百分之八九十是文盲，他根本就看不懂选票，也无法写字。在这种情况下，他可以通过豆选的形式、票选的形式来行使自己的权利，所以民主教育水平这不应该成为说基层民主提前的理由。也就是说，老百姓的文化教育水平太低了，不能搞基层民主，这一点是不成立的。还有一个例子，十七世纪的时候，英国、法国、德国等这些欧洲国家兴起资产阶级民主的时候，这些国家的民主教育文化水平要比我们现在低，他们的民主化能够兴起来，那么我们社会主义民主要比资本主义民主有更便利的条件来行使。

第二个是基层民主与政府有效管理的关系问题。我是在前几年才注意到这个问

题，因为作为学者来讲，关注的是基层群众如何充分的行使自己的自治权，包括选举权，决

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策权，管理权，监督权等等。我们更关心的是下层民众、基层群众在行使自治权问题上，在对待自己民主权利问题上，所应该采取的对策。但政府对基层民主的态度是不一样的，基层政府在推动基层民主过程当中所关注的是，基层民主能不能对当地的经济社会发展有积极的推动作用，还是说基层民主一推行，整个地区经济也乱了，经济也下滑了，社会治安也不稳定了，人民矛盾也突出了，政府所关心就是政府有效管理的问题。作为学者，主要的是关心民主的权利行使问题；而政府所关心的是，我们搞民主能不能推动我们这个地方的经济文化水平健康有序的发展，能不能保证我们这个地方的社会治安比较稳定。这两个问题如何协调是我们要解决的关键性问题。

3.2民主的制度与程序问题

小平同志在80年代以后强调民主的制度化和规范化，他讲的制度建设具有全局性、长远性、根本性的重要意义。我们搞民主不应该以领导人的改变而改变，不应该以领导人的看法和注意力的改变而改变。小平同志在80年代搞政治体制改革或者说在推进中国社会主义民主政治这个问题上，非常强调民主的制度化和法制化水平。这个制度是一个大制度的概念，这个制度包括一定的程序。在推行村民自治、居民自治和企事业民主过程当中制定了一些制度，但是又缺乏相应的程序。如果有了制度而没有相应的程序来支撑的话，基层群众的自治权利也无法得到实现。我在这里主要是介绍一下在农村选举过程当中制度和程序的问题。

第一个是选民资格问题。农村选举是每三年搞一次，在选举过程当中各省也制定通

过了各省的《村民委员会选举办法》（有的地方叫《村民委员会选举条例》）。在选举条例制定和实施过程当中，制度和程序就有些问题。比如我们讲选民自治问题，有的农民，前两年是农民，随着城市化的进程，他的农民的身份转化为居民，那么居民有没有选举权？有的人认为我应该有选举权，为啥呢？因为我虽然是身份了发生变化，但是我生活、工作的中心仍然在这个地方。比如说，我们这个城市的城郊这些地方，我的身份转化为居民，但是我的工作仍然在那个村里工作，我仍然在这个村里居住，那么我应不应该享有这个选举权，选民资格权？这个争论比较大。

第二个是候选人的资格问题。根据我们国家宪法和村委会组织法规定，18岁以上

的村民，不论性别、教育程度、居住状况都有选举权和被选举权。但是在各地推行的村民委员会选举办法当中，实际上对候选人的资格进行了一些限定。比如说，有些地方规定45岁以下，那实际上是限定了年龄。还有些地方推行初中以上，实际上是限定了文化教育水平。这样一来，就是说村民委员会组织法没有限定候选人的资格，但是在各省推行的村民委员会选举办法过程中，对候选人进行了进一步的限定：年龄，教育文化程度，等于下位法违反了上位法。有些法律工作者就建议，应该取消或者是大限度的限定各省制定的村民委员会选举办法当中对候选人资格的限定。

第三个是妇女参政问题。这个问题也是比较突出。在村民委员会组织法和各省制定

的通过村民委员会选举办法当中，对村民参政的问题，也进行了可以说政策性的支持。比如我们讲应该保证每个村都有女性村民适当的比例，村民当中的女性村民在参政、议政的能力、意识方面和男性村民相比要差一大块。许多农村妇女对于农村的公共事务，公益事业既没有热情也没有参与的能力和意识。那么如何能够保证妇女在村民自治或者在农村选举当中，能够真正充分的享有自己的选举权，这点上，各地采取了一些措施。有的省份，民政部门也通过、制定、颁布了一些政策性的文件，比如说在一些农村，就要求候选人，比如七个候选人当中就必须要求有一个女性村民。当然这实际上也是违反了他的上位法，因为上位法规定，不分男女，不分性别、种族、民族、教育程度。但是如果没有这个限定，假如老百姓不选女性，七个候选人当中没有一个女性的话，那又如何来解决妇女参政的保障问题？

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第四个是竞选、贿选的问题。这个问题在农村选举当中可以说也是非常突出的现

象。在我们国家一谈竞选是比较敏感的话题。但是在农村选举当中，虽然不叫竞选，可竞争性选举或者说提高选举的竞争性，这个问题已经非常突出的摆在了人们的面前。那么如何竞选，如何规范竞选行为，如何区分正当的竞选活动和非正当的竞选活动，如何区分竞选和贿选的区别，各地在实践过程当中也采取了一些办法，当然也是困难比较大。比如在选举过程当中，什么叫贿选，什么不叫贿选，这个政策很难把握。比如今年11月份也搞选举，但是我4月份就每人发一筐苹果，或者说给每人发一个毛巾，或者是别的什么的，这叫不叫贿选？比如在浙江的一些地方，在选举之前我就答应出10万块钱，8万块钱给老年协会，2万块钱给公共卫生，假如我当选的话，我把10万块钱拿到村委会来，根据我允诺的途径来进行使用。这叫不叫贿选？这些问题，在实践过程中出现的问题给我们的法律工作者提出了很严峻的挑战。就我了解，我们国家民政部也正在积极的起草修改《村民委员会组织法》，也鼓励或者是积极支持各省修改自己本省的《村民委员会选举条例》（或《村民委员会选举办法》），来对什么叫竞选，什么叫贿选进行明确的界定。

第五个是辞职罢免问题。村民委员会实际上在农村的这个管理体制当中的地位，应

该讲和党支部无法相比较。在农村选举过程当中，在村民自治活动过程当中，农村的党支部书记是一把手，村委会主任是二把手。这样一来老百姓就有很多怨言，说选来选去，选了个二把手，并且有些的村民一旦当选为村委会主任，立马就辞职，就当选完了的第二天、第三天就提出辞职。那么我们各省制定颁布的村民委员会选举办法，并没有对辞职罢免问题做出明确的界定。如何进行操作罢免？对村委会领导成员的辞职问题，村委会领导成员的罢免问题，进行明确的，具有可操作性的规定还没有。这是我们的制度程序出现问题。

第六个是选举频率问题。农村的选举是年年进行，有村委会选举、农民代表选举、

村民小组选举、还有乡镇代表选举、区县代表选举、村党支部选举、乡镇党委选举等，这样加起来，选举的频率非常高。在选举频率高的情况下，选民容易出现厌选的情绪，并且每次选举就花费很多的金钱、人力、物力。选举频率过高的问题也是我们法律工作者需要解决的问题。

第七个是村委会的任期问题。根据《村民委员会组织法》的规定，村委会是三年

任期，但是现在有的同志反映说村民委员会任期太短了，说第一年适应工作，第二年刚开始工作，第三年就下一次的选举了。所以有的法律工作者建议将村民委员会任期由三年延长到五年，因为乡镇现在已经是五年了，村民委员会也应该延长为五年。

这是我们讲的民主的制度和程序问题。

3.3自治与自治权问题

第三个问题是制度自治和自治权问题。那么在这个问题上，我想讲三小个问题，第一个就是两委关系问题，第二个是乡村关系问题，第三个是自治权的法律保障问题。

第一两委关系，简单来说就是农村党支部和村委会的关系问题。村民委员会

组织法规定，农村的党支部在村级组织中发挥领导核心作用。但是如何发挥领导核心作用，发挥领导核心作用的途径、手段、程序是什么？农村委员会组织法规定的原则是一个很粗的原则，缺乏可操作性，这样一来，矛盾就产生了。比如村党支部书记说，我的农村党支部是中国的执政党中国共产党在农村的最基层组织，所以农村的党支部有权对于农村的重大事项或者说重要问题进行决策。的确，我们的《中国共产党农村基层组织条例》明确规定，农村党支部对于农村的重大事项有决定权。但是，《村民委员会组织法》有规定，村民委员会有权决定农村的重要事务。那么这一点就产生了争议：什么叫重大事项，什么叫重要问题？农村党支部就依据《中国共产党农村基层组织条例》说，我对这个农村的公共事务和公益事业

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有最高的决定权和拍板权；那么村民委员会主任也依据国家的《村民委员会组织法》，认为村民委员会有权决定农村的重大事项。这样一来，在各地两委的争执非常突出，就是两委关系非常突出，到底谁有这个最高的决策权？

对于这个问题各地实行的应对的措施有两种，第一种叫一肩挑。不是两个人发生矛盾吗，那么我让这两个职位由一个人来兼任就不发生矛盾了。这是在1998年的时候，山东首先搞起来的，就是说如果在农村选举村委会选举过程之前，村党支部书记要参加村委会选举，那么在选举过程当中一旦落选，那么你这个农村党支部书记就当不成了。如果是当选村委会主任，如果是党员的话，会很快调整为书记。如果不是党员的话，会积极发展为党员，然后调整为书记。总之，它的目标呢就是实行农村党支部书记和村委会主任一个人来兼任，这是一肩挑。通过一肩挑的办法来协调或者是化解两委关系。

第二个是采取两票制的办法。这两票制主要是针对农村党支部的选举来采取的，为什么呢？因为在这个两委发生争执的过程中，农村村委会主任说，我是上千个村民选举产生的，而你是十几个党员选出来的，所以我的民意基础要比你强，我的腰板要比你硬。的确，在一些农村的党支部书记看来，自己的腰板站不直。为啥呢？因为他的确是十几个党员选出来的。那么为了增强农村党支部书记、农村党支部的民意基础（或者叫社会基础），在山西一些地方开始实行两票制，即在农村党支部选举过程中，首先是由村民对于全体党员的进行信任投票，没有过半数信任票的党员不能成为下一届农村党支部成员候选人。就是说要想当书记的话，你必须通过全体村民半数的信任票，才能够成为这个下一届农村党支部的书记的候选人。两票制是指的首先是村民的信任票，或者叫推荐票，第二就是党员的选举票。通过这种两票制，来提高、提升、增强农村党支部的民意基础。

这是我们讲的两委关系。

第二是乡村关系，就是乡镇政府和村委会到底是什么样的关系。根据《村委

会组织法》的规定，是指导和被指导的关系。但是在实际操作过程当中，乡镇政府的行政权干预村民的自治权的现象非常突出。前几年这种行政干预事件非常多，比如，乡镇党委和政府一纸任免书，就把农村的村民委员会主任免掉了，这就是乡镇的行政权粗暴的干涉了村民的自治权。当然现在这种情况要好的多。

还有一种叫村财乡管。就是说，我承认这笔钱是你村里的，村财由我乡镇政府来管理，叫村财乡管。这种办法在一些学者看来，也是粗暴的干涉了村民的自治权。因为这些钱是村民自己挣出来的，村民有权自由支配，合理的支配，乡镇政府就无权干涉。

还有一种叫间接领导，什么意思呢？就是说，根据《村民委员会组织法》的规定，乡镇政府对村民委员会是指导和被指导的关系，但是，我们可以通过另一种渠道来实行领导关系。什么关系呢？就是村委会要接受村党支部的领导，村党支部要接受乡镇党委的领导。这样一来，乡镇党委可以通过农村党支部来直接领导村委会，这也是乡村关系出现紧张的一个原因。

还有一种是附属行政化。从村民委员会这个角度来说，过分的把自己定性为乡镇政府的一条腿，乡镇政府让他干什么，他就干什么。本来村民委员会组织法、国家的宪法都明确赋予了村民委员会以很大的自治权，作为村民委员会的领导成员，应该将自己工作的重点放在村民的自治权这个问题上。但是在实践过程当中，出现了村民委员会领导成员将自己百分之八九十，甚至是百分之九十以上的精力，用来应付乡镇政府下派的各种行政任务，这样出现了附属行政化问题。

另外一种现象走向了另一个极端了，就是说村民委员会主任认为，村民委员会是基层群众自治性组织，那么他和乡镇政府的关系是指导和被指导的关系，就是我接受你乡镇政府的指导，但是不接受你乡镇政府的领导。这样一来，对于乡镇政府下派给村民委员会的各种任务，一概推掉、拒绝，甚至拒绝协助乡镇政府开展工作。这样一来，也就出现了过度民主化的倾向。

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乡村关系在我们村民自治过程当中也是非常突出的问题。这个问题的症结在于宪法、村民委员会组织法以及相关的法律法规，对于乡镇政府与村委会的关系或者说乡镇和村委会二者的权利边界不是很清楚。这样导致我们乡村关系出现紧张和冲突。所以一些学者建议应该制定颁布一个《中华人民共和国乡村关系法》，明确规定乡镇政府和村委会二者的权利边界。 这是我们讲的乡村关系。

第三是村民自治权的法律救济问题。这也是在当前非常突出的。虽然宪法和法律

赋予了村民的自治权，但是在村民的自治权一旦被剥夺，或者被侵犯的情况下，村民没有任何途径来进行救济。比如，乡镇党委和政府免掉村委会主任，被免掉的村委会主任就开始告，但是根据我们国家《行政诉讼法》的规定，村民自治权不能成为行政诉讼的受案范围，也就是说，村民不能通过《行政诉讼法》来维护自己的自治权。

另外，比如选举问题，村民在参加乡镇人大代表和区县人大代表选举过程当中，选举权一旦受到侵犯、受到剥夺，可以通过刑法或者相关的法律来保障自己的选举权利。但是农村的选举村民委员会这种选举却得不到刑法的保护。所以在最近这段时间，关于《村民委员会组织法》修订问题也在成为一个热点问题，在这个热点的问题当中，关于村民自治权的法律救济问题，也被提了出来。一些学者、专家或者法律工作者积极呼吁，应该把村民自治权的法律救济纳入到《村民委员会组织法》的具体的条文当中。

这是我们讲的自治和自治权问题。

3.4发展前景

对于发展前景问题，我主要讲一个问题，就是我们农村的直选能不能提升到乡镇的直选。这个问题在前几年争论比较大，为什么呢？因为很多村民说，既然法律赋予了我们选择本村组织的领导人，那么法律也应该赋予我们选择乡镇政府的领导人。所以一些村民说，既然我们选了村官，能不能选乡官？的确在全国一些地方也出现了乡镇长是由村民直接选举这样直接选举的案例。比如1998年12月份，四川省遂宁市市中区，有一个步云乡，步云乡的乡长是由村民直接选举产生的。另外，在04年、05年的时候，在云南省红河州的几个县当中，也出现了大规模的推行乡镇长直接选举。那么问题就来了：农村的村级直选，能不能提升到乡镇一级的直选？这个问题在学术界呼吁的比较高。在我们推行乡镇长直选这个问题上，从我个人的观点来说，也是说想把基层民主往上提升，但应该是采取积极而又比较稳妥的方法。我们的目标是在未来的十几年或者是几十年当中，逐步实现乡镇长直选。在我们国家由村级直选提升为乡镇直选，还有很多瓶颈需要解决。

第一个就是国家宪法和政府组织法明确规定，乡镇政府的领导人是由乡镇人民代表大会选举产生。如果乡镇长由选民直接选举产生，就会直接违反宪法和政府组织法。所以我们刚才提到的四川省步云乡的直选，以及云南省红河州的直选，已经违反了宪法和政府组织法。如果要从村级直选提升到乡镇直选的话，首先是要修改宪法，要修改我们国家的政府组织法。在修宪这个问题上，我们应该采取非常谨慎的态度，也就是我们不要轻易的把宪法或政府组织法当中，政府的领导人是由人代会选举产生，改变为是由选民直接选举产生。为啥呢？大概在98年的时候，关于乡镇长直选，在学术界或者在媒体争论的也非常激烈，因为在1998年12月四川步云乡直选出现以后，国外媒体对于步云乡的选举进行了长篇累牍的宣传和报道。在我们国家可以说震动也非常大，除了四川之外，广东、山西等一些地方都出现了一些苗头，就是说也在积极准备乡镇长直选。但是在1999年的时候，中共中央下发了一个文件，这个文件的大意是说，要暂停乡镇长直接选举的试验。为啥呢？因为我们国家可以说有一个特殊的情况，儒家文化比较浓厚。蒋介石败退到台湾以后，50年代在台湾地区进行了民主改革，民主改革的一项重要内容就是台湾的乡镇长是由直接选举产生。从50年代到98年的

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四十多年，台湾的乡镇长是一直实行直接选举，但是在98年的时候，台湾当局突然宣布要暂停台湾乡镇长直选，改直选为官派。为啥呢？官方的解释是说，台湾的乡镇长受到了黑金、宗族的操纵。那么同样儒家文化，共同处在儒家文化圈的范围内，中国大陆如果推行乡镇长直选的话，会不会受到宗族或者黑金势力的操纵？这是我们修改宪法推行乡镇长直选的一个担忧。所以我们国家实际上是采取一种积极稳妥的态度。

第二个是解决选举信息问题。因为农村的村级直选只是在村里这一小范围内，所以老百姓对于候选人是知根知底。但是一旦扩展到乡镇，那么选举信息就不是很充分，老百姓就不知道候选人的品德、工作能力，在这种情况下贸然推行直接选举的话，会带来一些问题。

今天我们利用这段时间，对于当代中国的基层民主进行了一定的介绍，从基层民主的涵义、类别，基层民主在中国兴起的背景，以及基层民主在中国的发展，包括村民自治、居民自治和企事业自治，进行了概要性的介绍。另外对于民主的制度和程序问题，对于自治问题以及基层民主的发展前景，进行了简要的介绍，今天的课就到这里，谢谢大家！

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