政府失灵的成因及对策分析

政府失灵的成因及对策分析

路欣2064878

[摘要]政府失灵是一种客观存在的社会现象。通过分析和研究转轨时期政府失灵的原因，提出矫正政府失灵的措施，目的在于使人们更好地认识体制转轨中市场调节和政府调节的关系，把握好政府干预的范围、方式和力度等。研究政府失灵不是要否定政府的作用，而是为了矫正和防范政府失灵，以更好地发挥政府干预经济的作用。本文分析了政府失灵现象及其原因并且提出了防范政府失灵的一些措施和建议。

[关键词] 政府失灵 市场 职能

为了缓解市场机制在调节经济活动时必在一定范围和一定程度上出现的失灵或失效，政府职能的方向、性质、内容等也随着社会生产力和生产关系的变化发展而更新。政府在干预社会经济生活、弥补市场失灵方面必须承担更重要的职能，也面临着更艰巨的挑战。“政府失灵”是一种客观存在，发达国家与发展中国家都不同程度地存在着相关现象，防范和化解“政府失灵”现象，不仅是一个理论问题，而且是一个亟待解决的实践问题。

当前我国社会正处于转型期，法制尚不完善，市场经济体制已初步建立，但也不完善，例如曾出现的“苏丹红事件”、“安徽阜阳假奶粉案”，大量不卫生的、有毒的食品充斥市场，对人民的健康构成威胁；房地产开发中的投机行为泛滥，导致房价过高，普通居民难以接受；“山西的黑煤窑事件”严重损害了弱势群体的利益并在群众中造成了极坏的影响。上述种种现象要求政府实施干预，政府失灵又决定了政府干预必须适度、有效，有效的政府干预能够弥补市场失灵。本文试就“政府失灵”理论及其对我国政府管理的启示作一些探讨。

一、政府失灵的含义 “政府失灵”，又称“政府失效”，一般是指用政府活动的最终结果判断的政府活动过程的低效性和活动结果的非理想性，是政府干预经济的局限、缺陷、失误等的可能与现实所带来的代价。换句话说，它是指政府干预达不到弥补“市场失灵”的预期目标，或是虽能达到了目标，但其代价超过“市场失灵”所造成的缺陷。对此美国经济学家保罗·萨缪尔森指出:“应当认识到,既存在着市场失灵,也存在着政府失灵。??当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时,政府失灵便产生了”。①

西方国家从19世纪70年代开始出现的“滞胀”现象以及其他社会经济问题就是政府失灵的集中体现。杨龙就认为“大约在20世纪70年代西方国家出现政

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府失灵问题”。正是在这一背景下,西方学者在分析政府与市场的关系问题时，从原来关注市场失灵开始关注政府失灵并取得了一系列卓有成效的研究成果。针对公共选择学派的理论，丁煌认为“所谓‘政府的失败’，是指国家或政府的活动并不总像应该的那样‘有效’，或像理论上所说的能够做到的那样‘有效’”，而唐兴霖也认为“政府失败是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中

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[美]萨缪尔森·诺德豪斯《经济学》[M]·高鸿业等译，北京：中国发展出版社， 1992 《政府“失灵”及其克服的途径》，杨龙，思想战线，2005年第1期

得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出成本规模过大或者效率降低，预算上出现偏差，政府活动并不总像应该的那样或像理论上所说能够做到的那样‘有效’”。胡宇则认为“政府失灵是产生于经济学的一个概念，是指政府的经济调节措施在许多方面不理想,政府发挥不了预定的经济调节作用”。①其实简单地说，笔者认为，所谓政府失灵就是在市场经济条件下，由于自身的局限性和外部约束因素的乏力，政府在行政管理过程所出现的负面效应。

二、政府失灵的表现

政府失灵在我国不同的历史时期有着不同的表现，改革开放特别是政治体制改革以来，我国政府对自身的职能进行了重新审视，认识到了过去的高度集权和垄断给经济和社会带来的危害，并且进行多次改革,使我国政府的调控逐步规范化和合理化。但从目前情况看，我国政府干预仍存在着许多问题，政府失灵在新时期的表现主要有以下几点：

（一）政策价值的偏移和工作的低质量、低效益。政府作为公共利益的化身，本应公正无私地矫正市场失灵，以优化资源配置和促进社会福利最大化为目标。但是现实中的政府，无论是政府官员，还是政府各部门机构都有着各自的行为目标，致使政府干预的政策价值发生了严重的偏移，工作质量和工作效益也日益低下。突出的问题主要有：作为政策依据的信息传递不及时、产生偏差甚至失真，致使群众对政策的真实性和有效性发生怀疑，影响政策的有效执行；决策不按科学的程序进行，决策者的主观随意性强，个别地区“长官意志、首长工程”盛行，成千上万的国有资产就因为上级领导的一句不负责任的话而“交了学费”，事后却找不到责任主体；还有一些地区、部门为了自己的小利益，置上级的政策命令于不顾，搞“上有政策，下有对策”，结果损害了其他地区和部门的利益。②

（二）政府的自我扩张严重。建国以来，多次精简机构的改革始终未摆脱“膨胀——精简——再膨胀”的恶性循环，尤其是改革开放以来，政府膨胀的规模和速度更是惊人。有资料表明，我国目前县级以上党、政常设机构，超过中央编委规定限额的机构就高达3万多个，非常设机构、事业单位的规模更是令人瞠目。到1996年时，官民比例高达1∶30。全国为数不少的省份，财政收入的65%以上都用于行政事业性开支。③政府的自我扩张，不仅增加了政府的财政负担，而且造成各机构之间职能不清，人浮于事，助长了官僚主义和不正之风。在利益的驱动下，个别部门对有利可图的工作争相插手，而对无利可图的公益性、服务性工作则相互推委，造成人为的“管理停滞”。

（三）政府提供公共物品的低效率。政府的职责就是为全社会提供公共物品，然而，在我国现阶段，政府提供公共物品的效率是非常低的。首先，政府和市场的供给范围不清，很多本应由政府提供的物品却丢给了市场，而本应有市场提供的物品政府却夺了过来。其次，中央政府和地方政府的供给范围不清，造成中央与地方在提供公共物品时互相扯皮。第三，政府在提供公共物品时存在浪费和短缺现象。有些群众急切需要的公共物品政府没有大规模提供，而群众不是很需要的物品却大规模地出现，造成了严重浪费。最后，政府提供的公共物品大多质量低下，不能满足群众的需求，如现在的移动电话收费状况、公共运输状况等等。

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《西方政府失灵理论综述》，张建东,高建奕，云南行政学院学报，2006年第5期 《试论现阶段我国的政府失灵及其矫正目标》，李莉琴，新疆社科论坛，2005年第4期 ③

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（四）寻租和腐败现象严重。寻租是指为了维护自己的经济利益或者为了对现有经济利益进行有利于自己的再分配而从事的非生产性活动。在我国建立市场经济体制的过程中，一方面，长期受计划经济体制压抑的个人私欲在体制和观念放开以后出现了超常的膨胀，呈现扭曲状态。另一方面，在经济体制转变过程中，政府职能不明确、产权制度不清晰、市场发育不完善、市场主体行为不规范等均为寻租和腐败滋生提供了温床，而且过渡时期法制不健全，约束制度不成体系，对寻租与腐败难以形成有效的制约。对市场经济的新环境,预防腐败的思想约束、政治约束、组织约束及法律约束都显得软弱乏力，造成了腐败现象蔓延，个别地区、个别人利用职权营私舞弊、贪赃枉法、已达惊人的地步，严重破坏了改革开放的秩序，并影响我国政府的良好形象。

三、政府失灵的原因分析

推进社会转型的动力主要来源于社会各个层面自身的制度创新，并不伴随社会基本制度的转变，在中国多重转型的交错中间存在许多“灰色地带”，给公共管理权力的运作提供了较多的回旋余地，使得“政府失灵”成为可能，权力运行

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的软约束加上转型期社会的特点，使得“政府失灵”存在着现实的社会基础。从目前来看，产生“政府失灵”的潜在原因主要有：

（一）制定和实施公共政策的制约因素导致政府失灵。政府对市场干预的基本手段是制定和实施公共政策，以政策、法规以及行政管理措施来弥补和矫正市场失灵。而政府在制定公共政策时存在着种种困难、障碍和制约因素，如公共政策所追求的目标并不能代表社会大众的公共利益，现有的各种公共政策体制及方式有其缺陷，政策实施和执行的障碍等，使得政府难以制定并执行合理的公共政策，导致公共政策失灵。

（二）政府机构的低效率导致政府失灵。由于政府是一个非市场机构，其活动属于非市场活动，其行为结果属于非市场产品，影响非市场产品的需求和供给状况的原因是比较复杂的，而且许多因素难以从经济上度量，这就使得政府缺乏一种明确的投入——产出标准，这一特点导致了政府机构活动低效率，而政府机构的低效率也是“政府失灵”的重要原因之一。

（三）政府对经济过程的监管及事后监督欠缺力度。改革开放以来，政府行为的一大特点可以概括为权力市场化与政府行为企业化。部分政府官员将自己手中的公共权力视为一种稀缺资源，将前来办事的公民或单位视为客户，以各种手段进行“权钱交换”，于是产生严重的寻租和腐败现象。②而寻租和腐败必然会导致不同政府部门及其官员争权夺利，影响政府声誉和增加廉政成本，降低行政的原则性和运转速度，而这一切与缺乏监督机制或监督乏力有直接关系。

（四）信息的严重失真。一方面是政府部门统计数据的掺假失真。由于考核官员以经济增长为主要指标，这就鼓励了各地官员在统计数据上弄虚作假，以虚假信息来对付上级政府的考核，而上级政府根据这些层层上报的有严重水分的失真数据做出形势判断,并制定相应的政策，这种政策供给的低效率可想而知。另一方面是出于部门利益驱动目的而提供的一种信息“负供给”，一些危险的建议已被少数人当作可行方案提出来。③这些信息很容易导致决策失误和政策失效。

（五）地方政府与中央政府、下级政府与上级政府的博弈均衡推进了“政府

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《“政府失灵”与转型期政府职能重构》，苏林波，理论导刊，2006年第8期 《政府失灵与政府职能转变》，石薛桥，华北工学院学报(社科版)，2002年第2期 ③

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失灵”。在我国社会转型过程中, 地方政府已成为相对独立社会资源配置主体，中央政府公共管理政策的实施路径主要为制定(中央政府)——执行(地方政府)——公共管理职能实现。地方政府作为相对独立的经济主体，使其管辖地利益最大化成为其内在动力，在信息不对称条件下，如外部监督、约束机制因受时空限制而弱化或失效时，地方政府为了谋求本地更大的利益会做出与中央公共管理政策不相符的决策，导致中央政府失灵。①

（六）政策的滞后效应。要使政府干预经济确实有效，一个很重要的条件是要保证政策的及时性，即制定政策、付诸实施乃至政策发生作用等必须做到及时准确。然而在体制转轨时期，这一点是很难做到的，因为政府干预经济政策的制定和实施需要时间，政策对经济发生作用同样需要时间，这就会出现政策的滞后效应。这种滞后效应可能使政策实行的结果与预期目标相距甚远,从而导致政府失灵。

四、政府失灵的防范对策和措施

当前，在我国政治生活中，政府失灵的表现形式如决策失误、政府运行的成本过高、绩效较低、政府干预引起的寻租活动等依然存在。为了有效发挥政府的管理作用，避免政府失灵，基于公共选择理论的启示，政府改革必须做到：

（一）转变政府职能，减少“政府失灵”

1、更新观念，转变政府管理方式。科学的政府管理方式，必须构建于新型的政府行为理念和政府行为方式之上。首先是“管什么”的转换，政府只能办它应办、能够办好的大事情，要从私人领域、竞争性领域、微观领域转到社会公共领域、非竞争领域、宏观领域。其次是“怎么管”的转变，要将传统的直接控制、直接管理转变为间接调控为主的管理模式，即从直接的、行政的、参与式的、人 治的、随机式的转到间接的、经济手段为主的、裁判式的、法治的、规范程序化的管理。

2、政府要积极培育和健全社会中介组织。现在政府除了把本是企业的权力归还企业外，还要把现在由政府承担的部分管理职能和服务职能让给各类中介组织。为此，政府要培育和健全社会中介组织，使其成为承担政府管理社会服务的具体组织者和运行者，建立健全行业协会组织，使其成为政府产业政策的切入点，加强对中介组织的管理和监督，促使他们规范运作，健康发展，维护公平的市场竞争秩序。②

（二）建立以绩效为主的政府评估机制。政府绩效评估就是狠抓管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投人和产出所反映的绩效进行评定。西方发达国家改革的实践表明，绩效管理有助于提高政府服务能力；有助于转换服务范式；有助于在具体操作层面上正确处理好政府政治功能与服务功能的关系。就我国而言，政府服务提供尚未实行严格意义上的绩效管理。因此，坚持“以人为本”，建设公共服务型政府，必须对政府的服务实行绩效评估。

(三)引入市场竞争机制，提高政府机构效率。提高政府机构效率的关键是在各级政府机构内部建立竞争机制，把市场竞争原则引入到非市场组织的政府机构之内，真正实现“择优上岗”，并在一定程度上把决策者的决策权限与个人对决策后果承担的政治、经济责任联系起来。将竞争机制引入政府所管理的公共部门，

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《“政府失灵”与转型期政府职能重构》，苏林波，理论导刊，2006年第8期 《政府失灵与政府职能转变》，石薛桥，华北工学院学报(社科版)，2002年第2期

推广政府采购制度，通过公开、公平、公正的招投标竞争，以提高公共产品的功能价格比，并防止寻租；另外,应强化各地方政府之间的竞争。尽管各级政府机构及其官员都有局部利益和个人私利，但只要在政府机构内部建立一套有效的激励机制，防止和纠正其内部成员和不同组织之间的不合理行为，协调他们的利益关系，就可以使政府机构组织及其成员的目标符合或接近社会公共利益目标。

（四）加强法治和制度建设，建立健全对政府权力的监督和约束机制。加强法制建设，将政府的行为纳入法制轨道，特别是公共决策的制定和执行的法制化，可以从制度上防止政府行为的任意性及由此导致的腐败。首先，对公共权力要形成从上到下的纵向监督与约束机制和同级机构间的横向监督和约束机制，使权力均衡配置。其次，要充分发挥公民权利对公共权力的监督作用。同时，鼓励公众的反腐斗志，恶化权力腐败者的人际关系与社会环境，形成权利对权力的制衡。再次，建构与市场经济相适应的社会民主机制，充分发挥社会舆论监督的力量，促使权力行为公开化、透明化，以形成对权力的社会约束机制。

五、结束语

目前政府失灵现象在我们国家还相当的严重，分析和探讨政府失灵问题，其目的在于确保政府在弥补市场失灵的基础上，进而采取一定的措施防止政府失灵，实现经济与社会发展，市场调节与政府干预之间的良性互动关系和最优组合。这对于我国在建立社会主义市场经济的过程中合理定位政府角色，处理好政府与市场的关系，转变政府职能，完善宏观调控机制和防止政府失灵都有一定的社会意义。

总之,我们分析探讨政府失灵问题，并不是要否定政府在市场经济中的作用，而仅仅是要指出政府行为的局限性，确定好政府的干预行为的范围、内容、方式及力度，避免干预不当或过度干预所产生的政府失灵现象，使政府更好地履行其社会经济职能。

[参考文献] 1、曹沛霖：《政府与市场》，浙江人民出版社1998年版。 2、周喜安：《透视政府经济职能》，经济科学出版社1999年版。 3、朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社1997年版。 4、陈东琪：《新政府干预论》，首都经济贸易出版社 2002年版 5、《公共政策失灵：政策分析的一个新领域》，汤敏轩，中国行政管理，2004年第12期 6、《西方的“政府失灵”理论及对我国政府管理的启示》，马春芳，理论探索，2004年第4期 7、《政府失灵与政府功能的限度》，胡宇，社会科学研究，2003第5期

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