征地拆迁问题与对策研究

摘 要

近年来，一些地区在征地拆迁中，相继发生多起致人死伤事件，群众反映强烈，社会影响十分恶劣。

征地拆迁工作的复杂性决定了解决征地拆迁矛盾不能单纯依靠行政强制执行、事后监督救济，而必须在制度源头加强对公民财产权的保护，严格依据宪法建立公平公正的征收制度，同时对具体程序、补偿和安置等进行改革和完善，在实际操作上既严格依法办事，又尽量以人为本，真正将征地拆迁制度化、法治化、人性化，有效化解拆矛盾纠纷，顺利推进征地拆迁工作。

本文运用公共管理相关理论对四川省古蔺县征地拆迁管理的具体情况进行研究，总结城市建设中征地拆迁管理工作所取得的经验，发现执行过程中存在的主要问题以及形成这些问题的主要原因，并有针对性的提出改进的对策，为地方城市建设中征地拆迁工作的顺利开展提供一定的参考建议和决策依据。 关键词：土地征用；拆迁；补偿安置；古蔺

Abstract

In recent years, some areas in the land expropriation and housing removal, have a number of deaths and injuries caused by the incident, the masses have strong, very bad social influence.

The complexity of land acquisition demolition work has decided to solve land acquisition demolition contradictions can not simply rely on administrative enforcement, supervision afterwards relief, and the need to strengthen the protection of citizen's property right in the source system, establish a fair and equitable collection system strictly according to the constitution, at the same time on the specific procedures, compensation and resettlement for the reform and the consummation, in actual operation both strictly according to law, and try to people-oriented, really will land requisition system and the rule of law, humanization, effectively resolve the demolition of contradictions and disputes, the smooth progress of the demolition work of land requisition.

This paper uses the theory of public management conducts the research to the specific circumstances of Gulin County Sichuan Province, land acquisition demolition management summary, achieve the management of land acquisition and resettlement work in the city construction experience, it was found that the main causes of existing problems of execution process and the formation of these problems, and put forward the improvement measures, provide some reference suggestion and the policy-making basis for the land acquisition demolition work of the local city construction smoothly Key words：land acquisition; demolition; compensation and resettlement；GuLin

目 录

第1章 绪论........................................................ 6

1.1选题背景与意义............................................... 6

1.1.1 选题背景............................................... 6 1.1.2 选题意义............................................... 6 1.2国内外研究现状及趋势......................................... 7

1.2.1国外研究现状 ........................................... 7 1.2.2国内研究现状 ........................................... 8 1.3 研究思路与研究方法 ......................................... 10

1.3.1研究思路 .............................................. 10 1.3.2 研究方法.............................................. 10 1.4 研究的主要内容及本文的创新点 ............................... 10

1.4.1 研究内容.............................................. 10 1.4.2 创新点................................................ 11

第 2 章 征地拆迁的理论分析........................................ 11

2.1 征地拆迁及相关概念的内涵 ................................... 11

2.1.1 征地拆迁的定义........................................ 11 2.1.2 土地征用与补偿的定义.................................. 12 2.1.3 征地拆迁的类型与利益相关者分析........................ 13 2.2 征地拆迁的相关理论 ......................................... 14

2.2.1 产权理论.............................................. 14 2.2.2 城市规划理论.......................................... 14 2.2.3 新公共服务理论........................................ 15 2.3 加强征地拆迁工作的重要性 ................................... 16

2.3.1 有利于保障居民利益，提升政府形象...................... 16 2.3.2 有利于稳定社会秩序，构建社会和谐...................... 16

第 3 章 古蔺征地拆迁的实证调研分析................................ 17

3.1 古蔺征地拆迁的调研情况说明 ................................ 17

3.1.2 调研对象与地点........................................ 17

3.1.3 资料收集与整理........................................ 17 3.2 古蔺征地拆迁的数据统计分析 ................................ 17

3.2.1 征地拆迁的基本情况统计分析............................ 17 3.2.2 受访者关于征地拆迁的现实状况统计分析.................. 18

第 4 章 古蔺征地拆迁工作存在的问题及原因........................... 22

4.1 古蔺征地拆迁工作取得的成效 ................................. 22

4.1.1 加强组织领导，落实责任分工............................ 22 4.1.2 坚持规划引领，科学谋划发展............................ 22 4.1.3 部门联动协同，推进项目拆迁............................ 23 4.1.4 采取多种方式，有效解决难题............................ 23 4.2 古蔺征地拆迁工作征地拆迁存在的问题 ......................... 23

4.2.1 重拆迁轻赔偿安置致上访矛盾激化........................ 23 4.2.2 补偿标准与群众诉求存在差距............................ 24 4.2.3 征地拆迁体系不完善.................................... 25 4.2.4 职能部门协调配合不到位................................ 26 4.3 古蔺县征地拆迁存在问题的原因 ............................... 27

4.3.1 征地拆迁法律制度不完善................................ 27 4.3.2 利益相对人受诱惑驱使.................................. 28 4.3.3 执法人员素质偏低...................................... 29

第 5 章 完善古蔺县征地拆迁的对策建议.............................. 29

5.1 高度重视征地拆迁 ........................................... 29

5.1.1 提高拆迁执法服务意识.................................. 29 5.1.2 重点抓好信访维稳工作.................................. 30 5.1.3 强化征地拆迁政策法规的宣传............................ 31 5.2 建立征地拆迁体系 ........................................... 31

5.2.1 推进设立古蔺县土地整备局.............................. 31 5.2.2 加强职能部门协调配合.................................. 31 5.3 完善征地拆迁管理制度 ....................................... 32

5.3.1 落实用地招拍挂制度.................................... 32

5.3.2 实行征地协商听证制度.................................. 32 5.3.3 规范征地拆迁流程制度.................................. 33 5.4 探索征地拆迁工作机制 ....................................... 34

5.4.1 健全征地补偿安置机制.................................. 34 5.4.2 引进征地拆迁专业服务机构.............................. 35 5.5着力维护群众合法利益，解决好历史遗留和上访问题.............. 36 5.6从社会保障的角度建立多样化的补偿安置机制.................... 37 5.7着眼改革前沿，探索新拆迁模式................................ 37 结论............................................................... 38 参考文献........................................................... 39 致谢............................................................... 41

拆迁工作的合理化建议。全文内容共分五章：

第一章：绪论。总体阐述了本文选题的理论和现实背景，分析选题的重要意义，确定本文的理论与实际相结合的研究思路、方法，提出本文的主要研究内容和创新内容。

第二章：征地拆迁的理论分析。全面深入地阐述征地拆迁的丰富内涵，依据征地拆迁的相关理论深化研究，总结阐述了此项工作的重要意义。

第三章：泸州市古蔺征地拆迁的实证分析。该县的征地拆迁工作实际情况，既为本研究的开展提供了丰富的实际资料，又是本研究的最终落脚点，即通过科学研究促进该县乃至更多地区的征地拆迁走上更加科学化的道路。笔者为掌握实际情况，在该县进行了大量的实际调查，掌握了翔实的数据，这些数据完整反映了该县征地拆迁的实际状况。

第四章：古蔺征地拆迁工作存在的问题及原因分析。本文注重开展实证研究，阐述该县征地拆迁的基本工作内容，对该县在征地拆迁发生的突出问题进行详尽的分析，找到其中的主要原因，为解决这些问题做好铺垫。

第五章：完善古蔺征地拆迁工作的对策建议。本章节是全文的关键组成部分，本文的落脚点就在于为该县乃至更多地区的征地拆迁工作提出意见和建议。本文从高度重视征地拆迁、建立征地拆迁体系、完善征地拆迁管理制度、探索征地拆迁工作机制等方面提出征地拆迁的对策建议。

1.4.2 创新点

本文充分吸取借鉴国内外相关研究的理论成果和实践经验，以理论联系实际的思想为指导，将文献资料的文本分析同该县征地拆迁情况的实地考察结合起来，根据自身长期积累的从业经验，拓展思考角度，从国家相关政策、地方政府利益、被征地拆迁群众等不同角度分析问题，进而提出有效的措施和策略。

第 2 章 征地拆迁的理论分析

2.1 征地拆迁及相关概念的内涵

2.1.1 征地拆迁的定义

征地拆迁是指集体土地征收或征用中的房屋拆迁。根据《土地管理法》有关征地补偿安置的规定，“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治

区、直辖市规定”（第四十七条），《征用土地公告办法》第八条规定“征地补偿安置、方案公告应当包括地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式”。城市房屋拆迁是与征地拆迁这两个概念最容易混淆，根据国务院相关条例的规定，一般指的是国有土地上各种建筑的拆迁活动，是根据城市发展建设的实际需求，由拆迁者与被拆迁者依法签订征地补偿协议，双方遵守协议规定而进行的房屋拆迁的行为。

2.1.2 土地征用与补偿的定义

因社会制度、国家政策、法律法规的差异，土地征用行为在各国具有不同的特色。我国的征地行为由政府主导，依据公共利益实现的目标，遵守相关法律法规和标准化程序，把农民集体用地转变为国家所有的属性，变更土地所有权，并依据相关规定对被征地集体和农民进行适当补偿2。我国学者对于征地拆迁行为的观点各有不同。土地征用的对于经济社会发展的意义在于，通过改变农业用地的属性，将其变为城市发展用地，可以为城市的扩张、工业的发展、人口的增多提供必须的土地。各国在征地拆迁中都有进行补偿的做法，我国也是如此。我国的《宪法》等法律对征地拆迁中给予被拆迁者经济补偿作出原则性规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”

征地拆迁必须依法办事，我国制定了法律法规条款，对征地拆迁行为进行指导和约束，保障土地征用行为在合法的框架内进行。土地补偿指为满足公共事业发展需要，国家进行征地拆迁活动，在此过程中需对被拆迁者（个人或团体）受到的经济损失给予金钱补偿、实物补偿、政策补偿等一系列补偿措施。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给子补偿；征收补偿必须按照标的物的价值进行合理补偿。”可以说，在我国的征地拆迁过程中，土地补偿制度是具有基本属性的制度，必须予以坚持。 因此，所谓的土地征用补偿制度就是国家行使行政权利，对土地所有权进行变更，并对此过程中受到经济损失的集体或个人进行经济补偿的制度。在土地征用过程中，补偿制度发挥着重要的作用，是保障被征地人利益的法律依据，是有效的保障制度。此制度

2

李明义，段胜辉．现代产权经济学[M]．北京：知识产权出版社，2008：12

能够充当个人利益和公共利益冲突过程中的协调员角色，是国家行政权利侵犯个人权益或团体权益的救济途径。

2.1.3 征地拆迁的类型与利益相关者分析

征地拆迁行为按照其主导者可以分为公益性质和营利性质。在公益性征地行为中，征地者是地方政府，被征地者是个人或集体，在市场中二者应出于利益平等的位置，不因政府机构具有强大行政权利而占据市场上的优势地位。在交易过程中，司法部门充当监督、裁决的第三方行为人，政府与被征地者通过平等协商，获得其土地所有权，为改变土地用途，促进地方经济社会发展奠定基础。在营利性征地行为中，开发商作为拆迁者与被拆迁个人和团体谈判。在这种商业行为中，应该完全遵守市场法则，政府在其中扮演独立的角色，不能为开发商的征地行为给予行政权力的协助，应充分尊重交易双方的意愿，使双方根据商业谈判决定土地征用的补偿金额，政府在这个过程中只能起到维护市场公平秩序的“裁判员”的作用，不能充当“运动员”。征地拆迁行为通常涉及三个利益相关主体：一为地方政府。依据我国的土地所有制度，地方政府拥有国有土地的所有权，同时是国土资源的宏观管理者。一般来说，政府进行征地拆迁是给非排他性和非竞争性的公益产品提供土地，而不能给私人使用土地提供帮助。政府征地拆迁的补偿金是为了补偿被征地、拆迁个人及团体的损失，所以补偿金额与被征地的实际或预期价格不相关。政府在征地补偿中需发挥的主要作用为：合理确定“公共利益”的内容、不能用“公共利益”满足个人的需要；用经济手段制约政府征地行为的发生；站在客观的立场总体统筹拆迁者与被拆迁者的利益。二是被拆迁人。被拆迁人拥有被征用土地、拆除房屋及其附属物的法律所有权。在征地拆迁中，被拆迁人有权获得货币补偿，通过房屋及附属置换获取实物补偿，转换身份获得社会地位补偿。即便如此，被拆迁者面临很大的社会风险，如失去熟悉的家园、作为生计的土地，脱离熟悉的社会群体、被社会边缘化等风险，所以，拆迁后的妥善安置和充分补偿是其维持生存的根本利益诉求。三是开发商。开发商是征地拆迁过程中的市场主体，依据市场规则与被拆迁者平等协商获得土地使用权：开发商在进行土地开发前需向政府支付±地出让金；还需从政府获得拆迁许可，开发商需对被拆迁者支付拆迁补偿。

随着我国经济的迅猛发展，城市征地行为在各地广泛开展，开发商已经成为

土地拆迁中的重要角色，在越来越多的征地行为中充当主角，这与土地开发的巨额利润驱动有密切的关系。但是，开发商在征地拆迁过程中的逐利倾向非常鲜明，对与企业所应承担的社会责任却很少承担。

2.2 征地拆迁的相关理论

2.2.1 产权理论

产权是代表着权利和社会关系，它规定了人们行为的规则，产权包括所有权、使用权、收益权和处置权等内容。每次交易进行的过程，都体现为对交换物权利的对调。所以，所有交易获得开展的前提是明确物品的权利归属者。作为现代产权理论的创始人，科斯的核心观点是：所有经济行为必须以制度安排为基础条件，这种制度实质上是一种人们之间行使一定行为的权力。

所以，我们的首要任务是界定产权，确定交易物品的归属对象，以保障物品权利的交易顺利进行。在我国的经济所有制和土地所有制的现状下多种经济主体并存，国有经济体和集体经济体在市场上与替他所有制经济体平等竞争，国有经济和集体经济形式渗透到社会各方面。国有土地实行所有权和使用权相剥离，其中土地使用权被法律许可在市场上参与交易，国家在法律层面认可土地使用权、房地产开发经营权、抵押权的存在。完整的土地产权包含土地及其附属设施的一切权利和收益，包括土地所有权、承包权、使用权、处置权、收益权、出租权、抵押权、入股权等各种权利。这种政府层面上对土地所有权的厘清为征地拆迁工作的推进奠定必要的法律基础。土地征收的补偿价格指的是土地权益的价格。不同产权所有人的性质对于征地补偿的金额具有影响。在我国征地的具体实践中，常常面对十分复杂的产权情况，如共有、分割、兼具抵押与租赁、历史遗留、产权纠纷等，不同的产权所有情况都导致补偿价格有所区别。

2.2.2 城市规划理论

城市规划是政府对城市长远发展方向进行设计和构想，主要注重城市物质形态层面的发展，具体来说，包括城市的各种产业的区域布局、建筑物的在各地区的总体布局、城市交通运输设施的安排。在国际学界，从上个世纪四十年代起将城市规划定义为三个紧密联系的内容：城市规划主要关注物质空间的设计，同社会、经济层面的设计有所不同；城市规划的关键内容是城市设计，可以理解为建

筑规划的拓展；在城市规划过程中常进行“总体”规划。到了上个 世纪 六十 年代，系统规划理论和理性过程规划理论占据学界主流。前者从系统论的视角，把城市规划理解为系统分析、控制的表现形式，城市是一个复杂的整体系统，其不同区域的位置和功能相互联系，发生互动作用。理性过程规划理论将城市规划看作规划的方法，注重探索达成目标的策略，以此目标为指向开展活动。上个世纪七十年代，程序性规划理论受到批判，被认为在抽象层面上探讨规划问题，有脱离实际之嫌，对城市建设实际缺乏有效的指导。规划理论是立足于规划实践的理论，其理论研究指向为指导规划实践，提升城市规划的实际效果。上个世纪七十年代围绕城市规划效果问题开闸激烈的争论。争论各方都认为，针对城市规划实践效果的分析，必须以规划所在地的具体经济文化环境为依托，不能进行纯粹抽象的研究。这是城市规划理论的重要发展。城市规划设计（Urban Planning）是研究城市的合理布局和综合安排城市各项工程建设的综合部署。在城市规划过程中应遵守一定的原则：统筹协调原则,即照顾各方面利益和需求，推动可持续发展；城乡协调发展原则，要合理安排城乡资源流动，促进城乡最优化发展结构；注重区域整体发展原则；关注政策的重要性、突出核心内容、推动全局协调发展。

2.2.3 新公共服务理论

新公共服务理论的代表人物是登哈特夫妇。他们在理论研究的过程中充分借鉴和批判了公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话等理论。提出了新公共服务的七个主要原则：注重服务而非管理控制；以公共利益为核心目标而不是副产品；从战略角度进行谋划，用民主方式推动工作；以公民而非市场主体为服务对象；责任并不是单一的；关注人本身而非生产率和效益；政府必须脱离企业家的市场熟悉，关注公民权和公共事务。在新公共服务理论中，公民被置于理论关注的首位，把公民视为政府的服务对象，将公共利益的维护和社会经济文化的可持续发展视为重要目标。该理论认为公共利益的维护有赖于公民的积极努力；政府的社会角色是“服务”而非“管理”。该理论对于公民利益的关切和公共利益的重视，十分契合当前各国公共管理的实际需要。当前各发达国政府普遍以该理论为指导规范自己的行政行为，明确自身的市场定位。我国政府根据此理论，结合我国的实际情况，提出了政府向 “服务型政府”转型的理念，对于政府及国有经济体在市场经济中准确进行自身定位，促进经济社会健康

部门支持不足拆迁方不配合拆迁工作不利其他因素

图3-6征地拆迁最大阻碍因素分析图

7.关于拆迁和补偿安置工作存在的问题统计分析

如图3-7数据显示，拆迁以及补偿过程中，有25%的群众认为对弱势群体不够重视，这也是占比例最高的一项。其次为安置房不到位，占19%，排名第三的问题为拆迁补偿发放不公平为23，违规拆迁等占总比例的17%， 其他问题则占总比例的6.4%。上述数据表明，拆迁补偿工作中所面临的最大问题是对于弱势群体的关注和照顾，还有应有效增加工作透明度。

对弱势群体不够重视安置房不到位补偿不公平违规拆迁其他问题

图3-7关于拆迁和补偿安置工作存在分析图

8. 关于征地拆迁存在问题的原因统计分析

如图3-8数据显示，在对拆迁问题原因调查过程中，在拆迁中管理跟进不到位情况非常明显，占63.8%，其次，有34.0%群众认为法规政策有待健全，有17.0%群众认为执法人员工作欠规范，其他原因造成的问题占比例较低，为2.1%。上述数据表明，拆迁工作重点要放在管理的动态跟进上，同时要加大执法力度，规范执法行为。

管理不到位法制不健全工作规范性有待提升其他问题

图3-8关于征地拆迁存在问题的原因统计分析图

第 4 章 古蔺征地拆迁工作存在的问题及原因

4.1 古蔺征地拆迁工作取得的成效

4.1.1 提升领导水平，优化组织分工

古蔺县县委、县政府高度重视拆迁工作。自 2006年起，主要领导干部亲自参与指挥和协调，推动征地拆迁工作的有效推进。而且办事处选调人员力量，聘任技术人员，加强拆迁队伍建设，并给予资金方面的支持。狠抓重点项目建设，对重点区域的征地拆迁工作，领导小组制定更为明确的方案，细化任务分工、制定工作时间表，保障各项工作按期进行。该区在征地拆迁注重保护群众利益。古蔺县创新工作思路、加大政策支持力度，尊重民众的合理要求，在最大限度上给予群众支持和帮助，在最大程度上做到让利于民，所以得到广大群众的积极支持配合，征地拆迁平稳较快地进行，没有发生征地拆迁矛盾冲突事件。

4.1.2 推动规范管理，促进科学执行

古蔺县科学合理进行城市规划，整体规划地区布局，科学确定功能分区，在较高水平上完成空间结构与经济结构的联动。古蔺县的城市规划促使城市完成转型，大大提升古蔺县的城市竞争力。在城市科学规划的整体布局推动下，我区取得了跨越式的发展，经济社会取得较快发展，向现代化先进城市目标迈进。我区不断深化改革，破除资源缺乏的消极影响。以土地整备、城市更新为切入点，发掘城市土地资源潜能，拓展社会经济发展空间；全面推进土地市场化改革，明确政府在土地转让中的定位，提升土地市场化配置科学化程度；我区通过集约化管理模式，有效提升土地的利用率，促进我区可持续发展。正因为我区不断深化改

革开放，全面推进城市科学合理规划，才走出了一条资源缺乏型城市快速发展的道路。

4.1.3 凝结部门合力，优化工程实施

征收拆迁涉及到的政府部门很多，在工作开展的过程中，需要各部门协调互动，积极进行配合。古蔺县在开展拆迁工作时，充分保障部门的有效协调互动，使各部门相互支持，共同保障整体工作的推进。尤其在关键项目的推进过程中，古蔺县实行各挂点部门、社区工作站分户、分片包干，分头深入做工作的方法，有效地促进工作开展。古蔺县以责任分工为抓手，建立共同责任机制，促使部门间加强协调，积极开展部门联席会议、专题座谈会、合作举办论坛等方式加强部门沟通协调，在破解征地拆迁中一些复杂问题中取得突出效果。正是由于确定了服务发展、保障发展、促进发展的共同目标，并通过部门联动形成合力，才使规划国土工作取得较好成绩。

4.1.4 开拓工作思路，着力化解矛盾

古蔺县在面对征地拆迁中的复杂问题和矛盾时，本着灵活机动的工作原则，多种方式并举，取得良好效果。在观光路、门户区、市政道路建设中，曾发生一些开发商或业主阻碍施工单位作业，拖延建设项目进度，个别项目竟延误一年多。古蔺县针对复杂的矛盾形势，不断摸索工作方法，通过征地办、社区工作站等部门的协调推动下，积极开展协商对话，最终妥善解决以上问题，保障施工的正常进行。对于开发商多次协商无法解决的问题，古蔺县确定综合应对措施，依法通过强制措施保障施工进行。古蔺县的土地历史遗留问题较多、处理难度较大。例如古蔺县城保安路由于种种历史原因，发生很多在拆迁前抢种抢建现象，给征地拆迁工作带来很多困难，古蔺县采取“整体推进、化整为零、分项目分类处理”的方法，有效解决了这个复杂的问题，避免激烈的社会矛盾发生，推进征地拆迁工作平稳有效开展。

4.2 古蔺征地拆迁工作征地拆迁存在的问题

4.2.1 工作思路忽视群众要求，群体性事件较为突出

有的乡镇在拆迁中忽视群众的利益诉求，为加快征地拆迁步伐，有时发生违背群众意愿、侵犯群众合法权益的情况。主要体现在拆迁补偿和拆迁户安置的问

题中，一些乡镇没有本着人民服务的立场，较好地照顾广大群众的切身利益。一些乡镇在征地拆迁中，将被拆迁居民移至较为偏远的地区，公共服务设施、交通等方面与拆迁前有较大差距，引发被拆迁居民的不满。同时，安置房的产权和质量问题加剧了这种矛盾，对拆迁的顺利发展造成较大阻碍。因为拆迁非但没有改善居民的居住条件，还有可能引发失去职业、生活环境陌生化、子女就学不便等一系列问题。由于征地拆迁涉及到巨大的经济利益，一些开发商在拆迁过程中为加快进度，谋取最大化的商业利益，不惜采取暴力手段强迫居民同意搬迁，由此引发激励的社会矛盾，甚至发生人员死伤的恶性事件，造成了极坏的影响，严重影响社会的和谐稳定，损害政府形象，导致上访人数增多。此外，由于上访人数是政府政绩考核的关键指标，一些被拆迁居民利用这一点提出不合理要求，胁迫政府承认其利益诉求，影响社会稳定，消解政府的社会公信力。如何公正合理、合情合法地处理征地拆迁中发生的矛盾，维护各方面的合法权益，考验着地方政府的执政能力和管理水平。

4.2.2 赔偿标准较低，增大工作阻力

因为征地拆迁导致居民失地失房，必须给予其合理的征地补偿。征地补偿标准包括补偿的内容和额度。根据我国相关法律规定，征收耕地的补偿费用应包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。我国《物权法》中规定了土地征收的补偿标准，然而在具体征地实践中，给予被征地拆迁者的补偿和安置标准普遍较低，不能有效补偿其财产损失，损害了居民的合法权益，难以体现土地及其附属设施的实际价值。我国《土地管理法》明确规定了征地拆迁补偿标准，即根据被征收土地前三年的平均年产值计算的，“征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”。在实际征地拆迁过程中，土地价值与其地理位置、所处的区域的经济发展情况等因素密切联系，有些地理位置优越的土地的价值不仅仅是其年产量所能衡量的。而且我国农业现代化水平不断提高，经济作物、高科技含量作物的种植面积不断扩大，经济效益逐年提高，从这一角度来看，土地的经济价值也不能用前三年的收入来衡量。 由于被拆迁居民的收入水平普遍不高，生活条件较差，对于拆迁补偿的心理期待更

加高。特别在国务院批准了泸州特区内外一体化方案后，群众的心理补偿标准进一步提高，一些群众认为补偿标准不应有特区内外的差别。然而古蔺县已有的补偿标准难以达到群众的要求水平，导致一部分群众不理解不支持征地拆迁工作，为工作的有效开展带来较大困难。还有，一些群众认为政府对果树、菜地、鱼塘等补偿标准尚不合理。根据泸州市政府府第 121 号令有关规定，果树补偿为 6 万元/亩，菜地为 1800 元/亩，鱼塘为 2800元/亩，但古蔺县因历史遗留原因，尚未按照这个标准进行兑现。多年以来，光明居民没有取得土地补偿和安置补助。尽管年初市政府推出了土地补偿的新举措，却一直未能兑现。转岗培训费仅为 3000 元/亩，低于周边其他街道的标准，而且支付给光明集团，使群众难以接受和认可，不愿签订征地协议，延缓了工作进度。

4.2.3 整体工作体系有待完善

一是安置房房源不足。按照我国的相关法律法规规定，为保障被拆迁居民的居住权益，政府应为被拆迁居民提供一些安置住房，满足居民过渡性居住的需求，即先安置后拆迁。然而由于古蔺县建成较晚，房屋建设仍处在新建、开发阶段，难以提供拆迁居民所需的安置性住房，群众对此具有较大的意见，不愿签订拆迁协议，而很多建设项目的工期紧张，必须尽快完成拆迁，安置房的缺乏成为减缓项目推进进度的重要问题之一。古蔺县应重点推进安置房建设，尽快为广大群众提供足量的房源，切实维护被拆迁人的合法权益，从而确保建设项目按照预计进度稳步推进。二是缺少合法有效的强制措施。随着社会经济的不断发展，居民收入的不断提高，物价尤其是房价的不断上涨，群众对于拆迁补偿的金额也有更高的期望值，而政府的补偿金额度并未随之进行调整，一些群众为实现自身利益诉求，集体上访与政府进行交涉，拒绝履行拆迁手续，为征地拆迁工作的顺利开展带来新的问题，拖延了建设进度。面对一些群众的不合理要求，政府应该果断采取强制措施，通过合法手段推动工程建设项目的正常进行。三是土地后续管理不善带来的问题。在近五年的征地进程中，大量土地被征用开发，然而政府对土地开发后的有效管理则较为欠缺，主要体现为缺乏配套管理措施，已征用土地未能及时交给政府，不能有效进行土地集约化管理和有效开发利用，造成土地闲置的巨大浪费。与此同时又出现一些在闲置土地上违建乱建，非法占用土地资源的现象，进一步深化了土地后续管理的矛盾。建议古蔺县明确指定征地的后续管理主

体，及时划拨管理经费，使其承担起合理管理、科学开发征用土地的责任，在此基础上继续探讨卓有成效的管理模式。四是历史遗留民居拆迁问题。当前，古蔺县的重点市政工程涉及到的拆迁街道民居，已经拿到全部征地补偿金，拆迁工作按照计划稳步推进，保安路等路段已经进入项目的开展测绘、清点阶段。而原胜蔺街遗留民居代表则对补偿结果表示不满，多次组织集体上访，呼吁政府增发临时安置过渡租金补贴的1.5倍，并比照保安房屋拆迁补偿标准补足差额。古蔺县充分考虑到居民利益诉求的合理性，既尊重历史原因和古蔺县的特殊现状，又保障政策的延续性，不改变既定的原拆迁居民的补偿方案，但为避免更多不稳定事件的发生，维护群众利益，建议古蔺县组织部门听取社会区工作站及群众代表意见，形成具体解决方案，解决群众诉求。

4.2.4 职能部门协调配合不到位

一是征地拆迁机构及人员编制问题。征地拆迁的工作量浩大，工作难度较大，而各办事处征地拆迁办仅是临时性机构，其工作人员也为临时编制，有的借调自其他单位，人心不稳，后续保障缺乏。人员的不足成为制约征地拆迁工作推进的原因之一，因为随着征地拆迁工作的深入推进，涉及到的工作内容十分庞杂，工作人员数量的不足、能力和积极性的欠缺，不仅影响征地拆迁工作的进展速度，而且影响工作质量，使工作人员难以与被拆迁居民进行深度沟通和协商，容易因工作态度和方法问题激化矛盾。此外，古蔺县各办事处一级尚未建立专职拆迁工作队伍，不能为征地拆迁的顺利开展提供坚实的保障。二是拆迁联动及形成合力问题。征收拆迁工作是一项系统工程，涉及到财政、乡镇建设、公安、工商等很多政府部门，各个部门的有效协调配合是工作有效推进的必要保证。然而在具体实践中，征地拆迁缺乏快速高效的征收拆迁绿色通道程序，怎样依据各项法律法规办事，又保证拆迁按照预订时间顺利开展，没有明确合理的综合协调机制，各部门工作未能形成合力。三是信访维稳问题。当前，由于各地拆迁中侵害群众利益的现象多发，造成被拆迁居民集体上访、越级上访的事件频繁发生，并逐渐引发全社会的普遍关注。尽管古蔺县政府要求辖区各部门加强沟通、积极协调、全力做好上访群众的思想疏导工作，尽量化解矛盾，但并没有治本的有效举措，被拆迁居民的上访事件仍有发生，不利于社会的和谐稳定，也阻碍工程建设的顺利推进。四是不文明的施工行为和施工扰民现象依然存在，轻则损害群众利益，激

化拆迁者与被拆迁者的矛盾，重则引发冲突事件，阻碍拆迁的正常进行。以保安路的建设为例，该路属于繁华地段，人流和车流量都很大，两侧商服很多，施工单位在施工过程中未能与社区和居民取得良好沟通，为得到居民的认同便自行推进围挡和挖路作业，工程结束后不及时修复，对居民的正常生活和商服的经营活动造成影响，受到居民和商户的抵制，有些群众甚至因此阻挠施工进行。而施工对于商户的影响更大，造成该道路人流急剧下降，销售额受到较大影响，纷纷提出经济赔偿的诉求。以上这些问题的发生，主要由于施工单位未能文明施工，在施工中肆意侵害当地居民的合法权益而造成的。这些问题的产生增强了居民的抵触心理，对谈判进程形成阻碍，延误工期造成经济损失。

4.2.5遗留问题较多，解决乏力

根据有关部门统计，全县范围内不同区域还有近100余农户、50多家企业、200多户集资建房户未搬迁，这些所谓的“钉子户”因各种原因对拆迁协议的补偿金额不满意，拒绝搬迁。这导致一些建设项目不能如期开工，安置房的建设进程受阻，一些主要街道的修建计划被推迟，一些大规模生产项目开工生产延期，对社会经济发展造成消极影响。新居安置房迟迟不能交工，直接引起已拆迁户的不满，不仅增加临时过渡安置费用，还易导致新的社会不稳定事件，是潜在的安全隐患。尽管从法律角度来看，县级以上人民政府具有强制权力，可以在依法给予被拆迁户给予合理补偿安置后，强制当事人搬迁的权力，土地行政主管部门也具有这样的强制权力，但在具体实施中，依法的强制搬迁往往因为双方的激烈对抗而引发更大的冲突和矛盾。出于对强制行为的复杂特殊性和高风险性的判断，政府对于使用强制搬迁的权力常非常谨慎。所以，当前急需一个能统筹协调各方力量的牵头机构来协调解决这些遗留问题。

4.3 古蔺县征地拆迁存在问题的原因

4.3.1 征地拆迁法律制度不完善

土地征用事关居民的切身利益，政策性强，敏感度高。我国《宪法》对土地征用补偿有着明确的界定，征地的前提是“公共利益的需要”，然后按照相关的法律条款实施土地征收征用，并根据征地拆迁群众的损失评估给予相应的补偿。显然，这个规定是明确的，却不十分清晰，给具体的操作带来一定的困难。《土

地管理法》对土地征用后的经济补偿标准有着具体的规定，但是对经济补偿对象的描述太具原则性，尤其是实施中的约束机制、实施后的社会保障和失地农民的安置等问题阐述笼统，可操作性不强。这样，在土地补偿款的发放、使用、管理上的细节上不能做到统一规范。当前，我国土地征用补偿一般采取“草拟征用土地方案、上报审批、公布征用土地公告、制定征地补偿方案、方案公告、开始实施”六个步骤。这个看似非常规范的土地征用程序却存在着潜在的政策缺陷，因为它的依据《土地征用法》并没有出台，土地管理门中也没有裁决和监督机构，一旦出现争议，得不到法规的支持，往往使问题复杂化，滋生严重的腐败问题，引发恶性事件。

4.3.2 利益相对人受诱惑驱使

由于我们的土地征用制度并不完善，使一些别有用心的人觉得有利可图，甚至是铤而走险，损害国家和民众的利益，甚至是走向犯罪道路。

第一，政府以及官员的行为。土地财政的盛行导致地方政府把土地看成获得利益的捷径，他们利用自己手中掌握的权力，不惜采用“低征高卖”的手段获取不当之财。其主要做法是，以“公共利益所需”的名义为经营单位征地，政府不是站在群众的立场上保护他们的利益，而是采用不正当手段压低、截流、挪用补偿款。其结果是，被征地拆迁户不能及时获得足额的补偿，这也是引发拆迁负面事件的原因之一。

第二，建设开发商的私欲膨胀。建设开发商为了追求自己的最大利益，在规划设计时挤占了公共空间，公共设施减少，使未来的建筑格局发生了变化。由于基础设施的减少，小区功能存在着潜在的风险。

第三，在拆迁过程中随处可见的违章建筑。有的群众在自家的老房子上加层，或者在土地上突击盖房，为的是获取额外的利益，这样既浪费了宝贵的建筑资源，也使开发商的开发成本增加，影响了拆迁工作的顺利进行。这种现象产生的原因有二：一是，老住宅区的居民住了几十年，工作学习都在附近，邻里关系比较密切，故土难离，有着极强的抵触情绪；二是，部分居民的工作环境和居住联系紧密，如果搬迁生活将遇到困难。住房本来就紧张，按照补偿办法和标准无法安排自己的生活，家庭矛盾也无法解决，所以突击加盖违章建筑。

4.3.3 执法人员素质偏低

拆迁是政府主导的行政行为，往往临时成立拆迁执行机构来实施，拆迁执法人员的成分比较复杂，是由各级政府机关或办事机构的工作人员组成，给监管带来一定的困难。在工作中，一些地方的拆迁人员不是积极努力的予以宣传和疏导，而是采取简单粗暴的工作方法，甚至招募一些社会人员利用威逼、恐吓的手段进行强拆，社会影响极坏，严重损害了党和政府的形象。有些地方的主管部门领导不是及时地予以纠正，而是自以为得计，纵容了这种违法乱纪的倾向。这其中，既有少数执法人员因为缺乏相关的法律知识而盲目执法，也有极少数人员是明知故犯，与拆迁执行人私下串通，损害被拆迁人利益，达到自己不可告人的目的。在征地补偿的过程中，建筑物的价值评估是个关键环节，它关系到被拆迁人的最终利益实现。而我们的社会评估机构缺乏公平和中立，很容易和政府拆迁部门和开发商建立联盟，人为地低评土地和建筑物的价值，使群众心理预期和补偿价格相差不少，和市场价格也相去甚远。如果短期内不能有效改善，两者产生严重的对立情绪，这时如果强拆无异于火上浇油，使本来就严峻的拆迁局面更加恶化3。

第 5 章 完善古蔺县征地拆迁的对策建议

在古蔺县征地拆迁工作中同样存在着这样那样的问题，政府的征地拆迁主管部门要高度重视，着手建立比较完善的拆迁机构，合法规范征地拆迁程序，强化执法人员的法律意识，做深入细致的思想工作，在探索中顺利完成古蔺县的征地拆迁。

5.1 高度重视征地拆迁

5.1.1 提高拆迁执法服务意识

在征地拆迁工作中，执法人员的素质和执法水平相当关键，在执法中树立正确的服务意强化识尤为重要。管理部门要在工作之初加强对整个执法队伍的教育和培训，筹建一支政治素质高、执法能力强、服务意识好的团队，这是征地拆迁工作顺利进行的组织保证。

3

林来梵，陈丹．城市房屋拆迁中的公共利益界定——中美“钉子户”案件的比较[J]．法学，2007，（8）

一是规范管理。不能因其是临时机构就抱有临时观念，要在组织建设的同时建立和完善各项规章制度，培训、考核、监督、奖惩都要规范化，不合格就要及时调岗；

二是队伍建设。征地拆迁的管理部门要配备强有力的领导干部，把思想觉悟高、政策水平强、群众形象好的干部选进领导班子；

三是项目实施。在征地拆迁工作中，每个干部都要具有明确的任务指标，每项工作都要按照既定的程序去完成。在实施过程中，要遵守岗位目标责任制，发扬党的优良传统，遵纪守法；

四是严肃纪律。在整个拆迁工作中，管理部门要及时跟踪执法人员的工作状况，对于出现的问题要及时纠正和处理，对于重大失误、严重失职或造成重大影响的要依法追究，尽快挽回政治上和经济上的损失。

五是服务态度。要彻底纠正拆迁就是和居民相对立、对峙、谈判的的思维方式，要把自己放在做好服务的位置上，全面落实专办、代办、特办制度，一切从群众的利益出发，为人民服务。

5.1.2 重点抓好信访维稳工作

某个地区一旦拆迁，难免使一些因历史原因遗留下来的问题集中爆发，它不仅仅涉及拆迁人和被拆迁人各自的利益，而且在被拆迁人的内部也会发生这样那样的问题，信访事件可能呈现上升的趋势。这就要求我们的管理部门，变被动应付为主动出击。除了要坚持领导接待日制度，搞好日常的信访工作外，要把解决信访问题的关口前移，尽量地把矛盾化解在基层。要挑选群众认可度高、口碑好、能力强的干部组成专门队伍，深入一线，集中排查容易引发群体事件的矛盾点，做深入细致的思想政治工作，消除潜在的隐患。对于已经小规模发生，或者正在发酵的信访事件，要深入分析其根源和走向，制定周密细致的解决方案，不推脱、不回避，执行政策和解决问题相结合，把矛盾化解在可控范围内。利用信访网络资源，做好宣传教育工作，先期预防，先期干预，及时消除。要树立良好的政府信访形象，严格遵守信访制度，按规定及时处理信访案件，不留尾巴。在征地拆迁这个时间段，要组织足够的信访人员坚守岗位，不论事情大小都要认真对待，保证小事立刻办结，复杂的确定时间表，重大事件专项立案，专人负责，限期解决。补偿安置是拆迁工作中的关键环节，牵扯到许多历史遗留问题和家庭纠纷，

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