西方行政学理论概要

西方行政学

西方行政学理论概要

1.提出与创立时期的代表人物及对这一时期的评价。

这一时期的代表人物主要有威尔逊、古德诺、泰勒、法约尔。

评价:（1）主要贡献：

<1>明确了对国家行政组织进行研究的目标，提高行政效率，为行政框架的建立及行政学发展奠定了基础。

<2>科学管理理论形成了行政管理的导向，并提高了政府效率，一般管理理论的基本原则成为这一时期的管理原则。

（2）局限：<1>偏重静态组织的研究，过分追求组织结构及法律的完善。

<2>“经济人”的假设，忽视了人性的因素。

<3>政府与行政既然分开。

<4>在追求效率时，忽视了社会公平。

2.韦伯的官僚制理论

（1）权威结构理论与组织类型分析

任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，权威能消除混乱，带来秩序，没有权威的组织是无法实现组织目标的。韦伯认为有三种合法的权威，由此出现三种不同的组织形式：

<1>神秘化组织

行使权威的方式是基于领导这个人的人格

<2>传统组织

行使命令和权威的基础是先例和惯例 “世袭制”、“封建制”

<3>合理化——合法化组织

行使权威的基础是组织内部的各种规则 “官僚制”

（2）官僚制及其特征

A.所谓“官僚制”，是一种以分布——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。

B.“官僚制”的特征：<1>合理的分工<2>层级节制的权利体系<3>依照规程办事的运作机制<4>形式正规的决策文书<5>组织管理的非人格化<6>适应工作需要的专业培训机制<7>合理合法的人事行政制度

C.官僚制的优点

<1>严密性<2>合理性<3>稳定性<4>普适性

D.简评：

<1>官僚制理论的政治意义：对传统以及对经济发展的政治控制展开抨击，强调以知识和技能进行管理的必要，为扫除国家资本主义发展道路中的障碍作出了巨大贡献；

<2>学术意义（组织理论之父）：对各种社会组织进行比较研究，提出了一个对不同组织的性质、形态、特征进行分析的理论框架，三种组织形态的划分有着重要的理论价值；将组织形态与权威性质集合起来进行分析，这既是对历史上权利问题研究的重要发展，又为后人研究组织问题指出了一个重要的方向；对官僚制组织的功能、结构、管理方法进行了比较详细的分析，揭示了行政组织中的许多重要特征和管理原则，对后人行政管理研究极富启迪意义；强调在知识和技能的基础上行使控制，不但为解除资本主义生产方式上的封建束缚提供了理论依据，

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也为实施科学化管理奠定了必要基础；将行政管理与效率问题紧紧结合在一起，认为行政管理就是要最大限度地追求效率，反映了新型资本主义生产方式所需要的价值观念和管理观念。

<3>局限性:高度纯化的理论描述，与现实生活有一定的距离；对官僚组织的分析偏重于静态研究，过分强调机械式正式组织的功能，而忽视了组织运作过程中的实际状态；过分强调层级节制体制，忽视下级人员的积极性和主动性；过分强调尊守组织规则，是组织陷入僵化，缺乏应变能力与弹性；偏重于对组织内部形态和管理结构进行分析，缺乏对组织与其环境之间的相互关系的探讨；过分强调专业分工和职能权限划分的意义，而忽视了宏观协调及消除本位主义的问题；过分强调人员稳定，易于导致组织惰性；过分强调年资在升迁中的意义，易于形成论资排辈的不良观念，不利于激发组织成员的工作积极性，不利于服务质量的改善；过于强调组织利益和组织效率，忽视组织成员多方面的心理需求和人性发展。

3.福莱特的群体原则、冲突处理及她的理论对行政学的巨大贡献

福莱特是美国著名的政治哲学家和管理学家

（1）群体原则

其论点是：只有在群体中才能发现真正的人，个人的潜能再被群体生活释放出来之前，始终只是一种潜能，人只能通过群体才能发现自己的真正本性，获得真正的自由。这种“群体原则”相对于个人独立思考、感觉和行动的老观念，成为一种“新心理学”，“群体原则”包括以下几个方面的内容：

<1>个人存在于相互的社会交往中。一个人的“真正自我就是团体自我”，“人没有脱离社会，独立于社会或反对社会的权利”<2>民主是一种社会意识<3>群体目标——结合的统一性。

（2）建设性冲突

我们“应该将冲突视为一个组织中任何活动的一个正常过程”，而不应感情冲动或带有偏见地去对待它，冲突并不就是斗争，它只表明一种差别——意见的不统一或利益上的差别。冲突是一个要素，它存在于相互作用的期待之中，冲突并非只具有破坏性，它同样也具有建设性，冲突作为表现和累积差别的要素，也可能成为组织健康的标志和进步的象征。问题的关键不在于是否存在冲突，而在于怎样使冲突发挥建设性作用。为此，福莱特提出了三种处理冲突的办法：<1>压服的办法。这意味着冲突的一方战胜了另一方；<2>妥协的办法。这意味着冲突的双方都作出了一定的让步，从而使被冲突所困扰的活动能够继续进行，也就是说，陷入冲突的双方都要放弃自己的部分期望去赢得问题的解决；<3>整合的办法。即把冲突双方的利益和愿望结合起来，结果能够使双方都得到充分的满足，任何一方都无需牺牲任何东西。整合是处理冲突的一种创造性方法，它常常必须引进某些新想法，以便冲突双方真实的要求能够得到满足。

（3）福莱特对西方行政学的主要理论贡献：

她坚信一定有若干适用于行政管理各方面的基本原则，她发现国家机关的行政官员都面临着诸如组织、领导、控制、权力、参与和冲突等这样一些问题，她从人的角度，运用心理学研究方法对行政管理问题进行了探讨并创立了动态行政管理理论，进而为所谓“正统”的行政管理理论向行为主义行政管理理论的转变架起了桥梁。

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4.批评与转变时期的时代背景、理论背景及这一时期的学说特点。

（1）时代背景：对正统理论“科学化”的怀疑，“经济人”假设遭到了批评。

（2）理论背景：研究视野和研究内容上的改变。

<1>霍桑试验<2>马斯洛的需求层次理论。

（3）学说特点：<1>研究视角方面的突破：技术性→社会心理；组织内部→组织与外部环境的关系；<2>研究内容：决策和公共政策的制定；<3>思想观点的突破：对组织的认识发生了转变（西蒙，巴纳德）；重视组织与环境的关系；对行政的范畴有了新的认识、新的视角与理论。

5.巴纳德的组织理论、组织平衡论和管理人员职能。

（1）对组织本质的认识：有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一个系统。

<1>组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统其所探讨的不是组织的形式二是组织的实质——人的行为；<2>组织是一个系统，即按照一定的方法调整的人的活动和行为的相互关系；<3>组织是动态和发展的，即当系统中的一个部分同其他部分的关系发生改变时，作为整体的系统也要发生改变；<4>组织是协作系统的一个组成部分，但两者柔和在一起，有时界限不太明确；<5>组织工作绝不仅限于“组织内部”，对于一个组织来说，其“内部”协作关系和“外部”协作关系同等重要。

（2）组织三要素——协作的意愿、共同的目标、信息交流。

（3）组织平衡论：

组织生存与发展的一个基本条件是：组织成员愿意并且确实能够进行正式协作，及参加并不愿意离开组织，为实现组织的共同目标做出贡献。这个条件包括两个方面：一是组织对其成员的吸引力，二是组织成员对组织的贡献。从这种观点出发解释组织生存和发展原因的理论，就是所谓的“组织平衡论”，亦称“组织存续的理论”。

为达到组织生存与发展这一最终目的，其关键在于使组织成员获得一种贡献与满足的平衡。“贡献”即组织成员为实现组织目标所作的工作或所付出的代价，与此相应，组织应当提供必要的“诱因”以满足组织成员的个人动机和需要；“诱因”是指组织所提供的吸引组织成员的因素。巴纳德认为，如果组织提供的诱因与组织成员的个人贡献达到平衡或超过其个人贡献，组织就可以实现平衡，就可以生存和发展；否则组织就会出现衰弱乃至衰亡。可见，组织平衡实质上是贡献与诱因的平衡，它是组织生存与发展的关键环节。

组织平衡——对外平衡与对内平衡。对外平衡是指一个组织对外部环境的适应性，当环境发生变化时，组织也应有所变化，这种变化是通过一些列战略决策实现的对环境的有效适应；而对内平衡是指把各种诱因有效地分配给每个组织成员，是诱因与贡献达到平衡并调动和发挥组织成员的协作积极性。当内部平衡产生时，组织成员协作的积极性才有保证。

诱因——经济诱因与非经济诱因。巴纳德对非经济诱因的作用更为重视，他将其视为超过最低限度经济诱因的、确保个人协而努力的主要诱因。

组织的平衡是一种不稳定的平衡，打破平衡的原因有两个：一是外部环境恶化造成诱因来源不足，组织不能提供必要的诱因，平衡就破坏了；而是有与组织成员的需求标准总在缓慢地提高，由此破坏了原有的平衡。巴纳德提出了一个克服这种不稳定状态的组织发展原则：通过组织的不断发展壮大来增加组织所掌握的诱

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因。与此同时，组织的过度发展可能会导致组织的崩溃，这一点应该引起人们的警惕。

（4）管理人员职能说

巴纳德认为，在一个正式组织中管理人员是最关键的核心，其职能有以下三项：

<1>建立和维持信息交流的体系。正式组织的复杂性使得有必要建立一个正式的信息交流体系，即管理人员组织，信息交流体系的建立包括确定和阐明管理人员的职务以及找到合适的人员来担任这些职务两个方面的内容；<2>促成组织成员提供必要的服务。一是促使人们同组织建立协作关系，二是在人们同组织建立协作关系之后，使之提供服务。<3>规定组织目标。组织的共同目标必须用各个部门的具体目标来予以阐明，从而提出了“目标管理”的思想萌芽。

6.西蒙的行政组织论

组织平衡；组织影响力；组织设计。

A.组织平衡：

“个人参加组织，有三个基础：（1）由于组织目标的实现而直接得到个人报偿；

（2）与组织规模及其增长密切相关的、由组织提供的个人诱因（3）与组织规模增长无关的、由组织提供的个人诱因。”“组织的成员们为组织做贡献，以换取组织提供给他们的诱因。组织中某一类群体的贡献，是组织提供给其他群体的诱因的来源。如果贡献的总和在数量和种类上都很充足，足以提供必要数量和种类的诱因，那么组织就会生存和成长；反之，除非能达到某种均衡，否则它就会衰退，乃至消亡。”

B.组织影响力:

组织影响力主要表现为权威、沟通、组织认同或组织忠诚、效率准则和训练等五种。其中，权威与沟通是决策时的外在影响力，组织认同与效率准则是决策时的内在影响力，训练在施行时与沟通性质相同，组织成员在训练后则又训练所获得的知识、技能、态度即成为内在影响力。

<1>权威。是一种能够用来作出指导他人行动之决定的力量。权威的运用对组织的作用：使运用权威者负责任、让专家去作决策以及组织活动的协调；

<2>沟通。是组织中某一成员将某些决定前提传达给另一组织成员，没有沟通就没有组织，因为无沟通则组织就不能影响组织成员的决定。沟通有上行、平行和下行沟通以及正式沟通与非正式沟通之分。组织沟通是一个双向程序。

<3>训练。训练旨在使组织成员能自行做出满意决策而毋需经常依靠上级命令及组织其他方面的意见、资料及决定来做决策，所以训练可以取代部分权威和沟通的运用。训练有职前训练和在职训练两种。训练可以向受训练者提供决策所必需的事实要素，为受训练者提供思维的参考框架，向受训练者传授行之有效的处理问题的方法，还可以向受训练者灌输决策所依据的价值观念。

<4>效率准则。是指个人应基于效率观点作决策，即在一定机会成本下应选择能获得最大成果的行动。效率准则是在简化情况下求最大成果，由于人的理性能力有限，行政人员只能以效率为决策准则。

<5>组织认同（组织忠诚）。组织认同是指个人以组织价值代替个人价值作为其决策时的指标，即个人在做决策时以其决策对组织产生何种结果来衡量，不依其决策对个人产生何种结果来衡量。个人的组织认同有两种：一是对组织目的的认同，二是对组织本身的认同，即对组织存在、延续和发展的认同。

C.组织设计

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西蒙的组织设计是建立在决策理论基础之上的，组织设计的一个基本出发点就是，必须采用信息处理的观点来看待组织，从而提出组织设计的基本要求。

（1）组织结构形态（上层组织结构，中层组织结构和基层组织结构）

（2）组织的专业分工。这里的分工是决策职能的分工，不仅“能实现最大限度的分散决策，使子系统能比较完全地独立指定其最终决策；而且，它能最大限度地利用比较简单和经济的协调方法，如市场机制，使子系统能彼此联系起来”。

（3）组织的工作重心，组织设计必须应用“控制注意力的原则”，有效利用组织的“注意力资源”。

（4）组织的权力分配。不外乎集权与分权两种，集权的利弊（P140），组织决策要“适度”分权而不允许“绝对”分权，要实现组织目标，必须有一定的集中协调机制。

总之，在组织设计上，西蒙主张：（1）应把组织的整体结构设计成层级结构；（2）必须注意组织结构纵横两个方面的专业化分工，认真设计有关的信息沟通网络；

（3）必须运用“控制注意力原则”，有效利用组织的“注意力资源”，把管理者亲自处理的决策任务限制在一定范围内，使工作任务量适合管理者的有限时间和精力；（4）应正确处理集权和分权的关系，根据实际情况把一部分易受“门户之见”影响的决策集中起来，交给一个适合的特定部门去制定，而对于基层情况不易上达的具体决策工作则应交给基层或中层机构去做。

7.德罗尔的政策科学的研究领域与范围、研究核心，逆境中的政策制定。

（1）政策科学的研究领域与范围、研究核心： 西方行政学在二十世纪五六十年代的一个重要发展就是政策科学的兴起，政策科学顾名思义是以政策制定、政策执行及政策评估等问题为主要研究对象的。

德罗尔认为，政策科学或政策研究是融合了管理科学、行为科学、经济学和政治学等多门知识的一门全新的跨学科研究领域，其“核心是把政策制定作为研究和改进的对象，包括政策制定的一般过程以及具体的政策问题和领域，政策科学的范围、内容、任务是：理解政策如何演变，在总体上特别是在具体政策上改进政策制定过程”。

（2）逆境中的政策制定：

A.逆境及其分类和普遍性：“逆境”是指有不同原因造成的、难以消除的各种社会紧张状态。根据不同的标准，可分为简单逆境和复杂逆境，可以处理的逆境和难以驾爱与的逆境，短期逆境和长期逆境或时代逆境，政治系统内生的逆境和政治系统外生的逆境以及超社会的逆境等多种各类型。当今世界，逆境普遍存在，尽管今天的人类在物质条件和经济、科技、文化水平等许多方面都大大优越于以往任何时代，但在主观和客观上，人类社会都愈来愈陷入一种严重的困境之中。

B.政策制定对于应对逆境的作用：

从政策制定的意义来看，逆境是一种政策困境。对付逆境，政府中枢决策系统的政策制定是其他途径所不能替代的，提高政府中枢系统的决策能力、改进逆境中的政策制定，理应成为各国政府行政与政策研究的当务之急。

C.对逆境的政策制定反应：

（1）对逆境认识出现偏差（否认严峻性、不进行深入分析、归因于外）；（2）试图影响公众对逆境的认识（使公众接受困难的长期性、归因于公众自身不足、寻找替罪羊）；（3）逆境惯常化甚至美化逆境；（4）名义性或表现性行动主义；（5）对政策制定的责任实行再分配；（6）渐进主义加上偶发性的激进；（7）大规模行

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政改革；（8）削减公共开支；（9）非教条性宏观政策革新；（10）改进政策制定本身。

只有极大改变政策制定系统乃至整个政治系统的有关组织、过程及其构成要素的主要特征，才能真正提高政策制定质量，有效应对逆境。

D.应对逆境的政策原则：

（1）社会改造原则。即对一个社会的机构、制度、政治和经济生活的运行过程实行广泛彻底的调整与变革，这种调整与变革不是社会自发的行为，而是政府中枢决策系统自上而下、经过认真规划设计的自觉行动。社会改造原则是应对逆境的纲领性原则，其核心是国家政治和经济体制的改革，其特点包括：对不断发展的现实实行广泛干预，综合而长远的规划，积极合理的奋斗目标，足以达到临界质量的政策手段，不断调整决策模式以适应急剧变化的形势以及使现实得到超渐进变化的能力等等。

（2）达到临界质量的原则。“这里的临界质量，政策若要取得效果则必须达到一个适当的临界质量，足以对其对象产生预期的影响。”这里的临界质量主要是指资源投入的数量、决议涉及的范围、方案作用的时间跨度、使用政策手段的数量、政策方案设计的完备程度、政策干预的范围和力度等等。逆境中政策制定的特点就是往往往往面临一个要求政策质量很高的政策问题，要想对它产生影响就必须使政策质量达到一个临界点（阈限），否则就不能奏效，这就是所谓政策方案必须达到临界质量的原则。

（3）有选择的激进主义原则。所谓“有选择”是指认真分析逆境的特征，挑选那些足以改变逆境的主要社会变量，；而所谓“激进”是指对挑选出的社会变量集中政策资源，采取强化干预手段，促使其朝着良性转化，从而对你经产生重大影响；与此同时，要注意不能受未被挑选的社会变量的惰性阻碍。

（4）准备承担风险同时避免万一的原则。逆境意味着社会局势的紧张状态并伴随着极大的不确定性。决策者对待逆境必须有清醒态度，打破那种认为可望推行诸如渐进主义方案这种没有风险的对策就可以走出逆境的幻想，从而正视现实，采取自觉承担风险且更为有效的积极政策方案，并且要注意分析各种不良后果出现的可能性并预先采取措施，防患于未然，或者通过主要社会变量的调整和资源的投入，使其出现的概率进一步降低，这就是“避免万一”的含义。

（5）产出价值优先原则。政策制定的全过程受到两套不同的价值、目标与要求的支配，一套作为政治系统输出的产出价值，即“政策对现实的影响方面的价值、目标和要求”；另一套是政策制定与执行的形式方面的价值，或者指民众参与、公开性、达成一致的组织基础、民主性、合理性等属于较为抽象的交叠以及不同人的价值观差异，使得政策目标的追求处于两难境地。一般来说，在社会呈现平、稳定的顺境时，应给形式价值较大权重；而在逆境中则要赋予产出价值较大权重。这就是逆境中应遵循的产出价值优先的政策原则。

（6）积极性强制干预的原则。“要应对逆境，政府中枢决策系统必须享有发号施令的权威，必须可以制定和执行强制性政策”，在此，一切无政府主义、绝对自由化的行为都有悖于这一原则，必须予以反对。面对逆境，除了重新依靠政治权威，推行强制性决议之外，别无选择。因此，必须将逆境中政策制定的强制性视为必须遵守的政策原则。

E.应对逆境的对策

（1）改进应对逆境的基础条件：1）对包括各种政策原则、价值观、政策制定程序和要素在内的政策范式进行不断反思，鼓励就逆境中所面临的具体情况创造新

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的政策范式，为摆脱逆境创造条件；2）发展具有学科知识和群体智慧的新型政策研究组织，培养高素质的政策研究人才，为应对逆境奠定坚实的科学和智力基础；3）对公众进行启蒙教育，包括进行广泛持久的政策科学知识普及教育和利用大众传播媒介对各项政策进行宣传教育，为逆境的消除奠定广泛的群众基础；

4）完善包括大政方针的制定、政策战略与政策原则的确立、政策制定机构的调整与政策制定程序的选择在内的原政策制定，变革统治方式，为政策资源的有效利用、最大限度地提高应对逆境的能力，确保应对逆境的各项具体政策得以顺利执行提供前提条件；5）建立政策案例库，提高政策制定系统本身的政策制定水平提供必要手段。

（2）改进政策制定过程：1)提高包括政策制定者和辅助决策者在内的政策制定系统在应对逆境过程中分析问题和作出判断的准确性，在认知模式上不断创新，在逻辑推理和认识能力上不断突破，减少因分析判断的不足而造成的失误；2）完善议程安排。减少乃至消除议程安排上存在的严重质量赤字，确保政策问题得到恰当处理；3）打破陈规，拓宽渠道，充分发挥各方面的积极性和创造力，健全民主决策体制，大胆妥善地进行政策方案创新；4）规范政策执行，改革执行机构，加强执行过程的监督和指导，保证既定目标的圆满实现。

（3）变革决策观念和方式，拓宽视野，从长计议，完善组织，健全制度；正确调整政策制定系统自身的认知模式和行为方式，使其在实践中不断提高处理复杂问题的能力；集中力量，把政策资源优先投入到亟待解决的政策问题上，实行强制性干预，以便迅速解决这些问题并带动相关因素向良好方向转化，从而缓解和消除逆境；建立危机决策机制，提高危机决策能力。

8.里格斯行政生态学的概念、研究范围，三大行政模式分类，对五种主要行政生态要素的分析。

里格斯把行政生态学定义为研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科。

在里格斯看来，行政生态学的研究范围包括两个方面：一是探讨各国所特有的社会文化及历史等诸因素如何影响并塑造该国的公共行政；二是反过来研究各国公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。

三大行政模式：农业社会的行政模式（亦称融合型行政模式）、工业社会的行政模式（亦称衍射型行政模式）、过渡社会的行政模式（亦称棱柱型行政模式）。 对五种主要行政生态要素的分析：公共行政与其生态环境之间相互依赖、相互影响的关系具体表现为与其生态环境中某些要素发生相互作用。里格斯认为影响一国公共行政的生态要素多种多样，其中最主要的有五种：经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治框架。

（1）经济要素是影响一国公共行政的第一要素，与传统农业社会、过渡社会和现代工业社会这三种社会形态相对应，存在着“互惠——重配”结构、“集市——有限市场”结构和“市场——企业”结构这三种经济结构，对公共行政有不同的影响；

（2）社会要素主要是指各种社会组织，他把社会组织分为两大类，一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体，另一类是以利益关系为纽带结成的人为团体。在融合型和棱柱型的行政模式中，家庭的作用很大，社团的作用微不足道；在衍射型的行政模式中，社团起着重要作用，家庭的作用则微乎其微；

（3）沟通网络包括社会的文化水平、适用语言的状况、社会舆论的力量以及通

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讯和交通的状况等整个社会相互“沟通”的手段。他从“动员”和“同化”两个变项来讨论社会沟通问题，将社会分为一元化社会和多元化社会；（4）符号系统是指包括政治神话、政治准则与政治法典在内的一整套政治符号系统，政治符号对行政的影响主要表现在，由符号系统所提供的“共同意识”是形成行政权威所不可缺少的东西，“共同意识的基本重要性在于它给予公共行政一高度的‘权

威’”。而共同意识的形成又受到符号系统诸因素，尤其是“政治神话”的影响（5）政治是决定决策的过程，行政是执行决策的过程，行政靠政治来领导，政治要依靠行政来实现其目标，而这实际上存在着“功能依存关系”，而正是这种“功能依存关系”决定了政治框架是对公共行政具有重要影响的行政生态要素。

上述五种因素是影响并决定一国公共行政的主要因素，它们的作用是交叉、互动的，彼此之间相互作用、相互影响，在考察一国的行政生态环境时，既要细致分析每一种要素，又要注意它们之间的“互动性”。

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